■ 張 興

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

“十三五”規(guī)劃實施“時間過半、任務過半”，科學規(guī)劃是龍頭，依照慣例，從2019年開始，有關部門將會開始研究制定新的五年規(guī)劃問題，邁向高質量發(fā)展的新時代新階段。自然資源部的組建和職能定位，標志著我國自然資源管理職能和理念發(fā)生了很大變化，“大規(guī)劃、大監(jiān)管、大服務”職能為自然資源“十四五”規(guī)劃的制定提出了更多的難題，面對當前新的需求亟待深入了解和提前謀劃相關規(guī)劃的基礎理論研究工作，找準自然資源“十四五”規(guī)劃期及更長遠時期新方位發(fā)展的主要難點，找到打開“難點”之門的“鑰匙”，為推進自然資源治理系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性提供必要的科學支撐[1]，譜寫自然資源管理改革發(fā)展新篇章。

1 自然資源“十四五”規(guī)劃面臨的新趨勢與新挑戰(zhàn)

自然資源是發(fā)展之基、生產之要，自然資源開發(fā)利用保護事關經濟社會發(fā)展全局?！笆奈濉睍r期，從國際形勢看，當前世界正處于大發(fā)展、大變革、大調整的重要時期，貿易和投資保護主義日趨抬頭，世界經濟復蘇仍存在很大不確定性，全球政治、經濟、社會等領域不可預見的黑天鵝、灰犀牛事件不斷發(fā)生，對全面完成“十三五”規(guī)劃期后半程既定目標帶來不利影響，同時資源戰(zhàn)略屬性和政治屬性凸顯，“資源保護主義”政策進一步加劇，地緣政治日趨復雜，資源國際合作面臨新的挑戰(zhàn)。從國內形勢看，我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，全面深化改革進入深水區(qū)，供給側結構性改革任務繁重，推進改革的敏感程度、復雜程度前所未有，資源結構調整、轉型升級和全面深化改革加快自然資源管理體制機制創(chuàng)新艱巨時期[2]，影響改革向縱深推進的“硬骨頭”還很多。第十四個五年（2020—2025）規(guī)劃將是把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國新征程和實施“兩步走”戰(zhàn)略的第一個五年規(guī)劃，自然資源“十四五”規(guī)劃不僅是“十四五”期間自然資源管理的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性謀劃，更是推進自然資源質量變革，提高資源要素供給質量，轉向解決好優(yōu)化資源要素配置供給結構，深化自然資源改革發(fā)展實踐的關鍵。隨著中央和國家機構改革的不斷深化，在自然資源屬性及自然資源管理狀況的基礎上，提出了建立綜合統(tǒng)一的自然資源管理大部制，自然資源部踏入新時代全面深化改革的新征程，我國自然資源的管理體制與機制正發(fā)生深刻的變革，資源管理加快實現由傳統(tǒng)社會公共管理向現代社會公共治理的轉變，資源管理發(fā)展理念也正由傳統(tǒng)資源要素型管理轉向資源功能型管理，新方位中統(tǒng)籌謀劃“十四五”時期自然資源管理部門對我國國土空間管理的監(jiān)督與宏觀調控的功能定位，促進土地、礦產、海洋、森林、草原等自然資源保護、合理開發(fā)利用。

在國際資源形勢復雜多變、國內經濟下行壓力加大的大背景下，自然資源管理工作正面臨著新的挑戰(zhàn)，資源管理領域深層次矛盾和問題亟待解決，我們須客觀認識資源供需變化的新常態(tài)，密切關注大國博弈中資源市場和資源配置態(tài)勢，胸有成竹，才能做到精準地分析和預判。超前謀劃自然資源“十四五”規(guī)劃中應關注的重大問題，如由自然資源數量不足與生產生活簡單需求之間的矛盾轉向自然資源質量不高與人民美好生活水平不斷提高之間的矛盾，由自然資源開發(fā)利用的“有水快流”轉向自然資源開發(fā)利用的“細水長流”，由資源供給保障的一切為了經濟發(fā)展轉向兼顧經濟發(fā)展與資源可持續(xù)利用，由堅定“人定勝天”轉向回歸“天人合一”等，深入開展規(guī)劃編制前的基礎研究。先謀后動，聚焦重點，把握關鍵，形成規(guī)劃思路，明確規(guī)劃重點，確保空間規(guī)劃的科學性，為研究起草自然資源“十四五”規(guī)劃夯實基礎。

2 自然資源“十四五”規(guī)劃編制中的難點問題

2.1 自然物質生產和社會物質生產之間的矛盾

馬克思曾指出，在人類社會發(fā)展的任何一個水平上，社會物質生產過程不僅包括人的生產活動，而且包括自然界本身的生產力[3]。在人與自然的關系中，人類受時空推移自然與社會規(guī)律的合力作用，形成不斷向更高經濟社會發(fā)展階段演化的大趨勢[4]，從物質生產的角度，人與自然之間的相互作用是社會生產力與自然生產力相互關系的一定形式，長期以來人們只承認社會物質生產，過于重視生產力價值的實現，而忽視自然物質生產價值甚至不承認非實體性物質和能量的存在，以損害自然物質生產的形式進行社會物質生產[5]，在資源總量得不到發(fā)展的情況下，不得不通過消耗資源存量以圖生存，引發(fā)自然資源數量不足與人類生產生活簡單需求不足的矛盾。社會不同發(fā)展階段，人的需求又有所不同，當較低層次的需求得到滿足后，必然產生較高層次的需求，隨著社會發(fā)展和生活水平的提高，需求的層次和內容不斷發(fā)展和增加，人們需要享有更多的獲得感、幸福感、安全感。而自然資源的分布具有一定的規(guī)律性，各個地區(qū)資源的質量是有差異的，分布也不均勻，當前主要表現為自然資源質量不高與人民生活水平不斷提高之間的矛盾?！笆奈濉睍r期將是解決我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的新元年，推動高質量發(fā)展解決不平衡不充分發(fā)展問題，不能刻舟求劍，更不能閉門造車，及早統(tǒng)籌安排，全面深入謀劃至關重要。要通過深化自然資源“十四五”規(guī)劃中的基礎理論研究，分析研究自然物質生產和社會物質生產之間的矛盾，解決協(xié)調人與自然物質生產不同的價值取向。

2.2 自然資源資產價值核算問題

GDP是反映一個國家或地區(qū)生產成果的最重要指標之一，GDP的這類功能是必須肯定的。我國目前核算GDP，主要是生產法＋部分行業(yè)的收入法。就GDP本身而言，許多方面它并不反映或反映不全面，因此要研究GDP指標局限性問題。黨的十八屆三中全會《決定》提出：“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制?！北M管GDP扣除了生產過程中的中間投入，但這些被扣除的中間投入不涉及生態(tài)環(huán)境成本，也就是說，生態(tài)環(huán)境惡化不直接影響GDP；另外我國GDP核算制度，國家GDP和地區(qū)GDP分別獨立核算，往往由于地區(qū)之間重復統(tǒng)計、國家和地區(qū)使用基礎資料不完全一致、政績考核導向等導致地區(qū)GDP和國家GDP不一致?！笆奈濉币?guī)劃期如何根據自然資源保護和管控的現實需要編制反映主要自然資源實物存量及價值量變動情況的資產負債表，摸清自然資源資產存量、質量家底及其變動現狀，反映經濟活動主體對自然資源資產的占有、使用、消耗、恢復和提質情況，完善自然資源對GDP的功能判定，是加強新時代自然資源要素資產管理新課題，這需要通過基礎理論研究新課題催生新的資源管理理論，以新理論引領新實踐。

2.3 多元規(guī)劃協(xié)調磨合問題

規(guī)劃是統(tǒng)籌人口、資源、環(huán)境、經濟、社會協(xié)調發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性、長期性的綜合方案，是空間開發(fā)利用和時序安排與布局。國土空間規(guī)劃是聯系自然資源與經濟社會活動的最直接紐帶，長期以來，因國土空間規(guī)劃的技術基礎不夠扎實，空間規(guī)劃體系不健全及規(guī)劃之間關系不明確，不同部門規(guī)劃重疊、交叉，多重規(guī)劃現象[6]，對開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿Φ摹岸贪濉币刂萍s缺乏綜合分析，過于重視發(fā)揮區(qū)域資源環(huán)境優(yōu)勢而忽視區(qū)域資源環(huán)境“短板”要素制約，造成了資源浪費和環(huán)境破壞等問題，給國土空間規(guī)劃編制和實施帶來不利影響。“十四五”時期自然資源整合后，規(guī)劃理念須提升，對規(guī)劃編制提出了更高要求，要制定科學、合理、可行的規(guī)劃，前期規(guī)劃編制設計、方案論證的理論研究應盡早開展。應重點研究多元規(guī)劃體系中的不同規(guī)劃的功能定位界定問題，國土空間規(guī)劃與國家經濟社會發(fā)展規(guī)劃及其他各類單項規(guī)劃或者產業(yè)專項規(guī)劃等多元規(guī)劃之間的關系如何協(xié)調磨合，化解多元規(guī)劃自然分區(qū)與行政區(qū)矛盾，解決好規(guī)劃間的銜接問題。

3 自然資源“十四五”規(guī)劃編制的對策建議

3.1 先謀后動，盡早啟動規(guī)劃編制的基礎理論前期研究

重視規(guī)劃前期精細化的研究，是規(guī)劃編制的基礎，也是編制前期準備的重中之重。以問題為導向，立足現實，捕捉新時代自然資源管理中遇到的重大問題，做到有的放矢，要盡早著手自然資源“十四五”規(guī)劃前期的自然資源資產屬性與分類、自然資源與生態(tài)環(huán)境的關系，自然資源有償使用制度、自然資源用途管制、自然資源管理能力建設等方面議題的基礎研究，助力自然資源管理理念方式的創(chuàng)新，筑牢底座，實現管理政策措施的科學化、精細化和高效化。一是結合黨的十九大提出的新要求、新戰(zhàn)略、新任務，篩選新常態(tài)下自然資源管理中突出的新矛盾和問題，勤于抒困，著眼長遠，用新視野、新思維認真分析“十四五”期間面臨的重大戰(zhàn)略性問題。圍繞重點任務、重點領域、重點區(qū)域以及重點項目等，完善重大問題研究指南，確定自然資源“十四五”前期基礎性、全局性、前瞻性的研究課題。二是深入調研，開展分階段、分批次重大問題研究，全面聚焦深化改革、轉型升級、創(chuàng)新驅動、結構調整、跨越發(fā)展，增加基礎研究供給，為起草規(guī)劃編制基本思路，高質量、高起點編制自然資源“十四五”規(guī)劃直接“發(fā)力”，同時盡早開展面向2035年的自然資源綜合研究，為十五年發(fā)展規(guī)劃綱要（2021—2035年）前三個五年規(guī)劃提供一個大的規(guī)劃框架、基本藍圖以及在時間與空間上合理安排的指導方案，為新時代自然資源管理夯實基礎。

3.2 聚焦重點，準確研判規(guī)劃編制中的熱點、難點問題

科學判斷形勢是編制規(guī)劃、描繪藍圖的基礎和依據。規(guī)劃是政府管理社會和經濟的公共政策手段，這也是自然資源行政管理的一項基礎性工作。著眼于現代化新征程，針對“十三五”規(guī)劃實施中的重大熱點、難點問題研究，對標聚焦，將宏觀微觀環(huán)境與行業(yè)研究有機結合，對未來發(fā)展趨勢進行預測，并對在規(guī)劃實施過程中可能出現的問題做好預案。

“十四五”規(guī)劃時期所面臨的國內外經濟形勢與“十三五”規(guī)劃時期相比將會有很大不同，我們要主動適應新變化、新情況，站在新的歷史起點上進行自然資源資產總量、結構和供求關系的變化趨勢分析；準確把握人民日益增長的美好生活需要的內涵和外延，吃透城鄉(xiāng)融合一體化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中土地政策和扶貧攻堅中的資源政策；做好供給側結構性改革中自然資源管理高質量發(fā)展的指標體系、政策體系、標準體系、統(tǒng)計體系、績效評價以及制度供給等方面的熱點、難點問題研究，科學研判國際與國內形勢，統(tǒng)攬全局，精準施策，做好維護國家資源安全、能源安全的應對配套措施和政策儲備，研究提出應對總體思路、路徑和規(guī)劃框架，以更好服務于自然資源“十四五”規(guī)劃《綱要》編制。謀大篇布大局，更需我們抓實抓細自然資源“十四五”規(guī)劃的起步工作，這樣規(guī)劃才更加精細化、科學化，體現出新時代新征程的新特點、新舉措。

3.3 把握關鍵，以規(guī)劃引領統(tǒng)籌高質量發(fā)展

未雨綢繆，開好局、起好步，關鍵在系好規(guī)劃的第一顆扣子，務必把編制高標準規(guī)劃作為各項工作的重中之重。黨的十九大以來，國土空間的統(tǒng)一規(guī)劃、自然資源的統(tǒng)一管理更加明確，系統(tǒng)化解決國土空間規(guī)劃的用途管理和開發(fā)保護問題，更需新思維、新方法、新體系，研究推動自然資源管理高質量發(fā)展的指標體系、政策體系、標準體系、統(tǒng)計體系、績效評價以及制度供給，以實現自然資源管理高質量發(fā)展，因此基礎研究的“系統(tǒng)化思維”是更高層次解決新問題的重要助推力量。自然資源管理要緊緊圍繞我國經濟高質量發(fā)展的需求，結合構建國土空間開發(fā)保護制度體系，探索建立自然生態(tài)空間用途管制制度，需統(tǒng)籌規(guī)劃的編制和實施，進一步完善空間規(guī)劃體系和空間發(fā)展總體布局研究，邁向空間“全方位管控”。又針對性地分析空間規(guī)劃與經濟社會發(fā)展之間的關系，突破傳統(tǒng)的空間規(guī)劃理念思維，研究提出優(yōu)化自然資源空間布局的具體方案，編制各級各類規(guī)劃的準則和指南，提出自然資源“十四五”規(guī)劃的空間布局思路、重點以及加快推進的對策措施。

建議以規(guī)劃為龍頭，優(yōu)化空間治理和空間結構，建立以空間規(guī)劃為基礎、以用途管制為重要手段的空間開發(fā)保護制度。完善新時期地域空間規(guī)劃體系[7]，實現“多規(guī)合一”，明確空間準入，整合空間規(guī)劃職能，在規(guī)劃體系上實行“1+X”模式，即宏觀規(guī)劃（如國土空間規(guī)劃）+專項規(guī)劃（如礦產資源規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、海洋規(guī)劃、水資源規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、草原規(guī)劃、城市規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等）。在層級上建立國家、省、市、縣四級規(guī)劃體系，構建空間規(guī)劃統(tǒng)領、專項規(guī)劃銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系。琴瑟相系，抓準關鍵，打造自然資源從“多規(guī)合一”到“空間規(guī)劃”無縫對接的頂層設計和科學規(guī)范標準的“鋼尺”，對關乎空間規(guī)劃全局的“硬骨頭”，積極探索和構建全新的空間規(guī)劃銜接、協(xié)調、均衡的契合點，統(tǒng)領高質量發(fā)展的國土空間開發(fā)利用和保護格局，為編制科學有效的自然資源“十四五”規(guī)劃和制定自然資源規(guī)劃法提供前提和可靠的技術支撐。