吳群英

時代的召喚，黨對審計監(jiān)督總要求的形勢下，內(nèi)部審計，不可避免地，又一次受到社會各界的關(guān)注，形成重要議題，并為加強黨對內(nèi)審工作的領(lǐng)導(dǎo)，強化內(nèi)審工作，提供了許多意見和建議。筆者曾經(jīng)在內(nèi)審鼎盛時期，主管過我縣的內(nèi)審工作?，F(xiàn)根據(jù)過去的實踐，結(jié)合目前內(nèi)審普遍弱化或無影化的現(xiàn)狀，以及全國各地改革內(nèi)審工作的經(jīng)驗介紹，擬提出如下議題，即：“地方政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的權(quán)威高效的內(nèi)審監(jiān)管機構(gòu)”，并提出初步的構(gòu)想和見解，以便給關(guān)注內(nèi)審工作的有關(guān)專家、學(xué)者、同行和地方政府，在研究這個問題時作參考。

現(xiàn)將有關(guān)設(shè)立這個機構(gòu)的依據(jù)、立意、職權(quán)范圍、與國家審計的合力等構(gòu)想，分述如下：

一、依據(jù)

（一）《中華人民共和國審計法》第二十九條、《中華人民共和國審計條例》第二十六條，有關(guān)內(nèi)部審計都做了明確規(guī)定，即：凡是審計機關(guān)審計監(jiān)督對象的單位、部門，都應(yīng)當(dāng)依法建立健全內(nèi)部審計制度;《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》第四條規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)，本規(guī)定和內(nèi)部審計職業(yè)規(guī)范，結(jié)合本單位實際情況，建立健全內(nèi)部審計制度，明確內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、職責(zé)權(quán)限、人員配備、經(jīng)費保障、審計結(jié)果運用和責(zé)任追究等?！?/p>

2、中央關(guān)于黨政機構(gòu)改革決定中提及：地方機構(gòu)改革可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，可以增設(shè)或減設(shè)機構(gòu)，不要求一律上下級對口。

3、他山之石可以借鑒。筆者從報刊報道中獲悉，全國各地在審計改革和內(nèi)審改革中，有許多沖破現(xiàn)有法界，大膽的創(chuàng)新、創(chuàng)舉可供我們借鑒。例如：

（1）農(nóng)村居民自治組織及其集體經(jīng)濟組織，不屬國家審計職責(zé)范圍，但黨、政府向來對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民三農(nóng)，十分重視和關(guān)注。農(nóng)村組織的經(jīng)濟活動，直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村的安定和農(nóng)業(yè)的興衰，關(guān)系到農(nóng)村的反腐倡廉等的重大戰(zhàn)略和政策方向問題。所以有些地方的黨政決心對農(nóng)村加大投入，也加大監(jiān)督力度，其中包括審計監(jiān)督。例如：江蘇啟東市就設(shè)立了農(nóng)村審計工作室與市紀(jì)委、監(jiān)察局農(nóng)村監(jiān)察工作室合署辦公，審計業(yè)務(wù)由審計局領(lǐng)導(dǎo)和管理;江蘇蘇州市吳中區(qū)，成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計服務(wù)中心，事業(yè)編制40人，全額財政撥款;山東淄博市淄川區(qū)全部改由：“政府審計，‘直審村官和加強農(nóng)村財務(wù)監(jiān)督”。（引自《中國審計報》2012年4月23日;? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 9月19日;11月7日報道）。

（2）四川省遂寧市安居區(qū)，經(jīng)編委批準(zhǔn)，該區(qū)9個主管部門和22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全部恢復(fù)設(shè)立內(nèi)審機構(gòu)，并由黨辦、政府辦聯(lián)合下達(dá)《關(guān)于進一步加強內(nèi)部審計工作的意見》，規(guī)定內(nèi)審機構(gòu)負(fù)責(zé)人的變動，應(yīng)征求區(qū)審計局的同意（摘自《中國審計報》，2012年2月22日報道）。

（3）有個地方黨委、政府規(guī)定，該地所有內(nèi)審機構(gòu)的編制、行政和業(yè)務(wù)經(jīng)費包括工作人員的報酬等全部劃歸、劃撥該地審計局管理，部門內(nèi)審的主要負(fù)責(zé)人由審計局任免（讀報日記忘錄出處）。

二、立意

筆者提議地方政府要建立這樣一個機構(gòu)，是據(jù)于深化審計改革對內(nèi)審帶來的重大影響所致。

主要集中體現(xiàn)在：“努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用?！保ㄐ氯A社2018年5月23日）。

筆者以為也表現(xiàn)在中央對審計的一系列重大具體決策之中，如：要加強黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，中央成立了審計委員會;要把國家審計，打造成真正屬于“國家”的，而不光是地方的強調(diào)上級審計機構(gòu)要強化對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，實行全國一盤棋;要根據(jù)黨和政府宏觀要求，集中全國審計力量，對全國性的重大政策性項目的運行，進行跟蹤審計;財政資金、公共資金運行到那里，審計就要跟蹤審計到那里，要全覆蓋，不留空隙;要把權(quán)力關(guān)進籠子，審計要跟蹤權(quán)力的運行進行審計監(jiān)督，任何人即黨政負(fù)責(zé)人，都要接受經(jīng)濟責(zé)任審計，包括自然資源、環(huán)境保護的審計，沒有例外……。說明黨對審計的要求，已大大超出傳統(tǒng)的查錯防弊，一般的違紀(jì)違規(guī)審計范圍，而擴大到效益、效率、反腐、政策和策略層面的經(jīng)常性的審計監(jiān)督。

新時代新要求。是黨對審計人的無限信任，是廣大審計人的無限光榮和重大責(zé)任。當(dāng)然，這些重大決策和要求，無疑應(yīng)該包括廣大的內(nèi)審、社審在內(nèi)，光靠國家審計顯然是難以圓滿完成任務(wù)的。

以我縣為列：我縣屬中等縣域，人口75萬，面積2878平方公里，屬國家審計對象700多個，如果包括農(nóng)村集體組織，受托審計，就有1000多個。審計機關(guān)包括內(nèi)勤人員在內(nèi)只有20多人。通過幾十年來的審計活動，審計面不超過20%，有80%的單位從未接受過審計。縣主管部門的二級三級單位的經(jīng)濟責(zé)任審計，國家審計極少涉及。內(nèi)審?fù)[近20年，這些審計全部形成空白。

可見，公共資金、經(jīng)責(zé)審計全覆蓋，沒有內(nèi)審、社審的全面參與，談何容易？！

所以，筆者認(rèn)為，凡內(nèi)審已停止運行的縣市或單位，應(yīng)當(dāng)一律恢復(fù)機構(gòu)和人員編制，并根據(jù)需要適當(dāng)?shù)財U建擴編。并建議有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)對審計包括內(nèi)審要做“明白人”。審計成立的初期，國務(wù)委員王丙乾同志曾經(jīng)說過，大意是：審計不是吃財?shù)模巧數(shù)?，只要搭起架子，調(diào)幾個業(yè)務(wù)骨干，開展工作，就可以生財。審計幾十年的成果顯示：經(jīng)濟效益、社會效益、反腐倡廉等政治影響力以及審計功能的預(yù)防、促進作用等都十分明顯。為國家增加了大量的財政收入，為被審計單位增加了大量的經(jīng)濟效益。例如：審計署公布的2011年的績效：全年審計673個單位，計量成果是866.8億元，為國家財政增收節(jié)支94.6億元，財政撥入的經(jīng)費9.02億元，即審計的投入與產(chǎn)出之比是1：95，即花財政1元，可增收節(jié)支95元，審計署工作人員3，057人，每人產(chǎn)出的凈成果即2，835萬元，財政支出人平30萬元?？梢妼徲嬌斒欠浅？捎^的。又如：《中國審計報》2012年1月6日報道，某省審計廳2009—2010年，對廳級（含廳級）以下干部4，488人進行了經(jīng)責(zé)審計，查出領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有主管經(jīng)濟責(zé)任達(dá)146億元，負(fù)有直接責(zé)任10.8億，移送有關(guān)部門處理24人。

所以建議各位領(lǐng)導(dǎo)對審計包括內(nèi)審，要舍得用人，用優(yōu)秀的人！

審計改革后，各級國家審計機關(guān)，主要精力是參與國家審計，對地方審計有所減弱。今后，大量的地方財政資金、公共資金和主管部門下屬二級三級單位的審計，包括經(jīng)責(zé)審計以及廣大農(nóng)村集體組織及其經(jīng)濟活動的審計，都將由內(nèi)審來承擔(dān)。這種審計，從某種意義來說，是地方政府審計，是政府行為。因此，必須要有一個有權(quán)威高效的專門機構(gòu)來進行領(lǐng)導(dǎo)、組織實施。這個機構(gòu)，可以稱著：“××縣內(nèi)部審計監(jiān)督管理局”，作為政府一級局參與行政和經(jīng)濟社會活動，發(fā)揮其積極作用。

三、機制、職權(quán)范圍、與國家審計的合力

（一）機制

1、首先由地方黨委就恢復(fù)內(nèi)審機構(gòu)、內(nèi)審人員編制、加強內(nèi)審工作包括設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)做出決定，然后由黨委、政府正式下達(dá)文件，有關(guān)部門遵照執(zhí)行。

2、縣編委根據(jù)黨委決定，下達(dá)恢復(fù)內(nèi)審機構(gòu)、人員編制和成立專門機構(gòu)的通知。

3、當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ鶕?jù)黨委決定，依照制定地方法規(guī)的法定程序，制發(fā)地方內(nèi)審工作條例或規(guī)定，形成地方法規(guī)，以便遵行。

4、選拔一個素質(zhì)高、懂經(jīng)濟監(jiān)督方面知識的人任局長。

5、審計局要有一名副局長兼任內(nèi)審監(jiān)管局副局長。

6、縣級內(nèi)審監(jiān)督管理局要有10—13人行政或事業(yè)編制，并根據(jù)批準(zhǔn)設(shè)立若干內(nèi)設(shè)工作部門。

7、內(nèi)審監(jiān)管局要有權(quán)威，應(yīng)將內(nèi)審編制，部門負(fù)責(zé)人的任免、部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審人員的經(jīng)費等交由監(jiān)管局管理。

8、內(nèi)審監(jiān)管局可以歸口紀(jì)委、監(jiān)察委口管理。審計業(yè)務(wù)歸國家審計機關(guān)管理和監(jiān)督。

（二）職權(quán)范圍

1、執(zhí)行國家有關(guān)內(nèi)審的法律、法規(guī)并根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)定，制定本地區(qū)內(nèi)審工作及人員的規(guī)章、制度、政策，按法定程序批準(zhǔn)后執(zhí)行。

2、管理內(nèi)審人員編制和經(jīng)費。

3、管理與監(jiān)督內(nèi)審人員嚴(yán)格執(zhí)法、廉潔執(zhí)法。

4、任免主管部門（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）內(nèi)審機構(gòu)負(fù)責(zé)人。

5、與有關(guān)部門配合招聘、招錄內(nèi)審工作人員。

6、協(xié)助審計機關(guān)對內(nèi)審人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

7、編制或?qū)徟甓葍?nèi)審工作計劃。

8、對內(nèi)審工作進行目標(biāo)管理，并對審計工作質(zhì)量、目標(biāo)，進行檢查評比。

9、按照黨委和政府的指示，對當(dāng)?shù)攸h政重大政策措施項目，組織內(nèi)審力量進行跟蹤審計。

10、受理對內(nèi)審人員違紀(jì)、違規(guī)、違法的舉報，依法定程序和內(nèi)審計人員管理層級進行調(diào)查、處理或移送處理。

11、受理被審計單位的申訴并依法進行調(diào)查和處理。

12、執(zhí)行黨委、政府交辦的其他內(nèi)審事項。

13、做好內(nèi)審統(tǒng)計報表匯總，按時上報審委會、政府及審計部門。

14、組織內(nèi)審人員開展審計科研、撰寫科研論文，及時做好內(nèi)審成果的轉(zhuǎn)化工作，并及時做好審計通訊報道。

15、審核和移送需要追究黨政紀(jì)律和法律責(zé)任的案件。

16、抓好內(nèi)審的檔案管理和開發(fā)利用并經(jīng)常對內(nèi)審人員進行保密教育和做好保密工作。

（三）與國家審計的合力

1、對審計對象一般情況的分工：主管部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)本部的財政、財務(wù)收支、經(jīng)濟責(zé)任，由審計局審計;二級三級財務(wù)單位及農(nóng)村村民組織和經(jīng)濟組織的財務(wù)、經(jīng)濟責(zé)任，由內(nèi)審機構(gòu)審計。

2、凡由國家、省、市和當(dāng)?shù)貙徲嬑瘑T會統(tǒng)一組織的審計項目，內(nèi)審、國審都不再重復(fù)審計，雙方均可享用其審計成果。

3、審計機關(guān)和內(nèi)審的年度審計計劃都要互送，審計機關(guān)確定的審計對象，內(nèi)審不先審，已審的，應(yīng)將審計結(jié)果交驗后，認(rèn)為符合要求的，不再重審。

4、對內(nèi)審的審計結(jié)果，審計機關(guān)可以抽審，以檢驗和監(jiān)督其審計質(zhì)量。

5、內(nèi)審在審計中發(fā)現(xiàn)有正面或反面教育意義的典型及案例，要及時將審計報告等資料報送審計委員會、政府和審計機關(guān)。

6、根據(jù)審計工作的需要，對比較重要的審計項目或?qū)徲嬚{(diào)查，可以經(jīng)協(xié)商或?qū)徲嬑瘑T會批準(zhǔn)，實行共同審計或辦案。

7、審計機關(guān)對內(nèi)審管轄的審計對象，其審計結(jié)果可以供內(nèi)審使用，不再重審;如內(nèi)審機構(gòu)發(fā)現(xiàn)新的問題或漏審的事項，要及時向?qū)徲嫏C關(guān)反映，審計機關(guān)應(yīng)對反映的結(jié)果進行研判并告知內(nèi)審，是否重審或聯(lián)審或委托內(nèi)審或棄審。

8、審計機關(guān)負(fù)責(zé)對內(nèi)審人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。

9、審計機關(guān)內(nèi)部應(yīng)增設(shè)內(nèi)審指導(dǎo)和監(jiān)督機構(gòu)，需增編3人。

總之，設(shè)立這個機構(gòu)，是新時代新形勢的要求，是黨為建立權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系的要求，是審計“全覆蓋”的要求。有了這個機構(gòu)，就可以更好地、更有力地，貫徹執(zhí)行黨對內(nèi)審工作領(lǐng)導(dǎo)的方針政策和要求;就可以提升內(nèi)審的站位和權(quán)威;更能夠激發(fā)內(nèi)審工作人員的工作熱情，更好地發(fā)揮其在審計監(jiān)督體系中的作用。有了這個機構(gòu)，對內(nèi)審的組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和與國審的合力，就顯得更加有力度、有保障、有依靠，還可以減輕國家審計為內(nèi)審而分散力度，可以更好地集中精力完成全國、全省、全市統(tǒng)一組織的審計任務(wù);同時，地方黨政可以更加自主地、方便靈活地使用這個工具，為本地發(fā)展社會經(jīng)濟、反腐倡廉服務(wù)。這種機構(gòu)比協(xié)會之類的組織優(yōu)越得多，它不適應(yīng)目前的形勢，不利于內(nèi)審的發(fā)展和對其重大作用的發(fā)揮，所以需要改進內(nèi)審的領(lǐng)導(dǎo)體制和管理的方式方法。