劉創(chuàng)業(yè) 肖葉靜 徐聰穎

摘 要 從黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商案件”以來(lái)，到2016年底，全國(guó)區(qū)域內(nèi)的6個(gè)巡回法庭紛紛掛牌成立，作為司法改革的重頭戲，引起了黨和國(guó)家的高度重視，但在職能發(fā)揮、審級(jí)定位、未來(lái)前景等方面仍處于探索階段，本文將從上述角度談一談新形勢(shì)下的應(yīng)對(duì)方法。

關(guān)鍵詞 地方化 審級(jí)利益 未來(lái)法院

作者簡(jiǎn)介：劉創(chuàng)業(yè)，河北工程大學(xué)文法學(xué)院法律系，研究方向：憲法學(xué)與行政學(xué)；肖葉靜，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)文管學(xué)院公共事業(yè)管理本科生，研究方向：行政管理；徐聰穎，燕山大學(xué)文法學(xué)院國(guó)際政治本科生，研究方向：比較政治制度。

中圖分類號(hào)：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.173

一、去“地方化”模式的構(gòu)建

從《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中我們可以看到關(guān)于巡回法庭的職能基本有三個(gè)：一是打破司法地方保護(hù)主義，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一；二是緩解最高人民法院本部的案件壓力；三是就地解決糾紛，便利當(dāng)事人訴訟。在過(guò)去的三年里，以第二巡回法庭為例，我們可以看到對(duì)緩解最高院本部案件壓力和為當(dāng)事人提供訴訟便利上，職能效果發(fā)揮的很好，但對(duì)于打破司法地方保護(hù)主義，效果并不明顯。有學(xué)者認(rèn)為這是因?yàn)楦母锏尼槍?duì)性較弱，難以保障改革效果。雖然巡回法庭進(jìn)行了合議庭組成方式，法官責(zé)任制，法官“反干預(yù)”宣告等新制度的嘗試。尤其是胡云騰法官開(kāi)庭前宣讀的“反干預(yù)宣告”。從形式上看這顯然是在一開(kāi)始“反干預(yù)”的設(shè)想相呼應(yīng)，但這樣的做法很明顯只是排除了自己免受地方的干預(yù)，能夠達(dá)到一個(gè)比較公正的水準(zhǔn)，沒(méi)有意識(shí)到“地方化”的根源是地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)于地方法院的干預(yù)。巡回法庭本身就不受地方的影響，它是最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)，擁有著來(lái)自于中央的審判權(quán)力。從這個(gè)角度看，巡回法庭在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的職能現(xiàn)階段發(fā)揮效果并不明顯。

關(guān)于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的問(wèn)題，學(xué)界又進(jìn)行了關(guān)于“中央事權(quán)”的爭(zhēng)論，《人民日?qǐng)?bào)》曾經(jīng)發(fā)文指出“司法權(quán)是中央事權(quán)”，明確表達(dá)了中央大力推進(jìn)司法統(tǒng)一，消除司法地方化的意向。但有學(xué)者指出“司法職權(quán)的性質(zhì)是特別重大的理論問(wèn)題，也是重大政治和憲法法律問(wèn)題，已有的資料已經(jīng)表明，無(wú)論是孟德斯鳩這樣的資產(chǎn)階級(jí)法學(xué)家，還是馬克思主義的經(jīng)典作家（比如恩格斯），似乎都明確提出：司法職權(quán)形成的歷史與理論，并不支持它的中央性，相反，民間性和社會(huì)性倒是它的重要特點(diǎn)?！庇捎谖覈?guó)現(xiàn)行國(guó)情和制度明顯體現(xiàn)出司法權(quán)的雙重屬性，過(guò)分強(qiáng)調(diào)司法權(quán)的歸屬問(wèn)題是不恰當(dāng)?shù)?，首先各?jí)法院在審理案件的時(shí)候都適用全國(guó)人大及常委會(huì)制定的法律和最高人民法院制定的司法解釋，司法權(quán)具有明顯的中央事權(quán)屬性，另一方面，地方各級(jí)法院的法官都是由同級(jí)地方人大任命，司法權(quán)行使人員在構(gòu)成上是地方人民代表大會(huì)選舉出來(lái)的，而非中央任命，這體現(xiàn)出明顯的地方性。所以，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)歸中央和地方共同屬有，過(guò)分的追究所屬問(wèn)題，無(wú)法從根本上認(rèn)識(shí)和解決問(wèn)題。

在過(guò)去，地方法院易受到地方黨政機(jī)關(guān)因素的干預(yù)，很難保持中立的立場(chǎng)。巡回法庭如今還肩負(fù)著重大政治使命，即積極促進(jìn)地方法院公平、公正審理案件。作為派出機(jī)構(gòu)，和地方法院的關(guān)系上，應(yīng)做到配合和監(jiān)督。

在配合上要尊重和支持地方法院的工作，重塑和加強(qiáng)地方法院的權(quán)威。地方各級(jí)法院和最高人民法院都是全國(guó)法院系統(tǒng)的構(gòu)成部分，是一個(gè)統(tǒng)一體。這就要巡回法庭和地方法院做到相互配合。從巡回法庭的受案范圍來(lái)看，除了11類案件外，在巡回區(qū)內(nèi)每年數(shù)以萬(wàn)計(jì)的案件要由地區(qū)各級(jí)法院受理，巡回法庭入住地方，當(dāng)事人往往抱著相信和認(rèn)可中央而非地方的念頭，不服判決，向巡回法庭提起上訴、請(qǐng)求再審和申訴。這會(huì)導(dǎo)致地方法院的司法權(quán)威大打折扣，違背了改革的初衷。有學(xué)者曾經(jīng)指出在我國(guó)的二審終審制度下，再審權(quán)利的頻繁使用，造成終審不終判的尷尬境況。如果地方法院的威信和判決水平足以使當(dāng)事人滿意，巡回法庭就會(huì)大大減少再審和申訴案件，這就體現(xiàn)出重塑和加強(qiáng)地方法院司法權(quán)威的重要性，具體能做的就是在各級(jí)法院積極推廣“反干預(yù)宣告”等制度。在監(jiān)督方面，巡回法庭應(yīng)該加大對(duì)下級(jí)法院的審判監(jiān)督力度，積極受理上訴、再審和申訴案件，促使公正審理和判決。對(duì)于“跨行政區(qū)域重大民商事案件”來(lái)說(shuō)，由巡回法庭來(lái)受理，本身數(shù)量少，跨多個(gè)行政區(qū)域，能夠得到比較公正的判決。

在如今國(guó)家改革的大背景下，去除地方化問(wèn)題，不僅有巡回法庭在程序上嚴(yán)格監(jiān)督，其他創(chuàng)新監(jiān)督方式也在跟進(jìn)，尤其是監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立猶如一把新的利劍，起到了積極的監(jiān)督作用。多種監(jiān)督方式的相互配合，才能從根本上解決問(wèn)題。司法監(jiān)督制度在不斷加強(qiáng)完善，排除案件干擾、保證司法公正的各類法律制度以及黨紀(jì)政紀(jì)都有了。而且，監(jiān)察法已經(jīng)制定，各地都設(shè)立了監(jiān)察委員會(huì)，這個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)保證各級(jí)法院公正司法十分關(guān)鍵，僅把監(jiān)察權(quán)充分行使起來(lái)，干預(yù)案件審理的地方因素恐怕就能基本消除。

二、放下審級(jí)利益的糾結(jié)

巡回法庭審級(jí)利益一開(kāi)始就爭(zhēng)議很大，多數(shù)認(rèn)為巡回法庭和最高院一樣一審終審，損害了當(dāng)事人的審級(jí)利益，不服巡回法庭的一審案件沒(méi)有上訴的權(quán)利，違背了我國(guó)目前實(shí)行的兩審終審制。

在高校的法學(xué)教材中也是較為簡(jiǎn)單地描述：“由最高人民法院及其巡回法庭行使初審案件的管轄權(quán)，與我國(guó)的兩審終審制不合，會(huì)損及當(dāng)事人的審級(jí)利益。因此，對(duì)于最高人民法院及其巡回法庭行使初審管轄權(quán)應(yīng)當(dāng)持積極慎重的態(tài)度，只有在確有必要的時(shí)候才能‘激活這一規(guī)定”。

為此，有學(xué)者提出了穩(wěn)妥的法庭受案條件標(biāo)準(zhǔn)：“以案件標(biāo)的額作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)確定巡回法庭的受案范圍；其次在符合上述標(biāo)準(zhǔn)的民商事糾紛最終能否通過(guò)巡回法庭通過(guò)一審終審來(lái)審判，還需要雙方當(dāng)事人合意，一致決定將符合規(guī)定的案件交由巡回法庭審理，視為其放棄了進(jìn)行上訴的救濟(jì)，放棄了審級(jí)利益。如果當(dāng)事人不能達(dá)成一致意見(jiàn)，則由其按照其本身適用的管轄規(guī)則由相應(yīng)的高級(jí)人民法院受理”。

巡回法庭是最高法院的組成部分，是最高法院派出的常設(shè)審判機(jī)構(gòu)，不是一個(gè)獨(dú)立的法院，它的審級(jí)就是最高法院的審級(jí)。在巡回法庭設(shè)立之前，最高人民法院受理一審案件在《民事訴訟法》中就有相應(yīng)的規(guī)定，這是我國(guó)兩審終審制度的特殊情況，在以往的最高人民法院一審終審案件都能夠正常進(jìn)行，巡回法庭依舊有能力勝任這一工作。

從人員構(gòu)成上來(lái)看，巡回法庭的審判人員由最高人民法院本部選任，任期兩年，兩年以后調(diào)回本部。在學(xué)歷上，以第一巡回法庭為例，基本為研究生以上學(xué)歷，其中法學(xué)博士7人，工作年限上，平均審判工作經(jīng)歷15年以上。這些情況表明，巡回法庭的審判水準(zhǔn)和最高人民法院是保持一致的。根據(jù)審判實(shí)踐的需要，巡回法庭也會(huì)依法受理一些一審民商事和行政案件，但這不會(huì)是常態(tài)。即便沒(méi)有巡回法庭，案件由最高院本部受理，審判的結(jié)果也和巡回法庭一樣，所以說(shuō)一審終審的案件巡回法庭有能力勝任。巡回法庭是否損害當(dāng)事人的審級(jí)利益不必過(guò)多爭(zhēng)議，本身我們就對(duì)它做出過(guò)規(guī)定，并沒(méi)有超出它應(yīng)有的限度。以前最高人民法院適用一審終審，如今巡回法庭也同樣適用這一特殊規(guī)定。

三、未來(lái)法院的構(gòu)建需謹(jǐn)慎

從《決定》中可以看到中央除了審理跨行政區(qū)域的重大行政和民商事案件外，還提出了積極探索未來(lái)跨行政區(qū)域人民法院和人民檢察院的構(gòu)想。由這一點(diǎn)可見(jiàn)如今的巡回法庭制度是一種試探性、務(wù)實(shí)性的改革，可以說(shuō)是未來(lái)法院的試點(diǎn)性改革。最高法院在全國(guó)設(shè)立了6個(gè)巡回法庭，但卻不是傳統(tǒng)意義上的流動(dòng)的法庭，而是固定某地的最高法院的派出機(jī)構(gòu)，是實(shí)際意義上的跨行政區(qū)劃法院，分片管轄審理幾個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)的案件，其判決就是最高法院的判決。這就對(duì)跨行政區(qū)劃法院的產(chǎn)生基礎(chǔ)有了懷疑，巡回法庭是最高人民法院的延伸部分，在行政管理上依舊是管理與被管理的關(guān)系，它的產(chǎn)生基礎(chǔ)是全國(guó)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)，巡回法庭的正副庭長(zhǎng)由全國(guó)人大常委會(huì)任命，其他構(gòu)成人員由最高人民法院法院選派。但未來(lái)的跨行政區(qū)劃法院，不再是最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)，它由誰(shuí)來(lái)產(chǎn)生呢？未來(lái)的跨行政區(qū)劃法院是跨多個(gè)行政區(qū)，而我國(guó)目前行政區(qū)劃和法院設(shè)立相一致，沒(méi)有它的產(chǎn)生基礎(chǔ)和領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)，這就陷入了一個(gè)尷尬的局面。怎樣構(gòu)建未來(lái)法院，筆者認(rèn)為巡回法庭在未來(lái)的日子里應(yīng)當(dāng)存在很長(zhǎng)一段時(shí)間，在這個(gè)時(shí)間段里將要發(fā)揮著重要作用，跨行政區(qū)劃法院的探索到設(shè)立也需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間，當(dāng)前的階段還不適合，找不到產(chǎn)生跨行政區(qū)劃法院的基礎(chǔ)。未來(lái)社會(huì)的發(fā)展有很多不確定因素，需要等待著社會(huì)轉(zhuǎn)型變化出新的內(nèi)容，相關(guān)配套改革措施推進(jìn)、理論基礎(chǔ)比較完備和巡回法庭制度積累足夠經(jīng)驗(yàn)之后，再去積極推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院的設(shè)立。

如今對(duì)巡回法庭依舊存在著很多質(zhì)疑，一種觀點(diǎn)認(rèn)為巡回法庭的設(shè)立只是將最高人民法院一部分案件搬到了外地，實(shí)質(zhì)上是最高法院在外地設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)，這和建國(guó)初期建立的大區(qū)分院類似。建國(guó)初期的大區(qū)分院具有較為完整的獨(dú)立性，能夠在分區(qū)內(nèi)制定司法解釋，接受最高院和地方黨政機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督下級(jí)法院和管理下級(jí)法院部分事務(wù)，如今的巡回法庭完全不同于分院，它是最高院的組成部分，辦案是主要職責(zé)。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，巡回法庭的判決效力和最高人民法院相同，全國(guó)有六個(gè)巡回法庭，這樣以來(lái)會(huì)使全國(guó)有五個(gè)高審判中心，《決定》的精神是巡回法庭能夠使最高人民法院從繁重審理案件中脫離出來(lái)，以致更好的集中精力來(lái)制定司法解釋和司法政策，強(qiáng)化最高法院監(jiān)督全國(guó)法院審判工作的職能，而不是把權(quán)力分散開(kāi)來(lái)，最高人民法院的輻射范圍是全國(guó)，而巡回法庭的輻射范圍僅僅是自己的管轄區(qū)域，這會(huì)有一種中央審判權(quán)力的地方化的味道？其實(shí)這點(diǎn)擔(dān)心是不必過(guò)于憂慮的，畢竟我國(guó)不是聯(lián)邦制判例法國(guó)家，即便是地方的中央審判機(jī)關(guān)做出的判決也不會(huì)被當(dāng)成判例被后世遵循，何況全國(guó)法院適用的是全國(guó)人大及常委會(huì)制定的法律和最高院的司法解釋，相反，這樣的分置，能夠使得這些來(lái)自最高院的業(yè)務(wù)精深和法律素質(zhì)極高的法官走入地方，集中精力，有針對(duì)性地解決具有地域特色的案子。

四、結(jié)語(yǔ)

古人云：“窮則變，變則通，通則靈”，對(duì)于巡回法庭的爭(zhēng)議固然是好事，但是我們所希望的是能夠?yàn)樗脑O(shè)立和發(fā)展提供積極的理論基礎(chǔ)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)它的缺點(diǎn)和不足，構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定的法治環(huán)境。同時(shí)司法改革應(yīng)該穩(wěn)扎穩(wěn)打，不可過(guò)于急切，不能使這桿“標(biāo)兵”走進(jìn)錯(cuò)誤的胡同。

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