上海合作組織歷經(jīng)近17年發(fā)展，已在聯(lián)合反恐、打擊“三股勢(shì)力”、解決邊界爭(zhēng)端和處理跨國犯罪等方面取得顯著成效，成為全球安全治理的重要力量。擴(kuò)員之后，上合組織成員國面臨的安全威脅已不僅僅來源于內(nèi)陸，海上安全威脅也應(yīng)引起重視。各成員國應(yīng)適時(shí)將目光投向海洋，逐步加強(qiáng)海上安全合作。

擴(kuò)充海上安全功能的必要性

上合組織旨在維護(hù)本組織各國所在地區(qū)的安全和穩(wěn)定，共同應(yīng)對(duì)新威脅和新挑戰(zhàn)。自成立以來，上合組織的功能已覆蓋政治、安全、經(jīng)貿(mào)、人文等各個(gè)方面，并取得了豐碩的成果。但需引起注意的是，上合組織的安全合作大體沿內(nèi)陸方向展開，尚未涉及海上安全。隨著擴(kuò)員和所面臨形勢(shì)的變化，上合組織成員國需要“繼續(xù)挖掘合作潛力”和“不斷擴(kuò)展合作空間”，海上非傳統(tǒng)安全無疑是重要的合作選項(xiàng)。

契合各成員國自身的海洋權(quán)益與共同利益。開展海上安全合作有利于上合組織成員國更好地應(yīng)對(duì)海上安全威脅，維護(hù)自身海洋權(quán)益。上合組織成員國多內(nèi)陸國家，其面臨的陸上恐怖主義、國家間邊界爭(zhēng)端和非法移民等陸上安全問題不少，因此，成員國間此前開展的安全合作多從陸地方向展開。但事實(shí)上，上合組織成員國當(dāng)前面臨的海上非法移民、販賣毒品、海盜襲擊與海上恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅不斷增多，中國、俄羅斯、印度、巴基斯坦等國形勢(shì)嚴(yán)峻自不必說，即便是深處內(nèi)陸的中亞國家在里海水域也面臨一定的非傳統(tǒng)安全威脅。

開展海上安全合作符合上合組織成員國的共同利益，不論其為內(nèi)陸國抑或沿海國。就內(nèi)陸國而言，依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，內(nèi)陸國享有“出入海洋的權(quán)利和過境自由”，但實(shí)際上中亞幾個(gè)內(nèi)陸國的合法海洋權(quán)益很少得以實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)海上通道安全合作有利于提高中亞內(nèi)陸國在里海水域進(jìn)出口貿(mào)易往來的安全性，同時(shí)中亞內(nèi)陸國可以通過上合組織內(nèi)沿海國的幫助為本國開辟新的海上進(jìn)出口通道。中亞內(nèi)陸國還享有一定的間接性海洋權(quán)益。例如，加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)有利于改善海洋水體環(huán)境，促進(jìn)海洋資源的有效利用與海洋氣候的穩(wěn)定，對(duì)全球海洋治理和氣候治理起到積極作用，這必然也符合內(nèi)陸國的利益。就上合組織成員內(nèi)的沿海國而言，中、俄、印、巴為陸海復(fù)合型國家，都面臨著較為嚴(yán)重的海盜、海上通道安全、海洋生態(tài)環(huán)境破壞等問題，開展海上安全合作有利于提升其應(yīng)對(duì)海上威脅和挑戰(zhàn)的能力，也符合各國的共同利益。

參與全球海洋安全治理的需要。自成立至今，上合組織已成為打擊“三股勢(shì)力”、協(xié)調(diào)成員國間矛盾、維護(hù)地區(qū)安全穩(wěn)定的重要機(jī)構(gòu)。然而，當(dāng)前上合組織的功能仍局限于陸上安全治理方面，其在全球海洋治理中的功能尚未被發(fā)掘。全球海洋治理包括海洋軍事安全、海洋政治安全等傳統(tǒng)海洋安全治理和海上跨國犯罪、海盜、海上恐怖主義、海洋經(jīng)濟(jì)安全、海洋生態(tài)環(huán)境安全、海洋人道主義安全等非傳統(tǒng)海洋安全治理。近年來，源自中東地區(qū)的海上恐怖主義問題日益嚴(yán)重。從2015 年起，“伊斯蘭國”極端組織在中東地區(qū)遭各國嚴(yán)厲打擊，現(xiàn)已瀕臨潰散。該組織不得不采取外線擴(kuò)張戰(zhàn)略，逐漸將陣地轉(zhuǎn)向自然環(huán)境復(fù)雜、行政監(jiān)管較弱的海洋，其成員通過偷渡等方式流散至其他沿海地區(qū)發(fā)展勢(shì)力。隨著海洋的重要性逐漸突出，海洋安全治理將成為未來全球治理的重要領(lǐng)域。因此，上合組織未來應(yīng)當(dāng)開展海上安全合作，在全球海洋安全治理方面作出貢獻(xiàn)。

拓展海上安全功能的可行性

經(jīng)過多年發(fā)展，上合組織已具備擴(kuò)充海上安全功能的相關(guān)條件，特別是印、巴的加入使成員國中沿海國比例明顯提高，行動(dòng)能力提升，基礎(chǔ)條件已較為成熟。

組織機(jī)制與功能成熟健全。經(jīng)過近17年的發(fā)展，上合組織各項(xiàng)組織機(jī)制已十分成熟，內(nèi)部制度與組織機(jī)構(gòu)等相對(duì)健全，組織功能也不斷豐富。在組織機(jī)構(gòu)方面，除8個(gè)成員國之外，上合組織還設(shè)立了包括中亞、中東地區(qū)10個(gè)國家在內(nèi)的觀察員和對(duì)話伙伴。上合組織定期召開國家元首會(huì)議、政府首腦會(huì)議、外交部長(zhǎng)會(huì)議，并已設(shè)立起秘書處、反恐中心，組織機(jī)構(gòu)完備。在內(nèi)部制度方面，上合組織已簽訂了《上海合作組織憲章》《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》《上海合作組織接收新成員條例》《上海合作組織程序規(guī)則》等，這些對(duì)解決成員國邊界和能源爭(zhēng)端等問題發(fā)揮了積極作用。在組織功能方面，上合組織在安全、政治、經(jīng)濟(jì)、人文等方面合作都已取得了良好成效，并且仍在不斷挖掘新的合作空間，在雙多邊合作、軍事演習(xí)、反恐合作方面也頗有進(jìn)展。憑借已有的組織基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)，上合組織在海上安全合作方面大可“有所作為”。

覆蓋范圍和沿海國比例增加。上合組織于2017年6月阿斯塔納峰會(huì)決定給予印、巴成員國地位，實(shí)現(xiàn)成立以來的首次擴(kuò)員，伊朗、白俄羅斯、土耳其等國也在不斷尋求加入的機(jī)會(huì)。印、巴的加入對(duì)上合組織擴(kuò)充海上安全功能意義重大。從地緣政治角度來看，擴(kuò)員后，“上合組織的覆蓋區(qū)域?qū)奶窖笱由熘翚W洲，從北極擴(kuò)展到印度洋”，其所涉水域廣闊、資源豐富且地緣價(jià)值突出。這為上合組織成員國提供了海上安全合作的地緣政治前提。從國家性質(zhì)來看，印、巴的加入使上合組織成員國中沿海比例明顯提高。擴(kuò)員之前，中、俄雖為陸海兼?zhèn)湫蛧?，但由于其與中亞內(nèi)陸國為陸上鄰國，且上合組織以打擊“三股勢(shì)力”為目標(biāo)，因而主要從陸上反恐等方面開展安全合作。擴(kuò)員之后，上合組織成員國中沿海國所占比重已達(dá)1/2，這為其開展海上安全合作提供了必要的前提條件。

成員國間已有雙多邊海上安全合作基礎(chǔ)。雖然上合組織尚未從組織層面提及有關(guān)海上安全合作的議題，但成員國之間，如中俄、中印、俄印、中巴、印巴等，已開展海上安全合作。中俄互為友好鄰邦，已開展較多海上安全合作。中俄已多次舉行海上聯(lián)合軍事演習(xí)，雙方在海洋科技、開發(fā)等方面也加強(qiáng)了合作。兩國運(yùn)輸部于2013年簽署了《關(guān)于海上航行安全和保護(hù)海洋環(huán)境合作諒解備忘錄》，推動(dòng)中俄在海上航行安全與海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的合作進(jìn)入全新階段。中印自2015年5月簽署《關(guān)于加強(qiáng)海洋科學(xué)、海洋技術(shù)、氣候變化、極地科學(xué)與冰凍圈領(lǐng)域合作的諒解備忘錄》以來，在海洋、極地和氣候變化研究合作方面取得顯著成果。中俄印三國舉行了多次外長(zhǎng)會(huì)晤，其第十四次會(huì)晤聯(lián)合公報(bào)指出：“中國、俄羅斯、印度承諾維護(hù)基于國際法原則的海洋法律秩序，所有相關(guān)爭(zhēng)議應(yīng)由當(dāng)事國通過談判和協(xié)議解決?！倍碛〗⑵稹耙虻吕毕盗熊娛卵萘?xí)機(jī)制，圍繞反恐、反潛作戰(zhàn)、打擊海盜、殲滅非法武裝等內(nèi)容開展了多次聯(lián)合演習(xí)。中巴于2015年4月簽訂《關(guān)于共建中巴聯(lián)合海洋研究中心的議定書》，推動(dòng)雙方在海洋科學(xué)研究、海洋災(zāi)害管理、海洋環(huán)境與生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作。此外，里海沿岸五國（俄羅斯、阿塞拜疆、伊朗、哈薩克斯坦和土庫曼斯坦）于2016年6月簽署《有關(guān)里海法律地位問題的聯(lián)合政治聲明》，并正積極推進(jìn)《里海沿岸國家運(yùn)輸合作協(xié)議》文本商談工作，俄哈在打擊恐怖主義和毒品走私等方面已開展相關(guān)合作。以上雙多邊海上安全合作已為從上合組織層面開展海上安全合作打下基礎(chǔ)。

成員國間的互補(bǔ)性與互助性。上合組織成員國間海上力量呈兩種互補(bǔ)狀態(tài)，即強(qiáng)弱互補(bǔ)和強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。在上合組織成員國中，中亞幾個(gè)內(nèi)陸國在海上力量建設(shè)方面極為薄弱，海洋科學(xué)技術(shù)落后，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩，而俄、中、印三國在海洋軍事力量、海洋經(jīng)濟(jì)、海洋科技等方面均處于較高水平。上合組織中的內(nèi)陸國與沿海國可在海上力量、海洋資源開發(fā)與保護(hù)技術(shù)、海警協(xié)助等方面開展雙多邊合作，從而實(shí)現(xiàn)“以強(qiáng)帶弱”，幫助中亞內(nèi)陸國有效維護(hù)其在里海、公海及國際海底區(qū)域（簡(jiǎn)稱“區(qū)域”）合法權(quán)益。上合組織內(nèi)沿海國可以實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”。中、俄、印等在打擊海盜、海上非法販運(yùn)及海上反恐等方面經(jīng)驗(yàn)豐富，若可借上合組織平臺(tái)促成彼此間海上安全合作，將能充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，并通過優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)達(dá)到“1+1>2”的效果。近年來，中、俄、印、巴都對(duì)海洋權(quán)益較為重視，通過彼此之間的通力合作，各成員國可以在一定程度上維護(hù)自身在西太平洋、北冰洋、印度洋、阿拉伯海等地區(qū)的合法權(quán)益。

上合組織成員國的海上安全行動(dòng)呈現(xiàn)互助性，內(nèi)陸成員國可在沿海成員國的幫助下參與海上安全行動(dòng)，沿海國可作為第三國或合作國為內(nèi)陸國提供一定幫助。具體來看，中、俄、印、巴四國既可以擔(dān)任“第三國”的角色，以“中間國”的身份促進(jìn)內(nèi)陸國與其他國家的海洋合作，如在別國海域過境通行等；四國還可以與內(nèi)陸國加強(qiáng)在他國海域、公海和“區(qū)域”的合作，如打擊海盜、打擊海上恐怖主義、“區(qū)域”科學(xué)研究、鋪設(shè)管道設(shè)施等。

合作面臨的挑戰(zhàn)

上合組織在陸上安全合作方面經(jīng)驗(yàn)豐富，但海洋與陸地的環(huán)境、背景差異較大，海上安全所面臨的不確定性因素相對(duì)較多。上合組織成員國開展海上安全合作，存在一些挑戰(zhàn)和阻礙。

面臨的海上安全問題錯(cuò)綜復(fù)雜。當(dāng)前上合組織面臨的海上安全問題不僅包括傳統(tǒng)安全問題，還包括非傳統(tǒng)安全問題，這些問題呈現(xiàn)出數(shù)量激增、類型多樣、難以根治等特點(diǎn)。一方面，上合組織中的沿海成員國均不同程度上面臨與他國的海洋劃界或島嶼爭(zhēng)端等傳統(tǒng)安全問題。另一方面，上合組織成員國面臨著更加嚴(yán)峻的非傳統(tǒng)安全問題，如海上恐怖主義、海盜、販毒、海洋經(jīng)濟(jì)安全、海洋生態(tài)安全等問題。近年來，恐怖主義與極端分子回流、激增態(tài)勢(shì)明顯，海上恐怖主義、海盜事件不斷增多，這些都對(duì)成員國在打擊海上“三股勢(shì)力”方面提出了挑戰(zhàn)。同時(shí)，經(jīng)貿(mào)摩擦、國家間因海洋資源的爭(zhēng)奪而引發(fā)的矛盾事件也不斷增多，各國在海洋資源開發(fā)與利用過程中導(dǎo)致的海洋環(huán)境破壞問題日益嚴(yán)重，這些非傳統(tǒng)安全問題不容小覷。此外，上合組織成員國之間也存在一些摩擦，如何規(guī)避已有矛盾，針對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的海上安全問題開展有效合作，都對(duì)成員國提出了較高要求。

海洋安全合作的著力點(diǎn)與重點(diǎn)不容易準(zhǔn)確把握。雖然上合組織各成員國之間擁有雙多邊海洋合作基礎(chǔ)，但成員國從上合組織層面上開展海上安全合作卻尚未有過，海上安全合作需要各成員國積極摸索與相互配合。若要推動(dòng)海上安全合作，面臨著一系列預(yù)設(shè)性的問題，如上合組織可提上會(huì)議議程的安全事項(xiàng)有哪些；應(yīng)首要推進(jìn)的領(lǐng)域有哪些；深入推進(jìn)的領(lǐng)域與應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)的領(lǐng)域有哪些；某些領(lǐng)域的問題是經(jīng)雙邊合作還是多邊合作解決等。當(dāng)前，各成員國海洋總體實(shí)力都較為薄弱，且彼此間差距亦很大，這也在一定程度上加大了推進(jìn)合作的困難程度。此外，上合組織各成員國面臨的海洋問題各異，各國的著力點(diǎn)也有所偏差，這也可能使各國在商議合作方向上存在分歧，難以達(dá)成一致。

內(nèi)部矛盾可能對(duì)海上合作形成掣肘。上合組織成員國存在領(lǐng)土、水資源等爭(zhēng)端，這些爭(zhēng)端有可能外溢到海上合作，印巴矛盾及印度對(duì)中國進(jìn)入印度洋的擔(dān)心也可能會(huì)產(chǎn)生消極影響。首先，中亞國家之間存在復(fù)雜的邊界爭(zhēng)端與激烈的水資源分配爭(zhēng)端。這些歷史遺留問題的持續(xù)發(fā)酵可能影響中亞國家之間的正常對(duì)話溝通，更無法談及各方就海上安全合作達(dá)成共識(shí)。雖然中亞國家已就里海的開發(fā)與利用達(dá)成了一定共識(shí)，但未來很可能仍將圍繞里海展開激烈爭(zhēng)奪，這在一定程度上會(huì)阻礙成員國間海上安全合作的推進(jìn)。其次，印巴矛盾可能會(huì)對(duì)在上合組織內(nèi)推進(jìn)海上安全合作產(chǎn)生不利影響。近年來，中國在印度洋的正當(dāng)活動(dòng)常遭印方曲解，印方對(duì)中國進(jìn)入印度洋的戒懼之心一直難以消減。在此背景下，任何牽涉印度洋地區(qū)的海上合作議題均有可能會(huì)被印度強(qiáng)烈反對(duì)。

美日等域外大國的干預(yù)。上合組織成員國之間若推動(dòng)海上安全合作，將很可能會(huì)引起美、日等域外大國的阻止與干預(yù)。美國對(duì)上合組織的態(tài)度經(jīng)歷了從最初輕視到后來產(chǎn)生警惕和疑慮的過程。美、日一度試圖挑撥上合組織成員國之間的關(guān)系，美國先后推出了“大中亞計(jì)劃”、“新絲綢之路計(jì)劃”、“C5+1”機(jī)制計(jì)劃，以拉攏中亞國家；日本則從2015年起便與中亞國家開始建立“C5+1”機(jī)制合作。此外，美、日對(duì)印度的拉攏也將成為挑戰(zhàn)上合組織成員國海上安全合作的不利因素。為了進(jìn)一步拉攏印度，美國總統(tǒng)特朗普重提“印太戰(zhàn)略”構(gòu)想，印度對(duì)此雖詮釋略有不同，但總體表示支持。在此背景下，不排除印度對(duì)上合組織海上安全合作出現(xiàn)游離狀態(tài)。

推進(jìn)海上安全合作的路徑

開展上合組織海上安全合作必須正視挑戰(zhàn)、注意把握節(jié)奏，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

選擇重點(diǎn)合作領(lǐng)域開展合作。第一，海上警務(wù)與反恐合作。各成員國海上執(zhí)法和安全主管機(jī)關(guān)應(yīng)就共同打擊海上跨國犯罪、海上毒品走私、海上非法移民與非法販賣武器、販賣人口等建立合作機(jī)制，交換相關(guān)情報(bào)，聯(lián)合組織培訓(xùn)等。成員國定期開展海上聯(lián)合反恐、打擊海盜演習(xí)，提升協(xié)同行動(dòng)的能力。第二，海洋經(jīng)濟(jì)安全合作。近年來，上合組織各成員國面臨的海運(yùn)貿(mào)易摩擦、海洋漁業(yè)資源和油氣資源開發(fā)的糾紛、航道安全等問題不斷增多，為解決這些問題就必須加強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)安全合作。沿海國之間、內(nèi)陸國之間以及沿海國與內(nèi)陸國之間應(yīng)在港口停泊、船只補(bǔ)給方面相互提供優(yōu)惠政策。各國還可開展國際海底油氣管道與公海合法捕魚保護(hù)等方面的合作。第三，海洋環(huán)境保護(hù)合作。各成員國應(yīng)針對(duì)各自管轄海域的實(shí)際情形開展雙多邊海洋環(huán)境保護(hù)，如海洋科學(xué)研究、海洋氣候保護(hù)、防止泄油合作等。這也要求海洋科技相對(duì)發(fā)達(dá)的成員國對(duì)其他成員國提供必要的技術(shù)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)這些國家海洋環(huán)境保護(hù)的技術(shù)與能力的提升。第四，海洋社會(huì)安全合作。海洋社會(huì)安全合作涉及海上防災(zāi)減災(zāi)、海難救助等領(lǐng)域。成員國可建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制并提升相關(guān)能力，在事件發(fā)生后能迅速作出反應(yīng)。

規(guī)避內(nèi)部矛盾與域外干預(yù)，提高組織向心力。上合組織開展海上合作的前提與基礎(chǔ)是組織內(nèi)部擁有強(qiáng)大的向心力與凝聚力。一方面，要處理好印巴海上矛盾、中亞國家間的矛盾與中印海上矛盾，并增強(qiáng)中俄戰(zhàn)略互信。印巴雙方在上合組織層面應(yīng)以擱置爭(zhēng)議、加強(qiáng)合作為主。印巴既然同為成員國，便應(yīng)從大局出發(fā)看到兩國共同面臨的海洋威脅，在此基礎(chǔ)上開展必要的海洋合作。與此同時(shí)，其他成員國也應(yīng)在協(xié)調(diào)印巴關(guān)系方面發(fā)揮建設(shè)性作用，中印之間增強(qiáng)戰(zhàn)略互信是重中之重。印度對(duì)中國進(jìn)入印度洋抱有疑慮，中國則對(duì)印度介入南海爭(zhēng)端高度警惕。中印雙方應(yīng)充分把握機(jī)會(huì)，加強(qiáng)政治溝通，以上合組織為平臺(tái)進(jìn)行非傳統(tǒng)海洋安全合作有益于增強(qiáng)彼此戰(zhàn)略互信。中俄兩國是上合組織的重要力量，兩國要發(fā)揮各自影響力促進(jìn)成員國間的戰(zhàn)略互信和矛盾化解。中俄應(yīng)加強(qiáng)與印度的對(duì)話與溝通，為進(jìn)一步推進(jìn)中俄印海洋安全合作奠定基礎(chǔ)。

另一方面，針對(duì)美、日等域外大國的威脅與挑撥，上合組織各成員國既要提高組織的凝聚力與決策能力，防范“顏色革命”，又要密切觀察“印太戰(zhàn)略”的發(fā)展態(tài)勢(shì)，防止美日對(duì)上合組織海上合作的分化和阻撓。總之，擴(kuò)員之后的上合組織各成員國應(yīng)進(jìn)一步凝聚“上海精神”，團(tuán)結(jié)一致，增強(qiáng)互信，共同解決新問題、建設(shè)新機(jī)制、適應(yīng)新變化，積極穩(wěn)妥推進(jìn)上合組織發(fā)展，打造上合組織“升級(jí)版”。

加強(qiáng)與其他國家和國際組織的合作。在全球化背景下，海洋安全已具備非零和性與聯(lián)系性，某個(gè)國家或地區(qū)的海洋安全問題都可能對(duì)全球各個(gè)角落產(chǎn)生一定的影響。因此，對(duì)于上合組織而言，僅在成員國內(nèi)部開展海上安全合作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)與其他行為體加強(qiáng)合作。

一方面，上合組織在某一海域推進(jìn)合作應(yīng)與所涉及的相關(guān)沿海國加強(qiáng)協(xié)商與合作。各成員國在打擊海盜、海上恐怖主義、非法販毒時(shí)，應(yīng)積極尋求周邊國家的配合與支持，共同維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定。各成員國應(yīng)尤其重視與上合組織的觀察員國、對(duì)話伙伴國之間的海洋安全合作。這些國家多為上合組織成員國的周邊鄰國，在應(yīng)對(duì)海洋安全威脅、維護(hù)海洋利益方面也有一定需求，爭(zhēng)取其支持與配合較為容易。

另一方面，上合組織作為重要的國際組織，也要加強(qiáng)與其他國際組織，如聯(lián)合國、國際海事組織等全球性國際組織以及獨(dú)聯(lián)體、東盟、歐盟等地區(qū)性國際組織之間的合作。上合組織既要積極尋求這些國際組織的支持與配合，又要積極學(xué)習(xí)這些國際組織在解決海洋安全威脅、參與全球海洋安全治理等方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，助力上合組織海上安全合作的順利推進(jìn)。

（摘自《國際問題研究》2018年第3期。作者分別為中國海洋大學(xué)法政學(xué)院教授、海洋發(fā)展研究院高級(jí)研究員，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院海洋政治研究所研究助理）