■ 祁雪瑞

（河南省社會科學(xué)院，鄭州 450002）

自然資源法是調(diào)整自然資源權(quán)屬關(guān)系、流轉(zhuǎn)關(guān)系、管理關(guān)系和其他關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。自然資源具有經(jīng)濟(jì)性、整體性、綜合性和生態(tài)性的特征,這就要求有綜合性的法律對其各種關(guān)系加以調(diào)整。人類社會主要關(guān)注生存環(huán)境、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和自然景觀環(huán)境三個方面,這三種環(huán)境都與自然資源利用密切相關(guān)。自然資源監(jiān)管的有效性，主要仰仗立法，也倚重執(zhí)法、監(jiān)督和司法，需要多方目標(biāo)一致密切配合。

1 自然資源綜合立法是新時代的新要求

調(diào)整自然資源的法律經(jīng)歷了從經(jīng)濟(jì)優(yōu)先到經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境并重的立法理念轉(zhuǎn)變。一些學(xué)者呼吁生態(tài)環(huán)境優(yōu)先，這種呼吁或可成為將來的立法現(xiàn)實(shí)。當(dāng)下的自然資源立法，主要應(yīng)適宜規(guī)范對象的綜合性特征，不僅要體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理念，要經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益并重，還應(yīng)形成一個結(jié)構(gòu)科學(xué)合理、內(nèi)容充實(shí)完備、效力層次分明的法制體系，保障人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.1 綜合立法適應(yīng)體制改革大背景

生態(tài)系統(tǒng)的整體性要求實(shí)行資源綜合管理，但是對單項(xiàng)資源實(shí)行個別管理也是十分必要的。各管理部門的管理活動應(yīng)當(dāng)在不同層次得到全面的協(xié)調(diào)。在基礎(chǔ)管理、權(quán)屬管理、利用管理等各個方面協(xié)調(diào)各單項(xiàng)資源管理部門的管理活動。

實(shí)現(xiàn)“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效”，是新時期自然資源管理的目標(biāo)。2018年自然資源部成立，標(biāo)志著中國的自然資源監(jiān)管由相對集中走向了全面集中。另外，成立了生態(tài)環(huán)境部，把生態(tài)保護(hù)顯性化，與環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌考慮。按照《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，自然資源部具有19項(xiàng)具體職能，設(shè)部長1名(兼任國家自然資源總督察)，設(shè)9個督察局，督察管理，查處案件。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)25個，包括調(diào)查監(jiān)測司、確權(quán)登記局、所有者權(quán)益司等。其中自然資源開發(fā)利用司，負(fù)責(zé)市場監(jiān)管，節(jié)約集約利用。這表明，新時期的自然資源管理要講究綜合性，綜合立法、綜合規(guī)劃、綜合調(diào)查、綜合執(zhí)法。改革源于對以往教訓(xùn)的汲取，對自然資源特性的順應(yīng)，對公眾日益增長的環(huán)境質(zhì)量要求的回應(yīng)，以及對生態(tài)退化的警醒。

自然資源部的角色設(shè)定，是具有所有、管理和監(jiān)督多重職能的部門，資產(chǎn)性管理和資源性管理都需要重視。現(xiàn)有的法律制度并沒有對自然資源所有權(quán)的行使方式、權(quán)利內(nèi)容等做出明確的規(guī)定，自然資源部統(tǒng)一行使所有權(quán)和履行監(jiān)管職責(zé)都需要進(jìn)一步的制度規(guī)范[1]，需要盡快進(jìn)行立法規(guī)劃、立法調(diào)研和法規(guī)擬定，增強(qiáng)立法供給。

1.2 綜合立法反映法制建設(shè)成熟度

一國法制建設(shè)的軌跡，總是從單項(xiàng)散亂立法向綜合統(tǒng)一立法過渡，我國自然資源領(lǐng)域已經(jīng)到了綜合立法的歷史階段。我國自1984年制定第一部自然資源單行法《森林法》以來,各種單行資源法已經(jīng)形成法群形態(tài)的自然資源法律體系框架。但是,法群成員之間存在很多的不協(xié)調(diào)，不能適應(yīng)自然資源開發(fā)利用的嚴(yán)峻形勢?，F(xiàn)在與各項(xiàng)單行法相配套的行政管理體制已經(jīng)改革，行政職能發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，更是迫切需要進(jìn)行統(tǒng)一綜合立法與體制配套，最終建立使用與保護(hù)并重的綜合立法模式。

1.3 自然資源領(lǐng)域法律體系內(nèi)部存在沖突亟待完善

目前，我國的自然資源法體系已經(jīng)形成，它以《憲法》為基礎(chǔ)，以《環(huán)境法》中的相關(guān)資源法為原則，以單項(xiàng)法為主干，以大量行政法規(guī)、地方法規(guī)和行政規(guī)章以及國際條約為補(bǔ)充。但是，法律體系內(nèi)部存在嚴(yán)重沖突：一是各自然資源單行法之間的沖突，包括概念界定、統(tǒng)計(jì)口徑、污染標(biāo)準(zhǔn)、相互協(xié)調(diào)等諸多方面。比如，法律、條例提出的8種規(guī)劃分別由7個部門進(jìn)行編制，但編制時序錯亂。8種規(guī)劃應(yīng)有28種協(xié)調(diào)關(guān)系, 而3個法律、條例中只提到10種, 遺漏了18種[2]。二是環(huán)境法與資源法之間的沖突，各自本位導(dǎo)致法條抵觸。另外，還存在立法碎片化、目標(biāo)差異化和生態(tài)缺位化等問題。

我國實(shí)行自然資源絕對公有制，通過《物權(quán)法》設(shè)立自然資源用益物權(quán)來調(diào)整對自然資源的占有、使用、收益和處分。但由于民法上的用益物權(quán)僅可設(shè)立于對物的非消耗性利用之情形,導(dǎo)致了法理邏輯上的矛盾。對自然資源管理事實(shí)是，國務(wù)院分級授權(quán)地方各級政府代理行使國家所有權(quán)，形成了“單一代表，分級行使”的現(xiàn)實(shí)模式，在綜合監(jiān)管不力的境況下，自然資源國家所有事實(shí)上成了“地方所有”“部門所有”，甚至某些領(lǐng)導(dǎo)干部所有[3]。此外，自然資源分配領(lǐng)域的不公問題也十分突出，成為政府主要的財(cái)政工具,這也是導(dǎo)致資源過度開發(fā)利用的主要原因。

1.4 國外自然資源立法實(shí)踐可供借鑒

世界自然資源立法的發(fā)展演變，經(jīng)歷了從征服主義到可持續(xù)發(fā)展再到生態(tài)保護(hù)的過程。19世紀(jì)以前自然資源的法律內(nèi)容表現(xiàn)為諸法合體的法律中關(guān)于資源物權(quán)的規(guī)定,從屬于民法。19世紀(jì)初到20世紀(jì)50年代是單行法時期，以行業(yè)管理和資源管理為主要內(nèi)容。20世紀(jì)60年代以后是體系化時期，生態(tài)科學(xué)和系統(tǒng)論的出現(xiàn)，提升了人類對自然資源的認(rèn)識，生態(tài)系統(tǒng)的理念進(jìn)入管理領(lǐng)域，一些先進(jìn)國家采用了“多門類資源綜合管理”的體制架構(gòu)，管理適度綜合，并結(jié)合資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展理性，進(jìn)行生態(tài)管護(hù)和生態(tài)利用。

美國采用的是綜合立法模式。美國2008年實(shí)施《綜合自然資源法2008》（CNRA2008，公法110-229），其特點(diǎn)是“點(diǎn)授權(quán)”，即重視對自然資源合理利用的某類事項(xiàng)的授權(quán)，以點(diǎn)帶面，綜合管理[4]。美國自然資源立法將市場配置資源產(chǎn)權(quán)作為主要內(nèi)容，堅(jiān)持協(xié)調(diào)和多用途利用，資源管理與生態(tài)管理相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)合理利用、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡。在美國50個州中有40個州采取了相對綜合的自然資源管理體制。

瑞典十分注意不同法律之間的協(xié)調(diào)，幾乎每個法律都有與其他法律相互適用的條款。同時,還十分注重法律修改與實(shí)施時的過渡。1987年瑞典國會頒布了《自然資源管理法》，這是一部框架式綜合性基本法律。該法律中有兩個自然資源管理的基本原則：一是一般管理原則，應(yīng)當(dāng)選擇可永續(xù)利用的方式，按照“干擾影響最小”原則盡可能防止顯著改變資源特性；二是特殊管理原則，規(guī)定了在“特殊地區(qū)”(指在整體上具有自然和文化價(jià)值的重要地區(qū))從事活動,必須對該區(qū)域的自然和文化價(jià)值無實(shí)質(zhì)性“損害”[5]。

2 自然資源綜合立法創(chuàng)新設(shè)想

講綜合，離不開協(xié)同。綜合不是烏合，不是混合，而是部分之間朝著統(tǒng)一方向的有序協(xié)同。自然資源綜合管理，包括央地協(xié)同、府際協(xié)同、部門協(xié)同、官民協(xié)同等多層次、多向度的協(xié)同機(jī)制。綜合立法，還包含著公法與私法同體的意味，自然資源法發(fā)展至今，已經(jīng)從傳統(tǒng)單一的公法性質(zhì)的管理法演變?yōu)榧婢吖?、私法雙重屬性的規(guī)范。為此，應(yīng)當(dāng)增加從民事角度對自然資源法律關(guān)系進(jìn)行私法規(guī)制的力度，應(yīng)推動以合理利用為原則，權(quán)責(zé)明確、處罰嚴(yán)厲的統(tǒng)一的自然資源法立法。

2.1 理念原則創(chuàng)新

立法理念形成立法的根本宗旨和基本原則?！叭藗兎灿鲃訌氖履稠?xiàng)重大事業(yè)，必先有某種理念形成于腦中。制定和實(shí)施法律是件大事，故預(yù)先必有某種理念，是為立法理念。”[6]自然資源立法的倫理基礎(chǔ),是從狹隘的人類中心轉(zhuǎn)變?yōu)殚_明的人類中心即弱人類中心。非人類中心論包括生物中心論、生態(tài)中心論和資源中心論，前二者過于理想化，后者實(shí)質(zhì)上與弱人類中心論相同，將生態(tài)論和人本理念融合，較為現(xiàn)實(shí)可用。

自然資源系統(tǒng)管理理論包括三個層面的含義：一是堅(jiān)持資源與生態(tài)環(huán)境為一有機(jī)系統(tǒng)，開發(fā)與保護(hù)是同一問題的兩個側(cè)面；二是堅(jiān)持各種自然資源為一有機(jī)系統(tǒng)，各類資源相互影響；三是堅(jiān)持中央到地方資源監(jiān)管部門的垂直系統(tǒng)性，必須充分履行國家及其垂直派出機(jī)構(gòu)對資源開發(fā)的直接監(jiān)管職責(zé)。自然資源部需要橫向協(xié)調(diào)與生態(tài)環(huán)境部的關(guān)系，在法規(guī)政策、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、工作溝通和執(zhí)法配合諸方面步調(diào)一致。

自然資源立法是市場配置與國家干預(yù)的協(xié)調(diào)補(bǔ)缺。在注重市場配置資源的決定性地位的同時，法律制度必須能夠有效防止與懲罰違反市場規(guī)則的越軌行為。國家作為社會公共利益的代表,應(yīng)在資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間尋找最佳的平衡點(diǎn)。應(yīng)區(qū)分行使所有權(quán)過程中涉及的管理權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)，所有權(quán)人和管理者需相互獨(dú)立。

2.2 法律體系創(chuàng)新

自然資源法律體系應(yīng)是一個在自然資源分類基礎(chǔ)上,包含基本法、單行法和各種行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī),以相鄰有關(guān)法律為補(bǔ)充的效力層次分明的有機(jī)系統(tǒng)。首先亟需有一部基本法。學(xué)者付英提出了較為完善的自然資源法律體系和基本制度安排，以及編制自然資源法通則的“分步走”思路，值得重視[4]。自然資源法律體系創(chuàng)新，具體來說體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是將“可持續(xù)發(fā)展”基本原則入憲?！稇椃ā肥瞧渌傻淖罡邷?zhǔn)則，應(yīng)在憲法中明確可持續(xù)發(fā)展。這樣，自然資源法律體系就有了憲法根據(jù)，符合了立法法的形式要求。在自然資源立法中貫徹生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論，追求遵循自然界的生態(tài)規(guī)律和社會生活的經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)律二者的統(tǒng)一，樹立生態(tài)可持續(xù)的資源觀，就是對憲法要求的落實(shí)。

二是制定自然資源基本法。以自然資源的共性為基礎(chǔ)，采取相對全面、概括的形式，對自然資源法的立法理念、立法目的、基本原則、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行一個綜合性和綱領(lǐng)性的規(guī)定，以統(tǒng)一的治理理念來統(tǒng)籌自然資源單行法的立法。

三是制定農(nóng)業(yè)自然資源綜合管理法。土地等地表資源要素是自然資源的基干，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)自然資源綜合立法，應(yīng)貫徹統(tǒng)一規(guī)劃、多目標(biāo)開發(fā)和綜合利用的原則，保持自然生態(tài)平衡的原則，防止農(nóng)業(yè)面源污染的原則。當(dāng)前農(nóng)業(yè)資源管理部門資源立法日趨齊全，但在實(shí)施過程中也暴露出法規(guī)自身以及法規(guī)之間的一些問題, 主要是缺少綜合性管理法規(guī)。

四是制定國家公園法。兼顧社區(qū)發(fā)展是國家公園的要義之一。保護(hù)優(yōu)先是必須的，如何兼顧社區(qū)發(fā)展，一園一策、科學(xué)精細(xì)的制度設(shè)計(jì)，是未來國家公園制度探索的重點(diǎn)。2017年中央印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》，提出了分級統(tǒng)一管理原則，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)，為立法奠定了基調(diào)。

五是在《物權(quán)法》中引入資源保護(hù)制度。這是現(xiàn)代物權(quán)法的重要發(fā)展趨勢。傳統(tǒng)物權(quán)制度以實(shí)現(xiàn)物之經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo),忽視了人與自然界的物質(zhì)循環(huán)、能量流動與信息傳遞關(guān)系，導(dǎo)致因?yàn)槲餀?quán)制度本身的原因而損害自然資源。立法解決資源的生態(tài)價(jià)值保護(hù)問題，須有物權(quán)法對自然資源生態(tài)價(jià)值的承認(rèn)，須有環(huán)境法與民法的協(xié)調(diào)與溝通。

六是制定《國有資產(chǎn)人大監(jiān)督法》。國有資產(chǎn)關(guān)涉重大民生問題和國家財(cái)政充裕度問題，最高權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督必不可少，而且需要監(jiān)督有效。人大監(jiān)督立法可以規(guī)定，在人大常委會財(cái)經(jīng)委設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會，專司監(jiān)督職責(zé)。

2.3 立法模式創(chuàng)新

應(yīng)考慮自然資源是一類完全新型物權(quán)，建構(gòu)自然資源物權(quán)化的二元立法模式,在尊重自然資源原始公有的前提下,以非消耗性利用和消耗性利用劃分為基礎(chǔ),設(shè)立用益物權(quán)和所有權(quán),理順自然資源物權(quán)化的法理關(guān)系[7]。在承認(rèn)國家或集體原始取得的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)作為交易客體的特定部分自然資源的所有權(quán)移轉(zhuǎn)。對于憲法上的自然資源公有制，可以解釋為僅限于要求原始公有，而不要求繼受公有?，F(xiàn)實(shí)中早已是這樣的局面，理論上回避造成了實(shí)務(wù)的混亂。實(shí)際上，對于消耗性資源設(shè)立所有權(quán)并沒有后患，所有權(quán)會因?yàn)槲锏南亩匀粶缡А?/p>

同時，也可以從外部性角度對國有自然資源進(jìn)行劃分，將其分成經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)。公益性資產(chǎn)重在保護(hù)，也可分級適當(dāng)經(jīng)營。對于公共領(lǐng)域的自然資源，應(yīng)當(dāng)保證公民能夠合理地、平等地使用。這需要因事制宜，進(jìn)行混合型管理[8]。

2.4 基本制度創(chuàng)新

學(xué)者付英認(rèn)為，自然資源有8項(xiàng)基本制度可以入法：產(chǎn)權(quán)制度，空間規(guī)劃制度，用途管制制度，嚴(yán)格保護(hù)制度，節(jié)約集約利用制度，有償使用制度，生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償制度，執(zhí)法監(jiān)督制度[4]。筆者根據(jù)自己的理解，列舉以下制度項(xiàng)目，與前者有重復(fù)也有區(qū)別。

(1)稅收制度補(bǔ)足稅種完善稅率。目前我國資源稅尚未完全與大宗商品的高利潤掛鉤，這造就了一批自然資源業(yè)界的超級富豪，他們一擲千金的消費(fèi)不僅令國人乍舌，也讓世界瞠目。2011年國務(wù)院決定，將原油和天然氣資源稅改為從價(jià)征收，2015年起稀土、鎢、鉬資源稅從價(jià)計(jì)征。但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要進(jìn)一步提高資源稅稅率，并盡快普遍實(shí)行從價(jià)計(jì)征。

(2)處罰制度依據(jù)成本核算。懲罰性條款是法律法規(guī)得以執(zhí)行的重要保障，在懲罰力度上應(yīng)當(dāng)使違法者經(jīng)濟(jì)利益在懲罰面前缺乏吸引力。然而,現(xiàn)行自然資源立法中的懲罰性條款規(guī)定存在處罰標(biāo)準(zhǔn)過低、條款缺位等諸多問題，比如：高污染企業(yè)的廢水處理，每噸廢水的治理成本與偷排廢水每日的凈收益相比,差異懸殊，但對此行為的最高罰款限額毫無威懾力。防止污染需要高投入,檢測環(huán)境也需要高科技，守法成本較高，執(zhí)法成本也高。比如, 建設(shè)配套的治污排污設(shè)備,少則投入數(shù)十萬元,多則需要投入數(shù)百萬甚至數(shù)千萬元。懲罰力度不夠,造成了企業(yè)寧交罰款也不治污染的惡性循環(huán)。在處罰方式上應(yīng)當(dāng)多樣性，比如,剝奪或限制自然人從事某種職業(yè)的資格、相關(guān)職務(wù)的晉升資格等等。對于資格限制，應(yīng)有類似競業(yè)禁止的規(guī)定，把限制擴(kuò)展到相關(guān)行業(yè)。對于追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的免職、撤職，應(yīng)該規(guī)定禁止復(fù)出的時間限制，至少兩年內(nèi)不能擔(dān)任相同級別的職務(wù)，否則等于未受處罰。

(3)規(guī)劃制度一張圖平衡協(xié)調(diào)。中央已經(jīng)要求建立全國“一張圖”的空間規(guī)劃體系，統(tǒng)籌國土空間保護(hù)和利用格局，尚需配套制度予以落實(shí)。需要注意的是，這個綜合規(guī)劃既要體現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略和保護(hù)格局，又要平衡地方發(fā)展訴求。綜合規(guī)劃需要充分考慮各界各地區(qū)訴求，確保發(fā)展與保護(hù)、全局與地區(qū)的平衡，所以，最好由全國人民代表大會進(jìn)行審議，把好這一重要關(guān)口，守住源頭。

(4)資產(chǎn)核算制度涵蓋多元價(jià)值。自然資源資產(chǎn)核算，是合理利用的重要基礎(chǔ)，也是領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的重要依據(jù)。資產(chǎn)核算以資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)為基礎(chǔ)，自然資源部應(yīng)與統(tǒng)計(jì)部門充分協(xié)調(diào)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑，探索更全面更合理的價(jià)值量評估方法。價(jià)值量的評估應(yīng)當(dāng)涵蓋多元，既包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也包括生態(tài)價(jià)值、社會價(jià)值和文化價(jià)值[9]。

(5)資產(chǎn)負(fù)債制度如實(shí)反映變量。應(yīng)改進(jìn)和完善《自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制指南》，突出核算重點(diǎn)，注重質(zhì)量指標(biāo)。應(yīng)通過自然資源資產(chǎn)負(fù)債表如實(shí)反映自然資源的存量水平及核算期內(nèi)變化狀況，動態(tài)反映資產(chǎn)數(shù)量，關(guān)注資產(chǎn)質(zhì)量演變，警示由量變到質(zhì)變的數(shù)值節(jié)點(diǎn)。

(6)生態(tài)補(bǔ)償制度彰顯整體公平。一是建立區(qū)位生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)稅收損失，對農(nóng)民以直接經(jīng)濟(jì)損失、未來可期利益和生態(tài)投資成本等為依據(jù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；二是建立生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制，給予農(nóng)村污水處理、農(nóng)村垃圾處理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)償和生態(tài)重建價(jià)值補(bǔ)償；三是鼓勵“造血型”生態(tài)補(bǔ)償模式，幫助生態(tài)保護(hù)區(qū)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，提高生態(tài)保護(hù)區(qū)的自我發(fā)展能力。

(7)損害賠償制度威懾違法行為。2015年12月《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》提出，到2020年，力爭初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑通暢、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。有賠償才會少損害，加重賠償才能威懾故意損害。

(8)信息公開制度助力公益訴訟。自然資源管理，尤其要重視信息公開和公益訴訟。知情權(quán)是正確進(jìn)行行為選擇的前提。必須保障公民獲知自然資源資產(chǎn)被保護(hù)和使用情況的權(quán)利。管理部門有義務(wù)為公眾提供自然資源資產(chǎn)信息，有義務(wù)支持公益訴訟。

(9)執(zhí)法監(jiān)督制度保障監(jiān)管有效。在自然資源管理方面，過去大多是通過行政行為而不是通過法律手段, 缺少針對相對人的行為規(guī)范和對執(zhí)法行為的有效監(jiān)督。應(yīng)立法清晰界定相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能和地方政府的使用權(quán)人地位。以統(tǒng)一規(guī)劃為基礎(chǔ)，用途管制為重點(diǎn)，日常監(jiān)測為手段，注重應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)，實(shí)施資產(chǎn)負(fù)債管理和領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)等制度，最大限度地提升監(jiān)管有效性。

一是立體管控強(qiáng)技術(shù)。制度文明的進(jìn)步在很大程度上仰仗科技的進(jìn)步。自然資源監(jiān)管應(yīng)當(dāng)加快人工智能、大數(shù)據(jù)和航空遙感技術(shù)在資源調(diào)查、評價(jià)、監(jiān)測和預(yù)警方面的應(yīng)用。應(yīng)整合各相關(guān)單位的技術(shù)手段，盡快建立自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享平臺，運(yùn)用地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)、遙感（RS）技術(shù)和全球定位（GPS）技術(shù)（簡稱“3S”技術(shù)），進(jìn)行數(shù)據(jù)的實(shí)時更新和對象的立體管控[10]。

二是過程監(jiān)管重落實(shí)。過去的自然資源監(jiān)管，主要手段是行政許可，按照載體使用許可、載體產(chǎn)權(quán)許可、產(chǎn)品生產(chǎn)許可三個階段展開，對過程的監(jiān)管較弱。未來監(jiān)管應(yīng)從單純重準(zhǔn)入向同時重過程和重結(jié)果轉(zhuǎn)變，打造全流程監(jiān)管制度體系，特別要把過程中的動態(tài)監(jiān)管落到實(shí)處。對監(jiān)管效果的評價(jià)，應(yīng)從重?cái)?shù)量向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變，多設(shè)計(jì)質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)，比如，廢棄礦場再利用比例等。

三是審計(jì)監(jiān)督明責(zé)任。審計(jì)是問責(zé)的依據(jù)。根據(jù)中央部署，2018年起領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)由審計(jì)試點(diǎn)進(jìn)入到全面推開階段，有很多配套性的問題需要解決。任期審計(jì)制度尚未規(guī)劃，說明這一領(lǐng)域的審計(jì)監(jiān)督還處于初始階段。審計(jì)監(jiān)督是否有力有效，還取決于最高決策層的重視程度。在積極的方向上，法治和人治是相輔相成的。

根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任承擔(dān)包括決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任與監(jiān)管責(zé)任。監(jiān)管責(zé)任具體包括資產(chǎn)開發(fā)監(jiān)督、資產(chǎn)管理和維護(hù)公共利益。對領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的綜合量化難是離任審計(jì)的一大難點(diǎn)。首先應(yīng)剔除上位法的責(zé)任和上級領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，考量客觀方面產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大背景，這個需要實(shí)踐探索。其次應(yīng)考量領(lǐng)導(dǎo)在本崗位的責(zé)任，這個更多地需要技術(shù)介入。審計(jì)監(jiān)督還需要在以下幾個方面改進(jìn)：一是創(chuàng)新審計(jì)工作模式，環(huán)境審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合。二是審計(jì)結(jié)果公告，官網(wǎng)上應(yīng)當(dāng)公布審計(jì)結(jié)果，并應(yīng)高效利用媒體，公示于全社會。三是提升審計(jì)人員專業(yè)能力，培訓(xùn)自然資源學(xué)、自然地理與資源環(huán)境、自然資源管理、植物學(xué)、生物學(xué)、環(huán)境工程學(xué)等專業(yè)知識和綜合分析評定能力。需要建立高質(zhì)量高效率培訓(xùn)制度和寬領(lǐng)域遴選制度，彌補(bǔ)現(xiàn)有人才和能力的差距，同時可聘請第三方參與。四是地方立法填補(bǔ)漏洞。2017年《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定( 試行) 》不盡完善，如缺乏具體定責(zé)指標(biāo)、評定體系、追責(zé)依據(jù)、資產(chǎn)監(jiān)管范圍、資源損害賠償標(biāo)準(zhǔn)等[11]，可在地方立法層面進(jìn)行補(bǔ)缺。五是建立科學(xué)的審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。依托自然資源資產(chǎn)負(fù)債表,建立通暢的數(shù)據(jù)采集渠道。應(yīng)以政策審計(jì)、項(xiàng)目審計(jì)、資金審計(jì)、法規(guī)執(zhí)行審計(jì)、監(jiān)管審計(jì)以及報(bào)表審計(jì)作為基礎(chǔ)。

四是人大監(jiān)督需問責(zé)。人大監(jiān)督立法應(yīng)對聽取專項(xiàng)報(bào)告作進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，明確人大可以自主選取專項(xiàng)報(bào)告的議題，要求政府就關(guān)鍵環(huán)節(jié)，或重大項(xiàng)目等重大問題作專項(xiàng)報(bào)告。應(yīng)規(guī)定人大在聽取報(bào)告中可以采取的處置措施及法律效力[12]。人大監(jiān)督不力通過典型案例可見一斑。比如2009年由國家海洋局下達(dá)通知肇始的地方圍填海鬧劇?！侗O(jiān)督法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對人大聽取專項(xiàng)報(bào)告的聽取程序的效力等都缺乏具體規(guī)定，因而實(shí)踐效果差；沒有規(guī)定人大質(zhì)詢的法律后果及人大在質(zhì)詢中可采取的處置措施，質(zhì)詢權(quán)權(quán)威性弱。

應(yīng)當(dāng)將政府行使自然資源國家所有權(quán)的以下幾個方面規(guī)定為人大監(jiān)督的重點(diǎn)：第一，規(guī)范性文件的審查和備案。第二，國有自然資源配置。第三，自然資源有償使用制度的執(zhí)行情況，審查地方政府是否以行政管理代替產(chǎn)權(quán)管理。第四，國有自然資源收益的分配和使用情況。目前分配不公和使用不合理的問題依然十分突出。應(yīng)解決透明性、公平性、全民共享、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)合理性問題。人大監(jiān)督立法應(yīng)重視公共利益的評判程序，防止政府將國有自然資源地方化、部門化。

五是社會監(jiān)督重參與。應(yīng)構(gòu)建有多元主體參與的共同治理體系，其主體應(yīng)當(dāng)包含政府、市場和社會。社會公眾包括社會組織，他們是自然資源開發(fā)利用的受益者，更是開發(fā)利用后果的直接承擔(dān)者，因此公眾的參與十分必要。公眾參與的熱情也是法律得到良好實(shí)施的重要保障資源。首先，需要在立法層面對于社會組織參與自然資源管理做出明確的授權(quán)，充分發(fā)揮志愿者作用。其次，需要對公眾的監(jiān)督意見及時接納，有效反饋，使公眾能夠真正發(fā)揮獨(dú)立第三方的監(jiān)督作用。