檢察機(jī)關(guān)根據(jù)全國人大常委會授權(quán)，多角度、多領(lǐng)域、多手段地在刑事附帶民事公益訴訟方面進(jìn)行探索，積累了部分經(jīng)驗(yàn)。但在當(dāng)前法律沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中爭議種種，且民事公益訴訟本身困難重重的情況下，對今后刑事附帶民事公益訴訟相關(guān)問題進(jìn)行具體分析，通過重新進(jìn)行程序設(shè)計(jì)，從而尋找出解決辦法，可以為檢察機(jī)關(guān)今后順利開展刑事附帶民事公益訴訟工作提供思路與現(xiàn)實(shí)參考。

在《刑事訴訟法》已經(jīng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事訴訟法定職權(quán)的情況下，如何將檢察機(jī)關(guān)提起的刑事附帶民事訴訟與民事公益訴訟有機(jī)結(jié)合起來，更加有效地保護(hù)國家和社會公共利益、簡化訴訟程序、提高司法效率、節(jié)約司法成本，最大限度實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的設(shè)計(jì)目的，是當(dāng)前公益訴訟工作全面展開后，擺在檢察機(jī)關(guān)面前的新課題。

一、當(dāng)前確立檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟制度的依據(jù)

刑事附帶民事公益訴訟作為有別于傳統(tǒng)公益性刑事附帶民事訴訟的新的監(jiān)督方式，是檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟整體框架下，將民事公益訴訟與刑事公訴的有機(jī)結(jié)合，該制度的確立有充足的法律依據(jù)與豐富的實(shí)踐依據(jù)。

（一）理論依據(jù)。根據(jù)《刑事訴訟法》第99條第2款之規(guī)定，國家、集體財(cái)產(chǎn)因被告人的犯罪行為遭受損失的，人民檢察院在提起公訴時(shí)，可附帶提起民事訴訟。理論界將檢察機(jī)關(guān)提起的該類訴訟稱為“公益性刑事附帶民事訴訟”。因法律對該類訴訟的程序及實(shí)體問題規(guī)定不明確，導(dǎo)致司法實(shí)踐中各方面對該項(xiàng)職能重視不足，甚至造成了理論與實(shí)踐當(dāng)中的混亂。修改后《民事訴訟法》第55條規(guī)定所指“損害社會公共利益的行為”，并未將違法犯罪行為排除在外。高檢院《關(guān)于深化公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問題的意見》（以下簡稱高檢院《意見》）以及兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱兩高《解釋》）對此均作出了明確規(guī)定。規(guī)定內(nèi)容雖較為原則，但為該項(xiàng)工作的進(jìn)一步探索實(shí)踐提供了理論支撐。

（二）實(shí)踐依據(jù)。經(jīng)過兩年試點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度得到了實(shí)踐檢驗(yàn)。當(dāng)前，民間環(huán)保組織受訴訟費(fèi)用、時(shí)間成本和敗訴風(fēng)險(xiǎn)影響，未能發(fā)揮其民事公益訴訟“主力軍”作用。法定機(jī)關(guān)也困于實(shí)體法有限規(guī)定，直接提起的公益訴訟案件數(shù)量屈指可數(shù)。檢察機(jī)關(guān)在提起刑事公訴的同時(shí)，一并提起附帶民事公益訴訟，具有保護(hù)國家利益和社會公共利益、簡化訴訟程序、提高司法效率、節(jié)約司法成本等制度優(yōu)勢，在當(dāng)前形勢下具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟制度與傳統(tǒng)公益性附帶民事訴訟的比較研究

檢察機(jī)關(guān)提起的刑事附帶民事公益訴訟與傳統(tǒng)公益性附帶民事訴訟，雖然都是由檢察機(jī)關(guān)提起的，二者存在部分交叉，但在案件范圍、訴訟條件、訴訟目的等方面存在差異。

（一）制度確立時(shí)間不同。《刑事訴訟法》在修改前后均規(guī)定，國家、集體財(cái)產(chǎn)因犯罪行為遭受損失的，人民檢察院在提起公訴時(shí)，可一并提起附帶民事訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟于2017年才被寫入修改后《民事訴訟法》，其制度確立時(shí)間相對較晚。

（二）起訴案件范圍不同。根據(jù)兩高《解釋》）規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等領(lǐng)域的犯罪行為可提起刑事附帶民事公益訴訟。該兩高《解釋》規(guī)定的案件范圍比高檢院《意見》規(guī)定要寬泛，但《刑事訴訟法》規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)提起的傳統(tǒng)公益性附帶民事訴訟則沒有這方面限制，只要是因犯罪行為致使國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的刑事案件，均屬于檢察機(jī)關(guān)可提起附帶民事訴訟案件范圍。

（三）提起訴訟目的不同。檢察機(jī)關(guān)提起傳統(tǒng)公益性附帶民事訴訟的目的是保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)和集體財(cái)產(chǎn)不受損失。而根據(jù)兩高《解釋》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟的目的是保護(hù)社會公共利益不受侵害。二者并不完全一致。一般認(rèn)為，生態(tài)資源包括礦產(chǎn)、野生動植物、水等各類資源，對于國家資源，無論是否非法獲利、是否破壞環(huán)境，只要有損害都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)受損的民事責(zé)任。

（四）訴訟請求事項(xiàng)不同。檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟，在訴訟請求方面要受民事公益訴訟相關(guān)規(guī)定的制約，可以訴訟要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等。而檢察機(jī)關(guān)提起的傳統(tǒng)公益性附帶民事訴訟請求事項(xiàng)范圍相對較窄，主要針對具體物質(zhì)損失提起的賠償之訴。

三、檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟制度的程序設(shè)計(jì)

檢察機(jī)關(guān)提起的刑事附帶民事公益訴訟，要同時(shí)兼顧刑事訴訟的一般性規(guī)定和民事公益訴訟的特殊性，在制度設(shè)計(jì)上要解決好程序銜接問題。

（一）程序啟動

1.訴訟主體。根據(jù)《民事訴訟法》第55條之規(guī)定，民事公益訴訟的起訴主體可以是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，也可以是檢察機(jī)關(guān)?？紤]到檢察機(jī)關(guān)對刑事案件的審查起訴期限、證據(jù)認(rèn)定、退回偵查等實(shí)際情況，以及附帶民事公益訴訟案件線索的移送時(shí)機(jī)、證據(jù)調(diào)取、證明責(zé)任等多種因素，由檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體，應(yīng)優(yōu)先賦予其直接提起附帶民事公益訴訟的職權(quán)，無須公告督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起訴訟，除非在檢察機(jī)關(guān)起訴之前，其已向法院提起民事公益訴訟。

2.受案范圍。修改后《民事訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件范圍，與法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起的案件范圍并不完全一致。有專家認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格將受案范圍限定在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域，即“等內(nèi)等”，不做任意擴(kuò)大解釋；有專家則認(rèn)為可以理解為“等外等”，可就相關(guān)領(lǐng)域展開探索。但實(shí)踐中，更傾向于在條件成熟時(shí)，通過立法適當(dāng)放寬。

3.管轄規(guī)則。兩高《解釋》規(guī)定附帶民事公益訴訟由提起刑事公訴的檢察院向?qū)徖硇淌掳讣姆ㄔ阂徊⑻岢?。鑒于涉嫌破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域的刑事犯罪案件多由基層檢察院提起公訴，檢察機(jī)關(guān)就該類案件提起附帶民事公益訴訟的地域管轄?wèi)?yīng)遵循最密切聯(lián)系原則和審判獨(dú)立原則，應(yīng)以基層院管轄為原則，上級院管轄為例外。

4.訴訟地位。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的訴訟地位，雖經(jīng)兩年試點(diǎn)，學(xué)界仍然存在較大爭議。有“公訴人”說，有“公益訴訟人”說，也有“原告”說。檢察機(jī)關(guān)在附帶民事公益訴訟中沿用兩高《解釋》“公益訴訟起訴人”身份，這既能體現(xiàn)民事部分出庭檢察人員的身份和職責(zé)，又能體現(xiàn)和刑事案件公訴人的區(qū)別與聯(lián)系。

（二）程序運(yùn)行

1.訴前程序。根據(jù)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體參與刑事附帶民事公益訴訟的方式有直接的，也有間接的。檢察機(jī)關(guān)作為適格主體，在提起刑事附帶民事公益訴訟案件時(shí)，應(yīng)明確取消訴前程序限制，這樣做可以簡化訴訟程序，提高司法效率、節(jié)約司法成本，也不違反維護(hù)社會公益的立法本意。

2.訴訟請求。按照《人民檢察院公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定，人民檢察院提起民事公益訴訟時(shí)，可提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求。在刑事附帶民事公益訴訟案件中，鑒于刑事被告人被依法追究刑事責(zé)任，就其違法犯罪行為已受刑罰處罰，檢察機(jī)關(guān)不宜再提懲罰性賠償主張，應(yīng)嚴(yán)格遵從民事公益訴訟關(guān)于訴訟請求的相關(guān)規(guī)定，針對不同領(lǐng)域斟酌確定訴訟請求，不宜做過度解讀。

3.證明責(zé)任分配。刑事附帶民事公益訴訟雖在本質(zhì)上屬于公益訴訟，但檢察機(jī)關(guān)提起訴訟時(shí)，除依據(jù)民事公益訴訟相關(guān)規(guī)定，提供被告行為已經(jīng)損害社會公共利益的初步證明材料之外，還應(yīng)遵循民事訴訟的舉證責(zé)任分配原則承擔(dān)舉證責(zé)任。對于刑事部分已經(jīng)查明認(rèn)定的事實(shí)，民事部分可不再重復(fù)舉證質(zhì)證。

4.調(diào)查取證權(quán)利。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件時(shí)所進(jìn)行的調(diào)查活動是否具有強(qiáng)制性問題，理論上存在較大爭議。因檢察機(jī)關(guān)在提起刑事案件時(shí)，對妨礙證據(jù)取得的相關(guān)行為賦予了強(qiáng)制性措施。民事公益訴訟同樣是為了維護(hù)社會公共利益，具有國家公權(quán)力屬性，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制調(diào)查權(quán)。

5.審查起訴程序。根據(jù)司法改革要求，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件時(shí)應(yīng)由兩名以上員額檢察官組成辦案組辦理，且起訴訟前需層報(bào)上級院批準(zhǔn)同意，刑事案件審查起訴則無這方面要求。隨著今后公益訴訟工作常態(tài)化，可適當(dāng)放寬辦案人員要求，且附帶民事公益訴訟案件的起訴不以犯罪嫌疑人確定有罪為前提，即使法院認(rèn)為其犯罪情節(jié)顯著輕微，不構(gòu)成犯罪，亦不排除其承擔(dān)民事責(zé)任。

6.庭審程序。庭審順序應(yīng)體現(xiàn)“刑主民從”的原則，先審理刑事部分再審理附帶民事部分，該類案件的審理一般應(yīng)采用普通程序，不得采用簡易程序和特別程序，也不能提出反訴。附帶民事部分可由檢察機(jī)關(guān)民行部門的檢察人員出庭，也可以由辦理刑事案件的同一辦案組承擔(dān)出庭任務(wù)。為突出審理側(cè)重點(diǎn)，審判長可以由同一合議庭的不同成員擔(dān)任。為防止刑事案件審判過分遲延，附帶民事部分可在刑事案件審判后，由同一審判組織繼續(xù)審理。

7.判決結(jié)果及執(zhí)行監(jiān)督。法院在對刑事部分作出裁判結(jié)果的同時(shí)，要單獨(dú)對附帶民事公益訴訟部分作出判決。法院認(rèn)為刑事案件被告人的行為不構(gòu)成犯罪的，對檢察機(jī)關(guān)提起的附帶民事公益訴訟，應(yīng)依法作出判決。在判決生效后，被告不履行的，法院應(yīng)移送執(zhí)行。檢察機(jī)關(guān)對法院的執(zhí)行行為，依法享有監(jiān)督權(quán)。

（三）程序救濟(jì)

1.時(shí)效和時(shí)限。根據(jù)“刑主民從”原則，檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件時(shí)，應(yīng)以刑事為主。民事部分訴訟時(shí)效和時(shí)限應(yīng)與刑事訴訟保持一致。因此檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部民行、偵監(jiān)、公訴等部門應(yīng)當(dāng)分工協(xié)作，并與審判機(jī)關(guān)密切配合規(guī)范運(yùn)作。民事部分受層報(bào)審批程序影響，起訴時(shí)間可適當(dāng)晚于刑事部分，但不能過分遲延而影響刑事案件審理。

2.權(quán)利處分規(guī)則。因檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的目的是維護(hù)社會公益，在訴訟請求提出后，原則上不應(yīng)隨意放棄、變更以及和解。僅就民事賠償部分看，為確保案件社會效果最大化，檢察機(jī)關(guān)在訴訟目的實(shí)現(xiàn)的情況下可撤回起訴，在必要時(shí)也可以就民事賠償部分與被告人達(dá)成和解，但和解協(xié)議內(nèi)容不得損害社會公共利益，并由法院以判決文書形式予以確認(rèn)。

3.司法救濟(jì)。檢察機(jī)關(guān)對于法院審理案件中存在的一般性違法問題，可發(fā)檢察建議予以糾正。對不服法院附帶民事公益訴訟判決的，高檢院《試點(diǎn)方案》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可通過抗訴方式啟動二審程序。而兩高《解釋》則是上訴，且由提起訴訟的檢察院派員出席二審法庭，上級檢察院可派員參加。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人，代表國家維護(hù)社會公益，應(yīng)與刑事案件抗訴程序保持一致，由二審法院的同級檢察院派員出席法庭。

四、刑事附帶民事公益訴訟制度的立法建議

（一）從立法角度賦予基層檢察院附帶民事公益訴訟主體資格。要及時(shí)總結(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并借鑒國外成熟立法經(jīng)驗(yàn)，在條件成熟時(shí)，從法律上賦予檢察機(jī)關(guān)更寬松地提起刑事附帶民事公益訴訟環(huán)境，適當(dāng)擴(kuò)大受案范圍，賦予檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件中的強(qiáng)制調(diào)查權(quán)，并將管轄權(quán)直接下放，對價(jià)值鑒定、案款執(zhí)行等方面的問題通過司法制度改革進(jìn)一步予以完善。

（二）通過司法解釋等途徑，逐步建立以“修復(fù)性司法”為主的附帶民事公益訴訟新模式。在辦理破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)類附帶民事公益訴訟案件時(shí)，建議根據(jù)侵害對象的不同，采取不同的訴訟標(biāo)的計(jì)算模式。對破壞林地、草地、農(nóng)用地、水體、大氣等資源類刑事案件，建議先由相關(guān)行政主管部門制定系統(tǒng)性生態(tài)修復(fù)方案，修復(fù)治理方案可以包含受侵害現(xiàn)狀、修復(fù)措施、治理費(fèi)用等內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)依據(jù)該修復(fù)治理方案確定的修復(fù)費(fèi)用明確訴訟基數(shù)，在要求侵害人承擔(dān)恢復(fù)生態(tài)所需的實(shí)際花費(fèi)以外，還可根據(jù)生態(tài)環(huán)境遭受破壞的程度要求其承擔(dān)自生態(tài)環(huán)境受損至恢復(fù)原狀期間的功能受損費(fèi)用。

（三）以會簽文件等形式，將刑事附帶民事公益訴訟作為當(dāng)前公益訴訟的重要補(bǔ)充常態(tài)化展開。司法實(shí)踐中，對于檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟經(jīng)過長期探索，已積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。檢察機(jī)關(guān)作為刑事犯罪公訴機(jī)關(guān)，其指控刑事犯罪訴訟過程本身就是對當(dāng)事人侵害社會公益行為的認(rèn)定過程，具有行政部門不具備的身份優(yōu)勢，且作為專業(yè)的司法機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)直接提起附帶民事公益訴訟，也有降低訴訟成本、減少訴累、易于監(jiān)督執(zhí)行的特有優(yōu)勢，但理論界對此的爭論并未停止。在當(dāng)前缺乏法律規(guī)定的情況下，為進(jìn)一步加強(qiáng)探索，檢、法部門可以通過會簽文件的形式，就檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟制度達(dá)成共識，在案件受理、證據(jù)審查及法律適用方面達(dá)成常態(tài)化的工作機(jī)制。

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