沙帥 范玉才

摘 要 檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)履行檢察監(jiān)督職能的形式之一，在實(shí)踐中被越來越多地加以重視和運(yùn)用。作為一種偏“柔性”的監(jiān)督形式，檢察建議的運(yùn)用對于不斷豐富檢察權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)檢察執(zhí)法更加健全、規(guī)范，有效維護(hù)與保障公民權(quán)利有著積極的作用和影響，由于實(shí)踐與理論中存在種種因素，檢察建議司法啟動(dòng)工作仍面臨一些困境，檢察建議功能尚未得到充分有效的施展，但不能因此而否認(rèn)其獨(dú)有的功效，檢察機(jī)關(guān)在今后的實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)不斷針對在檢察建議司法啟動(dòng)權(quán)運(yùn)行中產(chǎn)生的問題，采取有效措施加以解決和處理，使之不斷走向規(guī)范、完善，不斷強(qiáng)化檢察建議這一監(jiān)督形式，充分發(fā)揮其在實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督職能和保障人民權(quán)益中所具有的獨(dú)特功能。

關(guān)鍵詞 檢察建議 司法啟動(dòng)權(quán) 構(gòu)建

作者簡介：沙帥，天津市東麗區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督部檢察官助理；范玉才，天津市東麗區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督部主任。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.244

一、檢察建議的概念和性質(zhì)

（一）檢察建議的概念

所謂檢察建議是指檢察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職責(zé)過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案等方式向有關(guān)單位發(fā)出的一種建議形式，其目的是為了督促有關(guān)單位不斷強(qiáng)化自我管理與規(guī)范，切實(shí)增強(qiáng)遵法、守法意識，提升社會(huì)服務(wù)能力，減少違法犯罪等現(xiàn)象。在我國，檢察建議最早出現(xiàn)在20世紀(jì)50年代，是在學(xué)習(xí)、借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步提出和實(shí)行的。自我國檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后，基于在打擊經(jīng)濟(jì)、刑事犯罪過程中對社會(huì)治安進(jìn)行綜合治理的需要，檢察建議這一較靈活方式開始逐步得以重視和推廣， 并在檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪、實(shí)行民行檢察監(jiān)督等工作中發(fā)揮著越來越重要的作用。在長期實(shí)踐的基礎(chǔ)上，最高人民檢察院于2009年制定并發(fā)布了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，對檢察建議這一工作形式進(jìn)行了系統(tǒng)性的規(guī)范和說明，為檢察建議在實(shí)踐中的應(yīng)用和未來發(fā)展提供了良好的平臺與方向。

（二）檢察建議的性質(zhì)

作為檢察機(jī)關(guān)依法行使檢察權(quán)、實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督目的的一種重要手段，檢察建議自身并無獨(dú)立的法律品格可言，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)所決定，我國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的角色和定位，決定了檢察建議從本質(zhì)上講是一種檢察監(jiān)督權(quán)，更具體一點(diǎn)講，是法律監(jiān)督權(quán)在檢察實(shí)踐中的自然延伸和運(yùn)用。同時(shí)，由于檢察機(jī)關(guān)在實(shí)際履行檢察監(jiān)督職責(zé)過程中，除直接參與訴訟活動(dòng)外，還以多種方式對社會(huì)綜合治理進(jìn)行介入和服務(wù)，其中就包括以向案發(fā)單位發(fā)出檢察建議等形式督促其不斷強(qiáng)化自我管理與約束、杜絕職務(wù)犯罪等隱患，因此可以說檢察建議作為檢察監(jiān)督權(quán)并不是單一和孤立的，而是一種綜合性質(zhì)的檢察監(jiān)督權(quán)，既包括對法院、公安等部門進(jìn)行的監(jiān)督，也包括對社會(huì)綜合治理的參與和服務(wù)。需要注意的是，為防止權(quán)力被濫用，檢察建議在實(shí)際運(yùn)用中應(yīng)當(dāng)著重注意以下幾點(diǎn)，一是建議發(fā)出的主體應(yīng)為檢察部門，且以在履行監(jiān)督職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為為前提；二是建議內(nèi)容應(yīng)主要針對如何預(yù)防或減少違法犯罪等行為，內(nèi)容上只具有建議性，不具備強(qiáng)制力；三是建議應(yīng)當(dāng)以書面形式發(fā)出，接收單位無論采納與否，都應(yīng)及時(shí)回復(fù)。

二、構(gòu)建檢察建議司法啟動(dòng)權(quán)的意義

檢察建議司法啟動(dòng)權(quán)的建構(gòu)，能夠不斷推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議這一形式充分履行檢察監(jiān)督職責(zé)，并在推進(jìn)規(guī)范執(zhí)法、預(yù)防打擊犯罪、深化社會(huì)綜合治理、拓展檢察工作職能等方面充分發(fā)揮其效用，為公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供多道有力屏障。

（一）積極推動(dòng)規(guī)范執(zhí)法工作

我國檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中，針對司法與行政等部門在執(zhí)法過程中存在的不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范等現(xiàn)象，通過發(fā)送檢察建議形式，依法提出糾正意見，能夠有效敦促上述部門及早察覺并整改，進(jìn)而推進(jìn)執(zhí)法工作更加規(guī)范，有效保障我國公民的合法權(quán)益。以某基層檢察院工作為例，該院通過對轄區(qū)內(nèi)安全生產(chǎn)情況進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門存在著監(jiān)督不到位、不作為、亂作為等現(xiàn)象，及時(shí)向安檢等機(jī)構(gòu)發(fā)送檢察建議，通過督促有關(guān)部門制定并落實(shí)整改措施，有力地緩解了執(zhí)法不力、執(zhí)法不規(guī)范的局面。此外，檢察機(jī)關(guān)在對法院民事、行政審判監(jiān)督工作中，對確有錯(cuò)誤的判決通過發(fā)出再審檢察建議，督促法院依法啟動(dòng)再審程序，嚴(yán)格依據(jù)法律事實(shí)，做出正確合理的判決，既確保了審判工作更加規(guī)范，也使公民的合法權(quán)益得到了有效保障與維護(hù)。

（二）深入推進(jìn)犯罪預(yù)防工作

檢察機(jī)關(guān)結(jié)合執(zhí)法辦案或?qū)嵉卣{(diào)研等方式，在對有關(guān)單位或其工作人員發(fā)現(xiàn)有違法、違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)，通過發(fā)出檢察建議，提出針對性解決意見或建議，可對不法行為進(jìn)行有效打擊，例如，針對問題單位或人員，通過建議采取紀(jì)律處分或通報(bào)批評等方式，一方面可責(zé)令當(dāng)事人早日改過和悔悟，另一方面也能夠警示其本人或他人不再以身試法，切實(shí)在人人心中樹立起“法律至上”的觀念和意識，從而避免新的違法犯罪行為再次發(fā)生。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)通過對不法行為產(chǎn)生的特點(diǎn)、原因，易出問題的領(lǐng)域、部門進(jìn)行分析，查找有關(guān)單位在管理上存在的漏洞和不足，對不法問題未來可能產(chǎn)生變化發(fā)展的趨勢提前加以預(yù)測，并在此基礎(chǔ)上有針對性地提出檢察建議， 建議有關(guān)單位及時(shí)杜絕管理漏洞，消除不法行為孳生的土壤和環(huán)境，建立預(yù)防違法犯罪行為發(fā)生的長效機(jī)制，也能夠?qū)`法犯罪行為進(jìn)行有效地遏制和防范，推動(dòng)犯罪預(yù)防工作不斷深入進(jìn)行。

（三）深化檢察機(jī)關(guān)社會(huì)管理參與

檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議這一形式可有效參與到社會(huì)管理工作中來，例如，通過對某些職能部門在實(shí)際工作中存在的問題展開調(diào)研，并對問題在合理化分析的基礎(chǔ)上，以檢察建議形式提出解決辦法和建議，可有效敦促上述部門及時(shí)整改，推動(dòng)工作職能得到有效釋放，進(jìn)而不斷增強(qiáng)服務(wù)與保障公民合法權(quán)益的能力。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在案件辦理工作中，針對某些普遍性、苗頭性問題，通過進(jìn)行深入調(diào)研與分析，有針對性地提出解決建議， 進(jìn)而為立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)所采納和重視，必然會(huì)對社會(huì)管理工作產(chǎn)生有益的影響。另外，社會(huì)管理離不開公眾的支持和參與，檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議這一靈活形式，可不斷提升公民的參與熱情，例如在執(zhí)法辦案中，對揭發(fā)檢舉、見義勇為等正面意義行為，通過建議有關(guān)部門及時(shí)進(jìn)行表揚(yáng)和鼓勵(lì)，可進(jìn)一步調(diào)動(dòng)公民參與社會(huì)治安等工作的積極性，并引導(dǎo)形成良性的民間習(xí)慣和風(fēng)氣，從而有效建立和維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序。

（四）有效拓展檢察工作職能

我國法律對檢察建議制度的規(guī)范正逐步走向完善，檢察建議的司法啟動(dòng)在檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中日漸發(fā)揮著不可替代的作用和影響，尤其在刑事訴訟領(lǐng)域，檢察建議因被視作一種重要監(jiān)督手段而得以廣泛運(yùn)用。同樣，在民事行政檢察工作領(lǐng)域，檢察建議也因檢察機(jī)關(guān)不斷拓展工作職能和發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)的需要而被倡導(dǎo)，這其實(shí)并不難理解，囿于法律規(guī)定等因素，與提起刑事抗訴相比，檢察機(jī)關(guān)對法院就民事、行政訴訟所作判決提起抗訴的難度要大得多，有時(shí)甚至難以啟動(dòng)， 此時(shí)若原判確有問題，通過檢察建議形式進(jìn)行法律監(jiān)督就不失為一種好的替代手段，且檢察建議因其內(nèi)容相對平和，與抗訴等一些強(qiáng)制性手段相比更易被采納和接受，更易實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果。這種有益的探索與嘗試，對于充分拓展檢察工作職能，保障公民合法權(quán)益，在理論和實(shí)踐層面上都有著重要的意義與價(jià)值。

我國檢察建議制度以其特殊形式在檢察工作中發(fā)揮著不可替代的作用和影響，為檢察權(quán)的有效行使和公民權(quán)益維護(hù)提供了有力保障。盡管由于種種原因，檢察建議司法啟動(dòng)工作在立法與實(shí)踐層面仍面臨較多困境，影響著檢察建議功能的進(jìn)一步發(fā)揮和增強(qiáng)，但并不能因此而否認(rèn)這一制度的功效，因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在構(gòu)建檢察建議司法啟動(dòng)權(quán)的具體實(shí)踐中，針對實(shí)際運(yùn)行中產(chǎn)生的問題，有效采取措施加以克服，使檢察建議真正發(fā)揮其獨(dú)特的功效。

注釋：

王桂五主編.中華人民共和國檢察制度研究.中國檢察出版社.2008年版.第403頁.

周其華.檢察建議權(quán)綜論.第二屆國家高級檢察官論壇論文集.2006年.

詹復(fù)亮、孫謙、童建明.新刑事訴訟法與職務(wù)犯罪偵查適用.中國檢察出版社.2012年版.第308頁.

秦文峰主編.職務(wù)犯罪預(yù)防案例教程.中國檢察出版社.2014年版.第212頁.

劉小青.刑事申訴原理與辦案實(shí)務(wù).中國人民公安大學(xué)出版社.2011年版.第119頁.