(杭州師范大學(xué)市域社會治理現(xiàn)代化研究中心執(zhí)行主任、教授)

黨的十九屆四中全會決定要求加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化，市域治理現(xiàn)代化提升到了前所未有的高度?！笆杏蛏鐣卫憩F(xiàn)代化”就是要充分發(fā)揮市一級黨委政府的統(tǒng)籌謀劃作用，通過優(yōu)化市域社會治理組織體系、提升市域社會治理核心能力，形成市—區(qū)(縣、市)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)上下聯(lián)動協(xié)調(diào)，黨委、政府、社會、公眾等多元主體合作共治的社會治理新體系，繼而在市域范圍內(nèi)構(gòu)建形成共建共治共享的社會治理格局。在國家治理體系格局中，從行政體系架構(gòu)上看地級市承擔(dān)著承上啟下的重要樞紐功能，如何完善市域治理制度體系，夯實基層基礎(chǔ)，激活市域社會治理的制度優(yōu)勢，提升市域治理的效能，是一個非常重要的理論與實踐問題。

一、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道基層治理基礎(chǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道基層政權(quán)建設(shè)是執(zhí)政黨的永恒命題，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的成敗。2004年修訂的《中華人民共和國各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府機構(gòu)的主要法律依據(jù)，但已滯后于現(xiàn)實發(fā)展。目前我國街道辦事處的職責(zé)是按照“派出機關(guān)的性質(zhì)，一級政府的任務(wù)”來確定的。1954年《街道辦事處條例》在2009年廢止后，造成了街道辦事處法律制度供給的嚴(yán)重不足，功能“缺位”和“越位”并存，其統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展的能力不強、責(zé)權(quán)利不對等、統(tǒng)籌手段不足、指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)乏力的現(xiàn)實狀況不能從根本上得到解決，因此加快街道辦事處相關(guān)立法勢在必行。

從實踐層面而言，需要進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道職能定位，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委“加強黨的建設(shè)”首要職能，著力抓好城市基層公共服務(wù)、公共管理、公共安全；優(yōu)化調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)，根據(jù)職能定位，按照共性個性相結(jié)合的模式，綜合設(shè)置黨政機構(gòu)和下屬事業(yè)單位，強化基層黨建與基層治理緊密結(jié)合，成為全面服務(wù)群眾的機構(gòu)和力量；建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的工作制度，全面落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委政府對區(qū)縣職能部門派駐機構(gòu)干部管理考核權(quán)和負(fù)責(zé)人任免征得同意權(quán)、規(guī)劃參與權(quán)和綜合管理權(quán)、對區(qū)域內(nèi)事關(guān)群眾利益重大決策和重大項目建議權(quán)等權(quán)力；健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨工委總攬各方的組織體系和運行體系，加強對政府職能部門派駐機構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督評議，深化對轄區(qū)社區(qū)黨建、“兩新”組織黨建和區(qū)域化黨建等工作的全面領(lǐng)導(dǎo)和系統(tǒng)推進(jìn)，切實發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府應(yīng)準(zhǔn)確把握基本公共服務(wù)均等化大方向，深化實施“最多跑一次”改革，深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以“四個平臺”建設(shè)為重心，有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府公信力和法治化水平，強化服務(wù)功能，優(yōu)化服務(wù)資源配置，創(chuàng)新服務(wù)供給方式，有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府服務(wù)水平；全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委統(tǒng)籌能力，穩(wěn)步承接上級黨委政府下放的管理權(quán)限，積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法有效運行方式，認(rèn)真恪守“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”，因地制宜開展公共服務(wù)職能。

當(dāng)前，浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道基層黨委政府在社會治理層面的主要載體的是“四個平臺”，也是政府治理與社會治理交叉融合最為密切的組織架構(gòu)?！八膫€平臺”的建設(shè)部分發(fā)源于浙江以往的“四辦三中心”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)，但在優(yōu)化職能配置和強化權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的過程中又產(chǎn)生了一些的新的問題。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委政府如何統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)“四個平臺”，“四個平臺”以外的事項是否有必要更加清晰化；“四個平臺”是否會超越政法綜治系統(tǒng)法定職能，是否會因為部門涉及過多反而影響實際效能；“四個平臺”中的“綜治工作”“綜合執(zhí)法”“市場監(jiān)管”這三個平臺之間存在職能混同，特別是“市場監(jiān)管”和“綜合執(zhí)法”兩者之間存在很大程度的功能雷同；職能部門執(zhí)法力量下沉，其準(zhǔn)入范圍、準(zhǔn)入和退出機制、考核機制究竟如何設(shè)計；“綜治工作”平臺與此前浙江普遍設(shè)立的“綜治工作中心”的關(guān)系如何平衡，原有的綜治工作中心是一個基層統(tǒng)籌全局實際指揮的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，降格為平臺是否會影響到實際工作效果；“四個平臺”有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道四位相應(yīng)的分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，是否會新增協(xié)調(diào)難度并降低工作效率；“四個平臺”之上架設(shè)一個“綜合指揮室”，其指揮室主任如果是綜治科長兼任的，其實際指揮效果是否會大打折扣。這些都是困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委政府的現(xiàn)實問題。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委政府作為基層社會治理的重要支點，牽一發(fā)動全身，必須從市級層面統(tǒng)籌謀劃，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工作重心轉(zhuǎn)移到基層建設(shè)、社會治理、公共服務(wù)、發(fā)展保障等職能上來，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合改革“路線圖”，理順條塊職責(zé)、明晰權(quán)責(zé)關(guān)系，實現(xiàn)基層社會扁平化管理。近期北京市首開先河，制定《北京市街道辦事處條例》，率先為街道辦事處立法破題，從機構(gòu)、職責(zé)、服務(wù)、管理、治理、保障、監(jiān)督多維度明確街道辦事的制度支撐，固定了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制，賦予街道辦事處必要的綜合執(zhí)法權(quán)，為城市社會治理現(xiàn)代化提供了堅實的制度基礎(chǔ)。

二、完善市域網(wǎng)格治理法治化水平

網(wǎng)格化治理，就是將城市管理空間劃分為若干單元(即網(wǎng)格)，依托數(shù)字化信息平臺，對單元網(wǎng)格內(nèi)的用戶需求做出及時響應(yīng)的城市信息化治理模式。浙江網(wǎng)格化治理發(fā)源于舟山市“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”模式，成熟于杭州余杭的城區(qū)網(wǎng)格化治理實踐。實踐證明，推行網(wǎng)格化治理的城市，在收集民意、提高公眾滿意度、減少犯罪、降低信訪量等方面均有良好表現(xiàn)。但是網(wǎng)格治理在實際運行中還需要進(jìn)一步完善。

第一，技術(shù)、機制的更新不能替代政府理念的更新。網(wǎng)格化治理通過政府流程再造，推動政府從傳統(tǒng)的粗放式管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)型，促進(jìn)了政府績效和管理水平的提升。但是這些作用更多的是技術(shù)和機制意義上的，屬于“術(shù)”的層面，而有效的城市管理的根本在于“道”，即政府法治理念確立，也就是要樹立起執(zhí)政為民、以人為本的理念，將法治政府和城市法治化治理的理念內(nèi)化為政府及其工作人員的價值認(rèn)同和自覺行動。沒有治理理念的更新和轉(zhuǎn)型，網(wǎng)格化治理會在仿效中變形、在移植中走樣，徒具其表而難得其實，甚至成為新的矛盾增長點。因此，網(wǎng)格化治理的技術(shù)更新不能替代城市法治理念的深入人心，后者更加具有基礎(chǔ)性、根本性和全局性。

第二，存在過度行政化的趨勢。網(wǎng)格化管理通過政府資源的整合和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，大大拓展政府管理范圍，延伸管理空間，并有利于克服傳統(tǒng)城市管理體制中“條塊分割”“有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)”的弊端，避免多頭管理、重復(fù)管理和管理真空。但是資源的過度集中容易導(dǎo)致政府的包攬，大小問題輕易就提交到政府面前。相應(yīng)地，政府容易成為社會矛盾的集散地，增加政府治理成本，且不利于社會自治和社會自我消解糾紛能力的增強。而且，政府內(nèi)部協(xié)調(diào)本身也需要較大成本，并不會因為網(wǎng)格化治理的出現(xiàn)而自動理順。因此，根本之道有兩條。一是加快政府職能轉(zhuǎn)變，明晰政府部門職責(zé)。政府既要保證公共產(chǎn)品提供到位，但又不是管得越多越好，應(yīng)該通過合理劃分政府和市場、政府和社會的邊界。二是增強基層群眾自治能力，通過有序的基層組織和糾紛的自我消化彌補政府失靈和市場失靈，助力城市管理。

第三，網(wǎng)格化治理并非無所不能，它并不能將人民群眾關(guān)心的問題“一網(wǎng)打盡”。因此，應(yīng)當(dāng)實事求是地看待網(wǎng)格化治理，應(yīng)揚其所長而避其所短，切實加快法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)。近期，網(wǎng)格化治理地方立法取得了重大突破，浙江衢州制定了《衢州市城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理條例》，成為全國第一部網(wǎng)格化治理的地方立法。這意味著網(wǎng)格化治理已經(jīng)從規(guī)范化層面進(jìn)入到法治化軌道，為市域社會治理現(xiàn)代化法治化、社會化奠定了重要基礎(chǔ)。

市域治理一方面能夠有效承擔(dān)國家治理、省域治理的重要任務(wù)，另一方面能為縣域治理、基層治理提供強有力的統(tǒng)籌指導(dǎo)支持。在市域社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，市一級制度供給、制度創(chuàng)新、制度融合能力與防范化解能力較強，有能力不斷完善市域社會治理制度體系，夯實市域社會治理現(xiàn)代化的基層基礎(chǔ)。