張思敏，徐從廣

（安徽省建筑科學研究設計院生態(tài)城市研究中心，安徽 合肥 230032）

1 引言

黨在十九大提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”的理念，將生態(tài)文明列入當今社會發(fā)展的一個重要因素，“綠色生態(tài)”的理念在城市建設領域的具體表現(xiàn)，就是加快推進低碳生態(tài)城市的建設。2009年仇保興博士首次提出“低碳生態(tài)城市”的概念：“以低能耗、低污染、低排放為標志的節(jié)能、環(huán)保型城市，是一種強調生態(tài)環(huán)境綜合平衡的全新城市發(fā)展模式，是建立在對人與自然關系更深刻認識的基礎上，以降低溫室氣體排放為主要目的，而建立起高效、和諧、健康、可持續(xù)發(fā)展的人類聚居環(huán)境，低碳生態(tài)城市是低碳發(fā)展模式和生態(tài)文明理念在城市規(guī)劃中的具體落實”[1-4]。

近幾年來，逐步建立低碳生態(tài)城市管理體制和生態(tài)城市發(fā)展經濟政策體系，低碳生態(tài)工作不斷推進，但是目前低碳生態(tài)城市發(fā)展政策存在著激勵政策不足、配套扶持政策欠缺、政策結構單一、政策執(zhí)行形式化、政策價值偏離等方面問題。本文在分析低碳生態(tài)城市存在誤區(qū)的基礎上提出相應的改進建議，對于進一步落實低碳生態(tài)城市建設具有重要的意義。

2 我國綠色生態(tài)示范城區(qū)政策體系概況

2.1 發(fā)展低碳生態(tài)城市的引導政策

2010年，住房和城鄉(xiāng)建設部正式啟動了低碳生態(tài)城市建設工作。2010年1月，深圳市成為全國首個“國家低碳生態(tài)示范城市”，住房和城鄉(xiāng)建設部并與深圳市政府共同簽署了合作框架協(xié)議。2010年7月，國家發(fā)展改革委員會正式啟動了低碳試點工作，并發(fā)布了《關于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》，決定在廣東、遼寧等5省和天津、重慶、深圳等8市開展低碳城市試點工作。2011年1月，住房和城鄉(xiāng)建設部成立低碳生態(tài)城市建設領導小組，就低碳生態(tài)城市建設的政策建議、示范技術、指標體系等工作提出指導性工作[5]。同年6月，領導小組正式啟動新建低碳生態(tài)城鎮(zhèn)示范工作，下發(fā)了“關于印發(fā)《住房和城鄉(xiāng)建設部低碳生態(tài)試點城（鎮(zhèn)）申報管理暫行辦法》的通知”（建規(guī)〔2011〕78號）[6]。2012年11月，國家發(fā)展改革委員會公布了第二批低碳試點省區(qū)和城市，表明了國家穩(wěn)步推進低碳試點工作的決心[7]。

2.2 低碳生態(tài)城市發(fā)展的總體思路

縱觀現(xiàn)有低碳生態(tài)城市發(fā)展的案例，總體思路如下：

①通過低碳的規(guī)劃設計和先進的低碳技術，使城市在功能設施上實現(xiàn)低碳環(huán)保、在生態(tài)上實現(xiàn)保護環(huán)境，建設具備低碳環(huán)保、生態(tài)和諧、設施齊全的宜居城市；

②建立不同類型低碳生態(tài)城區(qū)評價綜合指標體系，按照生態(tài)城區(qū)建成狀況進行分級評分，引導城市建設和市民參與相結合，將生態(tài)示范城區(qū)逐步推廣，從而推動同類城市生態(tài)建設的發(fā)展[8]；

③充分考慮現(xiàn)有低碳、生態(tài)相關的技術路徑和規(guī)劃理念；

④建立政府與企業(yè)等相關利益方參與的合作機制，并引導企業(yè)、公眾參與。

2.3 低碳生態(tài)城市規(guī)劃研究內容

許多專家就我國低碳生態(tài)城市建設路徑、評價指標體系與編制方法革新等提出了指導性意見與建議，為我國低碳生態(tài)城市規(guī)劃建設提供了方向[9-11]。構建適合當?shù)爻鞘邪l(fā)展狀況的低碳生態(tài)城市規(guī)劃方法，有利于揭示低碳生態(tài)城市的規(guī)劃建設、生活生產方式和城市運行系統(tǒng)之間的耦合關系，低碳生態(tài)城市發(fā)展主要包括能源低碳、經濟低碳、低碳技術以及社會低碳。

低碳城市空間規(guī)劃應從城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃三個層面落實城市法定規(guī)劃方法與關鍵技術，相關學者就此也提出自己的建議。例如：葉祖達強調城市規(guī)劃應改變傳統(tǒng)城市規(guī)劃的思維方式，主張城市總體規(guī)劃工作應從“碳足跡”建立系統(tǒng)的規(guī)劃體制，并建立相應的碳排放指標體系與評價指標體系[10]；龍惟定提出測算碳排放量作為制定碳排放評價指標的基本，具有很強的科學性，首先提出地均碳排放量、單位GDP碳排放量、人均碳排放量和人類發(fā)展指數(shù)4個指標[12]。

3 低碳城市發(fā)展政策誤區(qū)

盡管低碳生態(tài)城市建設在中國各省市如火如荼的展開，但是由于生態(tài)城市建設尚處于探索階段，建設和發(fā)展過程中低碳發(fā)展政策也存在一些誤區(qū)。

3.1 中觀層面缺少低碳生態(tài)城市規(guī)劃方法研究

當前低碳生態(tài)城市規(guī)劃的實踐呈現(xiàn)出“兩頭大、中間小”現(xiàn)象，即關于低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略、實現(xiàn)目標、建設路徑和評價指標等宏觀方面的研究較多，微觀層面關于綠色建筑、綠色交通等節(jié)能技術發(fā)展迅速，但是中觀層面關于綠色低碳城市規(guī)劃體系較少。國內城市總體規(guī)劃編制層面對低碳理念的實踐剛開始嘗試，總體規(guī)劃中關于綠色生態(tài)規(guī)劃方法的缺失，導致頂層政策體系中綠色生態(tài)理念與城市規(guī)劃編制未得到充分結合。城市規(guī)劃中應明確綠色生態(tài)城市頂層體制，推動相關研究與實踐的進展。

3.2 政策結構單一，缺乏配套政策的支持

地方政府文件在中央政策文件的總指導下，針對自身的經濟、環(huán)境、社會情況因地制宜地制定發(fā)展政策，在這過程中要求地方政府制定低碳生態(tài)城市發(fā)展制度要充分考慮本地的地理區(qū)位、資源稟賦和經濟發(fā)展等狀況，但是目前地方政府制定的低碳生態(tài)城市發(fā)展政策存在趨于雷同、缺乏創(chuàng)新力等問題。

另一方面，地方低碳生態(tài)城市發(fā)展政策具有一定的單一性，缺乏相關配套政策的支持。低碳生態(tài)城市建設發(fā)展過程中過于注重建筑改造、城市綠化等方面工作，忽視了相關的稅收、技術資金支持等扶持政策，相關市場化政策創(chuàng)新力度不夠，企業(yè)對能源管理模式缺乏了解。

3.3 建設具有盲目性，政策價值存在片面化

由于缺乏對低碳生態(tài)城市的深刻認識，使得低碳生態(tài)城市建設具有一定的盲目性，在政策的實施過程、價值認識上存在一定的片面化，具體來說存在以下幾點誤區(qū)。

一是低碳生態(tài)城市建設與實際相脫離?！肮?jié)能減排”只是為了逃避問責，而不是為了保護環(huán)境，也不是為了公眾利益，這種低碳生態(tài)城市建設背離了低碳發(fā)展“以人為本”的價值目標。

二是生態(tài)城市建設對綠色生活方式關注比較少。沒有將低碳生態(tài)的理念滲透到人們日常生活習慣中，價值定位存在短期化。低碳生態(tài)城市建設要倡導市民養(yǎng)成低碳生活方式，低碳生態(tài)城市建設是低碳生產方式、低碳生活方式和生態(tài)環(huán)境保護相結合的一個有機整體。

3.4 政策評估缺少公眾參與

低碳發(fā)展實踐是我國新型城市發(fā)展的一種初步探索，目前政策體系中仍有一些不完整的問題，其中低碳政策實施效果評估缺乏公眾參與，導致評估過程中有不透明的問題。

4 完善低碳生態(tài)城市政策體系的建議

低碳生態(tài)城市建設過程中出現(xiàn)的諸多問題如果得不到重視和及時有效的處理，將會嚴重阻礙低碳生態(tài)城市建設。因此針對這些政策問題，本文試圖提出改進建議。

4.1 在城市總體規(guī)劃層面落實城市生態(tài)規(guī)劃理念

低碳城市總體規(guī)劃應結合各地地理區(qū)位、自然生態(tài)條件、規(guī)模大小以及經濟狀況等方面，將低碳生態(tài)文明理念融入城市規(guī)劃中，提出相關的生態(tài)規(guī)劃理念與方法。從土地利用方式、空間形態(tài)、管制區(qū)劃定、敏感區(qū)劃定、基礎設施建設等方面提出規(guī)劃措施和建議，達到低碳發(fā)展的目標。中央層面提出的總體規(guī)劃對地方政府制定相關的政策具有指導性意義，地方政策的制定要與中央政策走向相一致，同時要彰顯地方特色。

在我國現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系下，控制性詳細規(guī)劃指標能有效地實施綠色低碳理念，把低碳規(guī)劃建設要求實施于具體綠色生態(tài)城區(qū)建設中，如綠色建筑、綠地碳匯功能、節(jié)水節(jié)能、廢棄物管理等。生態(tài)文明理論要在控制性詳細規(guī)劃中有所體現(xiàn)，使綠色低碳生態(tài)城區(qū)在建設中過程中有具體明確的措施和可操作性的控制性指標體系。

4.2 制定低碳生態(tài)產業(yè)發(fā)展經濟扶持政策

低碳發(fā)展不僅需要行政手段加以落實，還需要制定對生態(tài)科技創(chuàng)新方面財政補貼等經濟扶持政策。

一是加大對低碳生態(tài)科技技術方面的財政補貼，加快低碳技術的成果轉化，對節(jié)能減排、新能源等低碳技術的研發(fā)設立專項資金，加大投資力度。

二是制定專業(yè)人才培養(yǎng)與激勵政策，吸引優(yōu)秀畢業(yè)生進入科研機構工作，打造低碳生態(tài)技術創(chuàng)新基地，重點在新能源、生物技術、環(huán)境保護、循環(huán)經濟等領域核心技術取得突破。

三是鼓勵低碳創(chuàng)新技術開發(fā)，加快低碳技術創(chuàng)新試點工作，增加綠色生態(tài)示范項目建設，如低碳生態(tài)工業(yè)園區(qū)、綠色建筑、綠色交通等，積極應用新技術改造傳統(tǒng)高能耗產業(yè)。

4.3 生態(tài)城市規(guī)劃貫徹低碳生態(tài)規(guī)劃理念

生態(tài)城市規(guī)劃要實現(xiàn)“人與社會、人與自然和諧發(fā)展”的目標，首先要求生態(tài)城市決策者和執(zhí)行者明白建設生態(tài)城市的必要性和目的，進而再制定科學的規(guī)劃措施，將低碳理念融入城市建設中。其次，生態(tài)城市規(guī)劃要量力而行，避免盲目開發(fā)現(xiàn)象的出現(xiàn)，要針對本地的地理位置、資源稟賦、經濟發(fā)展狀況等因素，因地制宜地制定不同的規(guī)劃措施[13]。

具體生態(tài)城市建設過程中，生態(tài)城市規(guī)劃要強調多學科參與，強調將生態(tài)學與規(guī)劃學相結合。一方面要充分考慮規(guī)劃建設對城市生態(tài)環(huán)境的影響，另一方面要建立完善的區(qū)域生態(tài)利益補償機制，設立專門的技術咨詢專家小組，加強對基本農田、生態(tài)濕地、河流、湖泊的保護和對所在居民區(qū)的生態(tài)補償。

低碳城市發(fā)展政策要深入貫徹低碳發(fā)展理念，樹立正確的政策價值。政府、企業(yè)應將低碳理念融入人們日常生活中，充分利用電視、廣播、公眾號、微博等媒體宣傳綠色生態(tài)知識，通過開展宣講教育、媒體報道等多種方式推廣綠色生態(tài)理念，積極倡導低碳綠色生活方式，推動全民廣泛參與和自覺行動

4.4 建立公眾參與的體系政策

成立低碳生態(tài)城市建設評估委員會，嚴格審查低碳生態(tài)城市的建設路徑和生態(tài)城市規(guī)劃方法，做好國家層面的可持續(xù)發(fā)展頂層設計。新區(qū)建設要量需而行、量地而置，確保國家級綠色生態(tài)示范城區(qū)建設有管控標準，力求建立高水平、高示范性的綠色生態(tài)城區(qū)。

另一方面，城市低碳發(fā)展政策與規(guī)劃措施的制定需加強公眾參與，建設過程中應充分聽取當?shù)孛癖娨庖?，真正做到“以人為本”。增強公眾對政府低碳發(fā)展政策執(zhí)行力度的監(jiān)督，以公眾個人低碳意識推動全社會低碳環(huán)境保護的責任意識，從而使低碳生態(tài)城市建設達到自下而上的良性循環(huán)。

5 結語

低碳生態(tài)城市建設是一個長期任務，也是實現(xiàn)國家“生態(tài)文明體制改革”的必由之路，低碳生態(tài)發(fā)展政策的制定與完善將進一步推動低碳生態(tài)城市建設。我們要正確認識分析現(xiàn)城市低碳發(fā)展政策存在的誤區(qū)，總結經驗，并提出相應的改進建議，以利于落實低碳發(fā)展戰(zhàn)略。