文/盧慧萍

推動長三角地區(qū)一體化發(fā)展，一直是全國人大上海代表團十分關(guān)注的重要課題。2013年以來，在常委會主要領(lǐng)導(dǎo)推動下，市人大常委會先后數(shù)次組織全國人大代表開展有關(guān)長江保護立法方面的專題調(diào)研。2018年3月，李強書記在十三屆全國人大一次會議上海代表團媒體開放日上系統(tǒng)闡述了推動長三角一體化發(fā)展的思路、設(shè)想和舉措。另外，陳靖、陳鳴波、張兆安、丁光宏等代表提出了關(guān)于推動長三角地區(qū)一體化發(fā)展的議案和建議。本文摘登了部分議案建議的主要觀點。

關(guān)于加快制定長江法的議案

張兆安、李碧影、王霞等代表：

長江水域面臨的主要問題有：流域綜合管理機制亟待建立；全流域水資源缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和嚴格管理；流域協(xié)同治污效果有限，生態(tài)安全問題日漸突出；航運事故對水源安全構(gòu)成重大威脅。因此建議盡快制定長江法。

一、建立長江流域綜合協(xié)調(diào)和管理機構(gòu)。一是協(xié)調(diào)制定統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃，以解決長江流域產(chǎn)業(yè)布局、航運發(fā)展、水電開發(fā)、水資源和生態(tài)環(huán)境保護等問題。二是協(xié)調(diào)制定統(tǒng)一的環(huán)境標準，確保長江流域水資源保護和水污染防治工作有效開展。三是協(xié)調(diào)建立統(tǒng)一信息公開與通報機制，推進開發(fā)建設(shè)、水文水質(zhì)、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管、研究評估等信息共享，以便各級政府能及時把握流域經(jīng)濟社會發(fā)展和水環(huán)境變化趨勢，作好科學(xué)決策；同時，完善突發(fā)事件的應(yīng)急通報和協(xié)同處置機制，特別是上游發(fā)生航運、企業(yè)事故性排放時，及時將有關(guān)信息通報下游有關(guān)省市，以便當?shù)卣扇〈胧┐_保飲用水安全，維護社會穩(wěn)定。

二、建立長江水資源資產(chǎn)管理制度。一是長江流域水資源保護基金制度。建立基金制度的前提是確立水資源有償使用制度，在使用付費的基礎(chǔ)上按照一定比例收取保護基金。當然，基金的來源還可以包括水污染物排放收費、水污染事故賠償金中的一部分。二是長江流域水污染責任保險制度。建議通過立法確立水污染責任保險制度，明確流域內(nèi)的排污單位和運輸船舶根據(jù)環(huán)境安全的需要，投保環(huán)境污染責任保險，有效提高防范長江流域性水環(huán)境污染風險能力，維護污染受害者合法權(quán)益。目前在地方性立法中，已有將環(huán)境保險責任制度引入流域水污染防治的先例，如2011年出臺的《重慶市長江三峽水庫庫區(qū)及流域水污染防治條例》中就明確鼓勵排污單位投保環(huán)境污染責任保險。三是長江流域生態(tài)補償制度。建議以跨地區(qū)界斷面的水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)為依據(jù)，確定一個具體水質(zhì)標準，上游水質(zhì)達到或者優(yōu)于這一水質(zhì)標準的，下游予以補償；上游水質(zhì)劣于這一水質(zhì)標準的，上游應(yīng)予賠償。賠償和補償?shù)臉藴什豢赡芡耆磳嶋H發(fā)生的經(jīng)濟損失或貢獻大小，只能按財政收入的一定比例支出，同時還要考慮當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平及人民群眾生活水平等綜合因素。四是流域水污染損害賠償制度。建議通過立法完善水環(huán)境損害賠償制度，并借鑒“消費者權(quán)益保護法”建立懲罰性賠償制度，以制裁并預(yù)防惡性事故的發(fā)生。損害賠償?shù)姆秶速r償由水環(huán)境污染直接造成的經(jīng)濟損失和人身傷害，還應(yīng)當包括恢復(fù)被破壞的環(huán)境所需生態(tài)修復(fù)費用。同時，建議通過本次立法設(shè)立專門的環(huán)境侵權(quán)司法鑒定機構(gòu)，可以使損害賠償評估鑒定更具有權(quán)威性和可操作性。此外，建議進一步明確和細化環(huán)境侵權(quán)公益訴訟機制。

三、關(guān)于建立長江斷面水質(zhì)責任追究制度。建議在長江法立法時明確長江斷面水質(zhì)考核和責任追究制度，流域內(nèi)各省環(huán)保、水利部門應(yīng)當定期將省界監(jiān)測斷面人工監(jiān)測數(shù)據(jù)和水質(zhì)自動檢測數(shù)據(jù)提供給流域綜合管理機構(gòu)，流域綜合管理機構(gòu)會同國務(wù)院相關(guān)部門將考核結(jié)果報經(jīng)國務(wù)院同意后，向社會公告，對未達標的省市應(yīng)嚴格追究責任，并落實賠償制度。

四、對污染和破壞長江的行為強化處罰力度。建議通過立法授予流域綜合管理機構(gòu)行使行政處罰和行政強制權(quán)，使執(zhí)法管理更加公平、公正；同時，建議引入以下的一些強有力的處罰措施。一是引入“按日計罰”制度。二是設(shè)定“雙罰”制度。對一些發(fā)生環(huán)境污染事故或者對有嚴重環(huán)境違法行為的企事業(yè)單位，除對當事單位進行處罰外，還可以對單位主要負責人和有關(guān)責任人員處以相應(yīng)的罰款。三是規(guī)定停水、停電、停氣等強制措施。對流域水環(huán)境造成嚴重影響，而又拒不執(zhí)行停產(chǎn)、停業(yè)決定的排污單位，明確流域綜合管理機構(gòu)有權(quán)要求相關(guān)單位予以配合，對排污單位采取停水、停電、停氣等強制措施。四是加大刑事處罰力度。刑事責任是對違法行為最嚴厲的處罰方式，也是最具有震懾作用的一道法律屏障。建議立法進一步完善行政執(zhí)法與刑事制裁的銜接，加大對違法行為的處罰力度。

關(guān)于推進長三角區(qū)域一體化發(fā)展的建議

陳鳴波代表：

當前，國際產(chǎn)業(yè)格局面臨重大調(diào)整，搶奪制造業(yè)制高點的競爭愈演愈烈。工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)順應(yīng)國際競爭應(yīng)運而生，各國結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，紛紛加強戰(zhàn)略總體布局和理論方法創(chuàng)新。長三角城市群肩負建設(shè)世界級先進制造業(yè)集群的使命，面對激烈的國際產(chǎn)業(yè)競爭，應(yīng)抓住有利時機，響應(yīng)國家戰(zhàn)略，率先建立長三角工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺，將廣闊的市場需求和海量工業(yè)數(shù)據(jù)資源，轉(zhuǎn)化為高效率的生產(chǎn)、高質(zhì)量的創(chuàng)新，形成長三角世界級制造業(yè)集群建設(shè)的有利條件和先發(fā)優(yōu)勢。

長三角工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺建設(shè)遇到的問題：一是重點行業(yè)領(lǐng)域的規(guī)劃問題；二是基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的建設(shè)問題；三是平臺服務(wù)機制及主體問題；四是提升國際話語權(quán)的長遠問題。

對此，我提出以下建議：

1、加強部省合作，形成頂層設(shè)計。建議國家部委加強對長三角區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的指導(dǎo)。比如由國家制造強國領(lǐng)導(dǎo)小組-工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)專項工作組與長三角三省一市簽署合作協(xié)議，成立長江三角洲工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺建設(shè)專項工作組，建立協(xié)同工作推進機制，統(tǒng)籌指導(dǎo)長三角區(qū)域工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。

2、開展政企協(xié)同，推進網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。建議三大電信運營商及鐵塔公司與長三角區(qū)域聯(lián)動建設(shè)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，與長三角三省一市簽署合作協(xié)議，共同制定并實施5G在長三角區(qū)域三年建設(shè)計劃，打造區(qū)域一體化的感知網(wǎng)絡(luò)，支撐工業(yè)企業(yè)依托工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)型升級。

3、著重創(chuàng)新機制，加大市場供給。充分發(fā)揮市場主體的作用，建議長三角工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺從工業(yè)企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)兩端分別搭建，形成層次多樣的市場化供給機制。比如，各地分別加強與當?shù)毓I(yè)央企（中船、中交、中核、振華重工）、地方重要國企（上汽、電氣）、制造業(yè)龍頭企業(yè)（三一重工、海爾等），互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)（BAT、華為、小米等）等分類戰(zhàn)略合作。由工業(yè)龍頭企業(yè)同步“一帶一路”等全球制造步伐，打造行業(yè)型工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的國際化平臺，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)打造通用平臺服務(wù)中小制造企業(yè)，實現(xiàn)大企業(yè)建平臺和中小企業(yè)用平臺雙向迭代，互促共進。

4、組建企業(yè)聯(lián)盟，加強行業(yè)指導(dǎo)。盡快成立長三角工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)聯(lián)盟。在工信部與國家工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)盟的指導(dǎo)下，基于現(xiàn)有工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)上海分聯(lián)盟（首個國家聯(lián)盟地方分聯(lián)盟）推動成立長三角區(qū)域聯(lián)盟。在長三角辦、三省一市主管部門的指導(dǎo)下，聯(lián)動區(qū)域工業(yè)企業(yè)協(xié)同開展上云入網(wǎng)工作?；谏虾Ｊ讉€工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新中心，拓展網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、標識解析、大數(shù)據(jù)平臺、安全保障等關(guān)鍵共性技術(shù)及公共需求服務(wù)，形成輻射服務(wù)長三角的子平臺網(wǎng)絡(luò)。

5、利用全球資源，謀劃全球網(wǎng)絡(luò)。長三角具有豐厚的制造業(yè)基礎(chǔ)以及一批走向全球的制造業(yè)企業(yè)。以振華重工為例，其在全球擁有250多個碼頭客戶（占全球碼頭總數(shù)的82%），再配合全球的海運船舶調(diào)度數(shù)據(jù)，如能全部聯(lián)網(wǎng)建設(shè)靜動態(tài)互聯(lián)的全球船聯(lián)網(wǎng)，將形成全球標志性的海運數(shù)據(jù)和物流互聯(lián)網(wǎng)平臺，數(shù)據(jù)及應(yīng)用價值無可估量。

張兆安代表：

對長三角一體化發(fā)展，黨中央國務(wù)院歷來很關(guān)心，很支持，國內(nèi)外也很關(guān)注。2008年9月推出《國務(wù)院關(guān)于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2010年5月國務(wù)院批準實施《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，尤其是2016年5月國務(wù)院又通過了《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》。這些意見和規(guī)劃的頒布，具有很強的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

在這個大背景下，長三角區(qū)域合作更加緊密，綜合競爭力顯著提升。今年初召開的長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會指出，要按照“創(chuàng)新引領(lǐng)率先實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展”總要求，建設(shè)好長三角世界級城市群，深化好區(qū)域合作大格局，并且由三省一市聯(lián)合組建的長三角區(qū)域合作辦公室在上海掛牌成立，來自三省一市的工作人員已經(jīng)全部到位。這充分表明，長三角站在了新時代，確立了新方位，邁出了新步伐。因此，我建議在國家層面除了以上提到的一些意見和規(guī)劃之外,圍繞改革創(chuàng)新和與時俱進，繼續(xù)在長三角一體化發(fā)展進程中給予以下四個方面的有力支持。

第一，建議把長三角一體化發(fā)展提升為國家戰(zhàn)略。由于長三角是國際上公認的全球第六大世界級城市群，并且要代表中國參與國際競爭，因此，把長三角一體化發(fā)展提升為國家戰(zhàn)略，有利于充分釋放長三角發(fā)展?jié)撃堋?/p>

第二，建議把一些國家重大基礎(chǔ)項目布局在長三角。例如，國家實驗室盡早落地上海等，以及其他一些有利于發(fā)揮長三角特殊優(yōu)勢的重大基礎(chǔ)項目落在長三角。這樣做，可以與長三角是我國經(jīng)濟最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的地區(qū)之一的優(yōu)勢相匹配。

第三，建議對長三角區(qū)域發(fā)展立法。如通過協(xié)作立法,制定《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》《區(qū)域金融合作法》《區(qū)域環(huán)境保護法》等，構(gòu)建長三角區(qū)域公共治理的法律法規(guī)制度，為長三角一體化發(fā)展提供法律保障。在這方面，一些國家的相關(guān)做法可以借鑒。

第四，建議對區(qū)域治理加強協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)或者予以授權(quán)?？梢栽趪覍用嬖O(shè)立協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，也可以由國務(wù)院授權(quán)長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會及長三角區(qū)域合作辦公室統(tǒng)籌行使區(qū)域公共事務(wù)治理權(quán)，成為統(tǒng)籌實現(xiàn)國家、區(qū)域與地方發(fā)展規(guī)劃、推進一體化進程的區(qū)域公共治理組織。

丁光宏代表：

長三角一體化發(fā)展已成為國家戰(zhàn)略，需破除制約其發(fā)展的主要瓶頸包括：一體化發(fā)展的體制機制不健全；產(chǎn)業(yè)合作不足；區(qū)域間發(fā)展不平衡等。長三角一體化發(fā)展必須由中央規(guī)劃推動，通過市場化機制的途徑，以經(jīng)濟利益為紐帶，才能出現(xiàn)成效。為此，提出建議：

一、創(chuàng)新行政區(qū)劃治理。成立“中央推進長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”和“國務(wù)院長三角管理委員會”，將長三角治理所涉及的事權(quán)劃分為中央事權(quán)、區(qū)域共同事權(quán)和地方事權(quán)三類，由中央統(tǒng)籌行使區(qū)域發(fā)展規(guī)劃權(quán)，各行政區(qū)政府按照事權(quán)大小承擔相應(yīng)的支出責任。

二、協(xié)調(diào)各要素有效布局。第一，突破基礎(chǔ)設(shè)施一體化，形成陸、水、空三位一體的綜合運輸格局。包括：強化區(qū)域交通設(shè)施建設(shè)，特別是城際鐵路的貫通、銜接、成網(wǎng)；推動港口群與江海聯(lián)運的合作，打造長三角現(xiàn)代化港口物流體系；推動航空港的共建共享。第二，鼓勵要素資源自由流動。一是實現(xiàn)大學(xué)本科學(xué)歷以上人力資源在區(qū)域內(nèi)自由流動。二是設(shè)立全面提供金融服務(wù)的金融機構(gòu)，實現(xiàn)資金的自由流動。三是通過“飛地”模式實現(xiàn)土地資源的充分利用。

三、建設(shè)一體化產(chǎn)業(yè)發(fā)展工程。第一，強化產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的利益紐帶。將產(chǎn)業(yè)制造環(huán)節(jié)配置于長三角合適的地區(qū)，降低產(chǎn)品生產(chǎn)制造的成本。從稅收等方面建立利益調(diào)整機制，對在地區(qū)利益和地區(qū)機會上的損失予以補償。第二，發(fā)揮大型企業(yè)在跨地區(qū)并購中所起到的推動作用，重視并鼓勵各地企業(yè)之間的資產(chǎn)重組活動。第三，以新型產(chǎn)業(yè)為突破口?？蓮男履茉雌嚠a(chǎn)業(yè)開始，將涉及到的技術(shù)、制造、服務(wù)等由各地充分協(xié)調(diào)。

四、組建“一行四金”。一是建立長三角發(fā)展銀行。為長三角一體化發(fā)展項目提供金融支持，也可為地區(qū)重大經(jīng)濟社會問題提供研究、咨詢服務(wù)。資金來源包括一市三省的財政資金、國家相關(guān)部門的資金、社會資本和發(fā)行債券等。到一定發(fā)展階段，可以吸收外資，甚至可以成為公開上市的銀行。二是設(shè)立長三角區(qū)域發(fā)展基金、長三角農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、長三角環(huán)境保護基金和長三角社會發(fā)展基金，是當前平衡各方利益、爭取協(xié)調(diào)發(fā)展非常有效的方式。