黃鑫 張呼

摘 要：“依法治體”是“依法治國(guó)”在體育領(lǐng)域的體現(xiàn)，自提出起，便一直是我國(guó)體育領(lǐng)域國(guó)家治理的基本方略。時(shí)至今日，經(jīng)過(guò)二十年之發(fā)展，我國(guó)的“依法治國(guó)”事業(yè)已有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但在體育領(lǐng)域，“依法治體”的相關(guān)理論問(wèn)題仍需要進(jìn)一步地闡明和澄清；同時(shí)，針對(duì)“依法治體”的實(shí)踐，則需做出三重反思。為進(jìn)一步推進(jìn)“依法治體”，實(shí)現(xiàn)體育領(lǐng)域的國(guó)家治理現(xiàn)代化，從價(jià)值權(quán)衡、法治建設(shè)、主觀改造、實(shí)施與監(jiān)督等四個(gè)方面提出了具體建議。

關(guān)鍵詞：依法治體；體育法；體育政策；國(guó)家治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：G80-051 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-2076（2018）03-0008-08

Abstract："Governing sport by law" is the version of 'ruling state by law" in the field of sports. Since the Sport Act was promulgated in 1995， it has been the basic policy of sport governing. In the past 20 years， law-based governance has made great progress； yet， some theoretical problems in the field of sport governance need to be further expounded and clarified. According to the practice of governing sports by law， we need make three-level reflections. To promote the governance of sport by law and realize the modernization of sport governance， it has given suggestions from the four aspects： value balance， rule of law construction， subjective transformation， implementation and supervision.

Key words：governing sport by law； sport law； sport policy； modernization of state governance

1 “依法治體”的產(chǎn)生與發(fā)展

當(dāng)前，法治已成為我國(guó)國(guó)家治理的基本方式，這既是憲法的規(guī)定，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求。現(xiàn)代化的國(guó)家要求現(xiàn)代化的治理，而法治對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化有根本意義和決定作用，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路[1]。國(guó)家治理現(xiàn)代化之核心即為以治理體系法制化和治理能力法治化為基本面向的國(guó)家治理法治化[2]。我國(guó)的“依法治國(guó)”是全面而非有選擇的法治化，那么與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活等方面都密切相關(guān)的體育，必然屬于“依法治國(guó)”的范疇。因此，“依法治體”乃是“依法治國(guó)”在邏輯上的自然延伸，是“依法治國(guó)”在體育領(lǐng)域的具體化，是將社會(huì)主義法治的規(guī)定、原則和精神貫徹于體育治理的各個(gè)環(huán)節(jié)與方面。

其實(shí)早在1949年建國(guó)前，中國(guó)共產(chǎn)黨就已嘗試通過(guò)法令等規(guī)范性文件來(lái)調(diào)整體育事務(wù)，譬如1930年代的《俱樂(lè)部組織與工作綱要》以及《俱樂(lè)部綱要》等，尤為值得一提的是作為憲法性文件的《共同綱領(lǐng)》，第48條明確規(guī)定“提倡國(guó)民體育”。建國(guó)后，一方面，在歷部憲法中，均有專門(mén)條款涉及體育，譬如五四年憲法第94條、七五憲法第12條，七八憲法第13、52條等，另一方面，國(guó)家先后制定、修改、補(bǔ)充了數(shù)量眾多的涉及體育的規(guī)范性法律文件，覆蓋了體育事業(yè)的主要方面[3]，使得建國(guó)后的體育事業(yè)一定程度上實(shí)現(xiàn)了有法可依、有章可循，推動(dòng)了新生的人民體育蓬勃發(fā)展。

不過(guò)上述實(shí)踐仍難以納入“依法治體”之范疇，至多只是“依法治體”的歷史淵源。我國(guó)的“依法治體”，是在20世紀(jì)80年代初，伴隨著十一屆三中全會(huì)所開(kāi)啟的中國(guó)社會(huì)改革開(kāi)放與民主法治轉(zhuǎn)型而萌芽。在這一時(shí)期，國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行一些體育立法，體育法學(xué)研究也開(kāi)始起步，雖然尚無(wú)體育法治，但為“依法治體”打下了基礎(chǔ)。90年代中期發(fā)生了兩件標(biāo)志性事件：其一是1995年《中華人民共和國(guó)體育法》（以下簡(jiǎn)稱《體育法》）頒行，其二是1997年十五大提出和確立“依法治國(guó)”方略。在二者共同作用下，“依法治體”才得以逐步、漸進(jìn)地形成。

《體育法》之頒行，堪稱“依法治體”的里程碑。早在1980年，時(shí)任國(guó)家體委主任王猛就提出了相關(guān)要求與構(gòu)想[4]；1983年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批《國(guó)家體委關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)創(chuàng)體育新局面的請(qǐng)示》，又一次提出“著手制定體育法”[5]；1984年時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真再次強(qiáng)調(diào)“要抓緊起草《體育法》”[6]；最終在1988年6月，國(guó)家體委成立《體育法》起草小組，開(kāi)啟《體育法》立法進(jìn)程。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期論證、調(diào)研，于1995年正式頒行，從此我國(guó)終于有了一部體育基本法，擔(dān)當(dāng)整個(gè)體育法律規(guī)范體系的“龍頭”，“結(jié)束了我國(guó)體育工作長(zhǎng)期無(wú)法可依的歷史，標(biāo)志著我國(guó)體育工作進(jìn)入了依法治體的新階段”[7]。但實(shí)際上《體育法》之頒行并未使“依法治體”一蹴而就，盡管偶有出現(xiàn)，但當(dāng)時(shí)的重要文件或講話幾乎都使用的是“以法治體”，常見(jiàn)“依法行政”和“以法治體”連用，彼時(shí)“統(tǒng)治”官方話語(yǔ)的還是“以法治體”。因此，“依法治國(guó)”方略成為催生“依法治體”的第二個(gè)重要因素，隨著前者在1997年十五大上正式提出和確立，“依法治國(guó)”開(kāi)始影響和貫徹到包括體育在內(nèi)的國(guó)家治理的方方面面，直至1999年修憲被寫(xiě)入憲法；相應(yīng)地，也正是從1997年十五大開(kāi)始，到1999年修憲，“依法治體”逐漸在官方話語(yǔ)中得到完全確立，取代了“以法治體”。自此之后，在我國(guó)體育領(lǐng)域，至少在中央一級(jí)，無(wú)論是規(guī)范性文件還是領(lǐng)導(dǎo)講話，尤其重要的綱領(lǐng)性文件，如《全民健身計(jì)劃綱要第二期工程規(guī)劃》《奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃綱要（2001-2010）》《體育法制建設(shè)“十一五”規(guī)劃》《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等，都是采用“依法治體”或“依法”（譬如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見(jiàn)》）?！耙苑ā钡谋硎鰸u漸淡出主流話語(yǔ)，僅極少數(shù)地方規(guī)范性文件仍有使用?？傊?，經(jīng)過(guò)了這一時(shí)期（1997-1999），“依法”取代“以法”，“治國(guó)”與“治體”方略才在概念上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。

“依法治體”在學(xué)術(shù)界的確立基本上與官方同步。我國(guó)體育法學(xué)研究起步于上世紀(jì)80年代，一些早期理論成果使用的也是“以法治體”，譬如姜仁屏《體育法學(xué)》（1994），張厚福、羅嘉司《體育法學(xué)概要》（1998）等。上世紀(jì)末，隨著研究深入，“依法治體”逐漸為學(xué)界普遍認(rèn)同與接受。對(duì)此，筆者以整體和個(gè)體兩個(gè)例子來(lái)說(shuō)明：1）截至2016年7月1日，在國(guó)內(nèi)權(quán)威的學(xué)術(shù)資源平臺(tái)“中國(guó)知網(wǎng)”上，分別用關(guān)鍵詞“以法治體”“依法治體”檢索全文，前者共有357篇文獻(xiàn)，后者為1 858篇；2000年以前大多數(shù)時(shí)間，每年發(fā)表的文獻(xiàn)數(shù)，前者與后者都大致均衡，但1999年是二者的分水嶺（1998年還是14 ∶ 18，1999年便擴(kuò)大為了15 ∶ 28），從此后者逐年上升，差距迅速拉大；最終，進(jìn)入21世紀(jì)后，每年采用“依法治體”的文獻(xiàn)數(shù)量從數(shù)十漸增至上百，近年穩(wěn)定保持在百篇以上，而采用“以法治體”的文獻(xiàn)數(shù)量?jī)H略有波動(dòng)（最高也不超過(guò)30篇），近乎停滯。2）在知網(wǎng)上，國(guó)內(nèi)體育法學(xué)領(lǐng)域的權(quán)威于善旭教授采用“以法治體”概念的論著為3篇，發(fā)表于1998年和1999年；而于善旭教授采用“依法治體”概念的論著有45篇，除1998年和1999年各4篇，其余均發(fā)表于2000年以后；同時(shí)采用了“依法治體”和“以法治體”概念的論著僅有1篇，發(fā)表于1999年。以上分析不排除還有遺漏，但足以說(shuō)明問(wèn)題：大致以1999年為節(jié)點(diǎn)，隨著“依法治體”在法律和制度層面的全面確立，在理論界亦逐漸成為共識(shí)。當(dāng)下研究中仍使用“以法治體”者，大多或?yàn)殛愂?、梳理歷史，對(duì)過(guò)往文獻(xiàn)的引用，或是與“依法治體”混用，并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。

綜上，我國(guó)體育領(lǐng)域治理的基本方略就是“依法治體”，它的重大意義不僅在于貫徹和延伸了“依法治國(guó)”方略，還有眾多獨(dú)立的價(jià)值：首先，“依法治體”是體育事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求，體育最需要規(guī)則，而法治乃規(guī)則之治，二者天然契合，故“依法治體”才能保障體育事業(yè)健康有序地運(yùn)行；其次，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，要在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展體育事業(yè)、進(jìn)行體育治理，“依法治體”無(wú)疑是最佳的路徑選擇；再次，依法治體還可與以德治體有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步提升體育領(lǐng)域的國(guó)家治理水平；最后，依法治體是發(fā)展和諧體育的應(yīng)有之義和本質(zhì)要求[8]，有利于整個(gè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。此外，“依法治體”對(duì)于依法推進(jìn)體育改革、更好地發(fā)揮體育之功能等亦有重要意義。

2 對(duì)“依法治體”的三重反思

2.1 何為“依法治體”之“法”

所謂“依法治體”，“法”是前提，沒(méi)有“法”，“依法治體”便是空中樓閣。那么“依法治體”中的“法”究竟指的是什么？答案只能是法律，且不能局限于狹義上的“法律”即立法機(jī)關(guān)之立法，應(yīng)當(dāng)是涵蓋了所有涉及體育的規(guī)范性法律文件，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等在內(nèi)的一個(gè)完整的、層次分明的體系。這樣的一個(gè)規(guī)范體系，必須是以憲法為依據(jù)、以體育基本法為核心的[9]。因此，“依法治體”，首先是“依憲法治體”，在“依法治體”的過(guò)程中，必須充分強(qiáng)調(diào)和發(fā)揮憲法的作用?，F(xiàn)行的82憲法共有四處（第21、89、107、119條）明確提及了“體育”，另有一處（第46條）在字面上雖無(wú)“體育”，但其關(guān)于“體質(zhì)”之表述與第21條保持了融貫，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)屬于特定主體的體育事務(wù)，也可認(rèn)定為“體育”相關(guān)條款。上述條款共同構(gòu)成了82憲法上的“體育”規(guī)范，可分為三個(gè)部分：國(guó)家政策（第21條）、公民基本權(quán)利（第46條）、國(guó)家機(jī)關(guān)職能（第89、107、119條）。以上憲法規(guī)定在“依法治體”過(guò)程中的功能在于一方面為國(guó)家在體育領(lǐng)域的具體治理措施（如體育立法、執(zhí)法、司法等）和公民的體育行為提供合憲性基礎(chǔ)；另一方面制約和規(guī)范了國(guó)家行為，譬如設(shè)置國(guó)家發(fā)展體育之義務(wù)、明確國(guó)家機(jī)關(guān)的體育權(quán)力、確認(rèn)和保障公民的體育權(quán)利、防止國(guó)家通過(guò)體育侵犯人權(quán)等，進(jìn)而使體育領(lǐng)域的國(guó)家治理從根本上符合法治的要求，即實(shí)現(xiàn)“依法治體”。

然而，憲法規(guī)定的原則性和概括性，使得僅依靠憲法，不足以直接作用于“依法治體”實(shí)踐，“依法治體”固然不能脫離憲法，但也不能只靠憲法。于是，依據(jù)憲法制定（《體育法》第1條）、作為部門(mén)基本法的《體育法》才是“依法治體”規(guī)范依據(jù)體系的核心。其余的下位法律、法規(guī)、規(guī)章等，都是以《體育法》為基礎(chǔ)和依據(jù)，展開(kāi)對(duì)某一方面具體問(wèn)題之規(guī)定；通過(guò)對(duì)《體育法》的遵循，從而與憲法實(shí)現(xiàn)內(nèi)在一致。故“依法治體”，前提是“依憲治體”，核心則是“依《體育法》治體”；要“依憲治體”，首先要“依《體育法》治體”。那么后者在實(shí)踐中是否得到了貫徹實(shí)施？答案是否定的，因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行的《體育法》并不能夠?yàn)轶w育領(lǐng)域的現(xiàn)代治理提供足夠的支撐。

毋庸置疑，1995年頒行的《體育法》與中國(guó)體育過(guò)去二十年的輝煌密不可分，《體育法》為體育事業(yè)的繁榮創(chuàng)造了條件，提供了保障；《體育法》“填補(bǔ)了國(guó)家在體育立法領(lǐng)域的一項(xiàng)空白，結(jié)束了我國(guó)體育事業(yè)無(wú)法可依的歷史，標(biāo)志著我國(guó)體育工作開(kāi)始進(jìn)入依法行政、依法治體的新階段”[10]，是“依法治體”的大前提。但是，同樣毋庸諱言，《體育法》遠(yuǎn)非完美無(wú)缺，筆者認(rèn)為，其核心缺陷在于規(guī)范性有所不足。換言之，《體育法》作為一部法律是較為粗糙和原始的，在現(xiàn)實(shí)中往往能發(fā)揮宣示國(guó)家體育政策的功能，但不足以為具體的體育治理提供充分、有效之依據(jù)。于是，“依法治體”實(shí)踐不得不轉(zhuǎn)向行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等下位規(guī)范性法律文件，甚至是法律之外的規(guī)范性文件。

《體育法》欠缺規(guī)范性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：1）形式上，使用了過(guò)多的綱領(lǐng)性條款。綱領(lǐng)性條款并非嚴(yán)格意義上的法律規(guī)則，因?yàn)樗鄙俜梢?guī)則應(yīng)有的邏輯結(jié)構(gòu)形式：行為模式、條件假設(shè)（假定）和后果歸結(jié)[11]，或曰假定、行為模式、法律后果[12]。缺乏這種邏輯結(jié)構(gòu)的后果，便是綱領(lǐng)性條款欠缺法律應(yīng)有的明確性，很難適用于現(xiàn)實(shí)治理。綱領(lǐng)性條款適合于宣示國(guó)家對(duì)于某一事務(wù)的政策和態(tài)度，任何法律，包括《體育法》都可以有宣示性條款，但不宜占據(jù)太多篇幅；立法實(shí)踐中常被集中安置于某些特定章節(jié)，譬如“總則”，這既是因?yàn)榇祟悧l款在規(guī)范性上的“先天不足”，更在于《體育法》的主要功能應(yīng)當(dāng)是調(diào)整社會(huì)關(guān)系而非宣示。2）內(nèi)容上，缺少公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。整個(gè)《體育法》文本未見(jiàn)任何“權(quán)利”“體育權(quán)”或與之類似的表述，甚至未出現(xiàn)“權(quán)利”一詞，自然不會(huì)有關(guān)于體育權(quán)利的直接規(guī)定。公民的體育權(quán)利和義務(wù)只能通過(guò)解釋，從前述的綱領(lǐng)性條款中推導(dǎo)出來(lái)；而權(quán)利義務(wù)是法律規(guī)則的規(guī)范內(nèi)容，充實(shí)法律規(guī)則框架，法律上的一切問(wèn)題最終都必須歸結(jié)到法律規(guī)則所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)上來(lái)[13]，是法律具備規(guī)范性的標(biāo)志。此種狀況無(wú)疑不利于體育治理中的人權(quán)保障。

所以，現(xiàn)行《體育法》是一部缺少法律規(guī)則的“法律”，實(shí)踐中一般只能在形式上作為“依法治體”的規(guī)范依據(jù)。如前所述，過(guò)去二十年，“依法治體”難以“依《體育法》治理”，實(shí)際的體育治理的主要依據(jù)，一是涉及體育的法規(guī)、規(guī)章等，二是黨和國(guó)家的體育政策，三是某些非法律的規(guī)范性文件。第一種效力位階過(guò)低，且往往“各自為營(yíng)”，難成體系，后兩者則根本不是法律。若現(xiàn)狀令人滿意，自是無(wú)需改變，可現(xiàn)實(shí)恰恰相反。前述三種依據(jù)均不符合“依法治體”的本質(zhì)要求，亦無(wú)法承擔(dān)“依法治體”的歷史重任；同時(shí)，當(dāng)下體育法治中的很多問(wèn)題，譬如權(quán)威不彰、內(nèi)容不明、規(guī)則沖突、地方保護(hù)主義、體育權(quán)利不得主張和保障等，若在規(guī)范上追根溯源，皆源于此。

綜上，我們對(duì)于現(xiàn)行《體育法》，應(yīng)當(dāng)理性、辯證地看待：肯定其意義，正視其不足。誠(chéng)如于善旭教授所言，一方面，要用今天的眼光，更加深刻地體察和理解這部法律的深遠(yuǎn)意義；另一方面，要面對(duì)新的需求和挑戰(zhàn)，進(jìn)一步完善好這部法律，使之能夠更好地承擔(dān)起全面推進(jìn)依法治體、建設(shè)法治體育的偉大使命[7]?！扼w育法》與“依法治體”密不可分，不能否定《體育法》的歷史地位和對(duì)現(xiàn)實(shí)作用，但一定程度的改進(jìn)亦是必要和迫切的?！扼w育法》承上啟下地連接了憲法和其他體育類規(guī)范性法律文件，只有《體育法》的實(shí)施“活”起來(lái)，整個(gè)“依法治體”才能“活”起來(lái)。過(guò)去二十年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)證明，《體育法》在規(guī)范性上的“先天不足”使其難以為“依法治體”提供應(yīng)有的足夠支持；《體育法》作用的“缺位”將使“依法治體”無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槠渌?guī)范或缺乏正當(dāng)性與合法性，或滿足不了治理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求。故反思“依法治體”，首當(dāng)其沖是反思《體育法》，使之與憲法的條款、精神、原則保持和諧統(tǒng)一，并進(jìn)而在此基礎(chǔ)上，修改、補(bǔ)充、清理其他相關(guān)法律規(guī)范，完善“依法治體”的規(guī)范體系。

2.2 “依法”還是“以法”治體

歷史上圍繞“如何治理國(guó)家”這一命題，曾出現(xiàn)過(guò)兩個(gè)相似但有本質(zhì)區(qū)別的路徑：“法制”和“法治”，或曰“以法治國(guó)”（rule by law）和“依法治國(guó)”（rule of law）。二者均是“法”這一上層建筑出現(xiàn)、成為國(guó)家治理之手段后產(chǎn)生的，雖僅有一字之差，內(nèi)涵卻有天壤之別：“以法治國(guó)”的“以”是通過(guò)、運(yùn)用之意，“以法治國(guó)”即把法律視作統(tǒng)治者的一種工具，用以治理被統(tǒng)治者，故名曰“法制”，實(shí)質(zhì)上仍有很強(qiáng)的人治色彩，法難以或根本無(wú)法約束統(tǒng)治者；“依法治國(guó)”的“依”是依據(jù)、遵照之意，即依從法律、遵守法律之規(guī)定治理國(guó)家[14]，包括掌握法律制定、實(shí)施、解釋權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)在內(nèi)的任何個(gè)人、組織都必須遵守法律，法律至上，法律面前人人平等。因此，“以法治國(guó)”和“依法治國(guó)”的根本區(qū)別在于法律能否約束掌握公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)。

如前所述，我國(guó)歷史上也經(jīng)歷了從“以法治國(guó)”到“依法治國(guó)”的發(fā)展過(guò)程，但仔細(xì)研究十五大之前的學(xué)者對(duì)“以法治國(guó)”的表述，便會(huì)發(fā)現(xiàn)其與“依法治國(guó)”差別并不大。譬如有學(xué)者所言的“以法治國(guó)”其實(shí)就是后來(lái)的“依法治國(guó)”[15]；有學(xué)者將“以法治國(guó)”概括為“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”[16]；認(rèn)為“以法治國(guó)”就是按照法律來(lái)治理國(guó)家，與國(guó)家在1985年“一五”普法規(guī)劃中提出的“依法辦事、依法治國(guó)”并無(wú)不同[17]。上述皆為后來(lái)“依法治國(guó)”的內(nèi)容。并且，當(dāng)年提“以法治國(guó)”，亦不等于國(guó)家權(quán)力、國(guó)家機(jī)關(guān)不需要受法律約束，82憲法的原初版本就明文規(guī)定了“一切國(guó)家機(jī)關(guān)……必須遵守憲法和法律……任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。故我國(guó)最初流行的“以法治國(guó)”，并非前述帶有人治色彩的“以法治國(guó)”，在內(nèi)涵上是很接近甚至可以等同后來(lái)的“依法治國(guó)”的。

那為何還是要將“以法治國(guó)”的提法改為“依法治國(guó)”呢？因?yàn)楹髞?lái)的實(shí)踐證明，認(rèn)可國(guó)家權(quán)力受法律約束，和在治理中對(duì)法律持工具主義立場(chǎng)是可以共存的，并不矛盾。“依法治國(guó)”的時(shí)代，“以法治國(guó)”在國(guó)家治理中還有其他的表現(xiàn)形式：1）在規(guī)范上，多談或只談國(guó)家權(quán)力，少談或不談公民權(quán)利；2）實(shí)際治理中，國(guó)家權(quán)力過(guò)多、過(guò)大。因此，才必須改“以法”為“依法”，希望能先從理念上徹底革新，強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)”的核心是在國(guó)家治理中以法律規(guī)范和制約國(guó)家權(quán)力，以最終達(dá)到保障公民權(quán)利之目的。

盡管“依法治體”已成為體育實(shí)務(wù)界和理論界之共識(shí)，但在過(guò)去二十年的實(shí)際治理中，卻依然在相當(dāng)程度上呈現(xiàn)著“以法治體”的特征，譬如欠缺規(guī)范性的現(xiàn)行《體育法》。這不僅會(huì)導(dǎo)致《體育法》難以實(shí)施，還暴露出了傳統(tǒng)立法模式的背后所暗含的“權(quán)力本位”的立法宗旨和價(jià)值立場(chǎng)，側(cè)重或?qū)Ｗ⒂谝?guī)定“國(guó)家應(yīng)當(dāng)或可以”如何作為，代表了一種“秩序中心主義”的形式法治觀，仍然強(qiáng)調(diào)法律的工具性[18]。換言之，立法時(shí)偏重于社會(huì)、國(guó)家之需要，將體育視作政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政部門(mén)或事業(yè)，未充分認(rèn)識(shí)到體育首先是滿足個(gè)人需要的自由和權(quán)利[19]，未按照一項(xiàng)權(quán)利的應(yīng)有邏輯進(jìn)行立法設(shè)計(jì)[20]?！扼w育法》的這種特征，直接影響到了依據(jù)《體育法》制定的各類地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，它們大多也存在類似問(wèn)題。上述這些帶有強(qiáng)烈“以法治體”色彩的規(guī)范性法律文件卻往往作為“依法治體”實(shí)踐的重要規(guī)范依據(jù)，難以得到有效實(shí)施，自然無(wú)法規(guī)束國(guó)家權(quán)力，再加上長(zhǎng)久以來(lái)普遍存在的、根深蒂固的“權(quán)力本位”的治理觀，導(dǎo)致了過(guò)去和當(dāng)前體育治理中，國(guó)家權(quán)力過(guò)多、過(guò)大，甚至被濫用，引發(fā)了諸多弊病。

2.3 何為“依法治體”之“治”

體育領(lǐng)域的國(guó)家權(quán)力過(guò)多、過(guò)大，引發(fā)了對(duì)“依法治體”的第三重反思：對(duì)體育事務(wù)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)更加重視“治理”。政治學(xué)上的“管理”（administration）和“治理”（governance）屬不同之概念。前者即政治管理，指政府對(duì)公民生活的協(xié)調(diào)與控制，有權(quán)威性、具體性、廣泛性、單向性等特征，其中單向性指“管理”是“自上而下”、一元單向地進(jìn)行的[21]。掌握國(guó)家權(quán)力的少數(shù)人對(duì)某一領(lǐng)域內(nèi)的全體事務(wù)或人予以管理，以公權(quán)力為后盾，通過(guò)各種手段，調(diào)整利益、應(yīng)對(duì)危機(jī)、建立或維持某種秩序，故國(guó)家權(quán)力對(duì)于“管理”至關(guān)重要，是其權(quán)威性與合法性的來(lái)源。

“治理”在傳統(tǒng)上原本類似于“管理”，多與“統(tǒng)治”交叉使用，到上世紀(jì)90年代才被政治學(xué)者和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予了新的含義?，F(xiàn)代意義的“治理”不是“自上而下”的，而是一個(gè)“上下互動(dòng)”“多元互動(dòng)”的過(guò)程，是通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立彼此認(rèn)可和共同目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事物的管理[22]?！爸卫怼敝械膰?guó)家權(quán)力，往往是分散的、有限的[23]。對(duì)于“治理”，國(guó)家權(quán)力并非必需，甚至是次要的，政府只是治理的組織形式之一，“沒(méi)有政府的治理”是完全可能的[24]。相較于“管理”，“治理”的主體除了政府，還包括社會(huì)公共組織和私人機(jī)構(gòu)等；手段上，“管理”多依靠帶有強(qiáng)制屬性的法規(guī)命令等，“治理”則倚重自愿的溝通協(xié)調(diào)，以共識(shí)為基礎(chǔ)發(fā)揮效用[25]。與“管理”相比，“治理”相對(duì)接近和容易達(dá)成“善治”，因?yàn)橹卫硎鞘箛?guó)家的權(quán)力向社會(huì)回歸，還政于民，本質(zhì)上是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作，而公民社會(huì)乃是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)[26]。

我國(guó)傳統(tǒng)的體育管理模式受到我國(guó)政治體制的格局影響，主體單一，權(quán)力集中，呈現(xiàn)出了三個(gè)基本特征：體育管理最高機(jī)構(gòu)是以國(guó)家體育總局為主體的行政機(jī)關(guān)體系；主要以行政手段來(lái)調(diào)節(jié)和控制；遠(yuǎn)離市場(chǎng)和社會(huì)的調(diào)節(jié)作用[27]。偏“管理”甚至純“管理”的體制下，實(shí)施“依法治體”會(huì)遇到困難。“依法治體”之“治”，應(yīng)當(dāng)在傳統(tǒng)的“管理”模式的基礎(chǔ)上，更多地納入“治理”的元素，轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼睘橹鳌ⅰ肮芾怼睘檩o，實(shí)現(xiàn)“治理”和“管理”的有機(jī)結(jié)合。

1）“依法治體”來(lái)源于“依法治國(guó)”，而“依法治國(guó)”自明確提出后，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展、深化，到了今天，其“治”除了“管理”，還應(yīng)當(dāng)包含“治理”之意。一方面，近年來(lái)的權(quán)威性文件，譬如黨的十八大報(bào)告、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》等的表述中，在保留“管理”話語(yǔ)之外，均大量使用了“治理”一詞，如國(guó)家治理、社會(huì)治理、治理能力、治理體系、依法治理等。執(zhí)政黨的權(quán)威性文件在發(fā)布前，會(huì)經(jīng)過(guò)各領(lǐng)域最頂尖專家的逐字考量，每一個(gè)概念的使用務(wù)必精準(zhǔn)恰當(dāng)，故執(zhí)筆人不可能不清楚“治理”在政治學(xué)上的含義，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為前述文件中的表述是有意識(shí)選擇的結(jié)果。另一方面，前述文件所闡述的諸多理念、精神、舉措等，譬如加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利保障、簡(jiǎn)政放權(quán)、發(fā)展民間社會(huì)和力量、推進(jìn)協(xié)商民主等，都符合“治理”乃至“善治”的特征。故“依法治國(guó)”既非原有的一味“管理”，亦不是要用“治理”徹底取代“管理”，而是“管理”與“治理”相結(jié)合，以現(xiàn)代“治理”帶動(dòng)、提升傳統(tǒng)的“管理”，二者相輔相成、辯證統(tǒng)一。具體到“依法治體”，更是如此。

2）現(xiàn)代體育的特點(diǎn)，決定了純粹的“自上而下”的“管理”模式難以持久，還可能反過(guò)來(lái)成為發(fā)展的阻礙，但“治理”的特點(diǎn)卻恰恰滿足了現(xiàn)代體育的種種需求。其一，體育領(lǐng)域的利益主體繁多，利益關(guān)系極為復(fù)雜。以足球?yàn)槔?，就存在行政管理部門(mén)、職業(yè)聯(lián)盟、俱樂(lè)部、運(yùn)動(dòng)員、教練員、球迷、運(yùn)營(yíng)商等眾多主體，彼此關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，單純寄希望于政府憑借公權(quán)力自上而下地構(gòu)建起穩(wěn)定的秩序是不現(xiàn)實(shí)的。各主體都需要表達(dá)自身意志和利益，彼此博弈，橫向的民與民、縱向的官與民會(huì)共同構(gòu)成了一個(gè)立體的“網(wǎng)格”；而治理首先肯定了各個(gè)主體之間的權(quán)力依賴，允許各主體依據(jù)一定的規(guī)則交換利益和資源，進(jìn)行談判和博弈，最終會(huì)形成一個(gè)由所有參與者組成的自主的、有序的“網(wǎng)絡(luò)”[28]。其二，現(xiàn)代體育越來(lái)越專業(yè)化和精細(xì)化，舊的“管理”模式必然產(chǎn)生“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的風(fēng)險(xiǎn)，常見(jiàn)的官僚主義傾向則會(huì)加劇這種風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)體育曾深受其害，直到今天仍難以徹底擺脫；而“治理”模式吸納和調(diào)動(dòng)了政府之外的專業(yè)主體，更具專業(yè)性。其三，現(xiàn)代體育的發(fā)展變化越來(lái)越豐富，越來(lái)越快，譬如出現(xiàn)新的體育項(xiàng)目，體育產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)新趨勢(shì)、新動(dòng)向等，往往需要管理者迅速反應(yīng)和跟進(jìn)，但行政官僚體系以中立、保守為固有特征，恐難以應(yīng)對(duì)不斷變化著的市場(chǎng)化的現(xiàn)代體育；“治理”天生就是偏“市場(chǎng)化”的，有各市場(chǎng)主體的廣泛參與，能相對(duì)及時(shí)地感知市場(chǎng)變化并做出反應(yīng)。最后，現(xiàn)代體育是全球化、國(guó)際化的體育，國(guó)際交流越來(lái)越頻繁密切，不再是局限于一國(guó)一地的內(nèi)政事務(wù)，舊的“管理”模式基于主權(quán)，只能適用于特定領(lǐng)土范圍以內(nèi)，且常出于某些利益考慮，很可能導(dǎo)致“閉關(guān)自守”，妨害體育對(duì)外交流。過(guò)去二十年間，國(guó)內(nèi)許多優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員無(wú)緣西方高水平職業(yè)體育，便有行政力量干涉的原因。另外，全球化的體育本身也反對(duì)權(quán)力主導(dǎo)的“管理”模式，2014年尼日利亞男足國(guó)家隊(duì)因該國(guó)政府干涉足球事務(wù)被國(guó)際足聯(lián)全球禁賽即為例證。由于“治理”的主體中有非政府的組織，故一定程度上不受主權(quán)帶來(lái)的空間限制，能更適應(yīng)全球化時(shí)代的體育事務(wù)。由此可見(jiàn)，對(duì)于現(xiàn)代體育，建立以“治理”為主的體制是十分必要的。

在我國(guó)，“管理體育”的理念及其實(shí)踐集中體現(xiàn)為原有的體育賽事審批制度。雖然自上世紀(jì)末以來(lái)國(guó)家一直推進(jìn)有關(guān)改革，但在體育賽事舉辦上依然存在大量行政審批，舉辦體育賽事需經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的審批程序，由此產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。譬如體育管理部門(mén)收取不菲的審批費(fèi)用但不提供實(shí)質(zhì)性服務(wù)；以行政手段干擾本來(lái)應(yīng)由市場(chǎng)配置的資源；人為設(shè)立辦賽門(mén)檻，使體育消費(fèi)呈現(xiàn)兩極化；審批費(fèi)的收取和使用無(wú)法監(jiān)督，滋生腐敗[29]；多個(gè)審批主體、繁瑣而不夠透明的審批程序大大增加舉辦賽事的成本；整個(gè)制度過(guò)于剛性，難以適應(yīng)和滿足多變的市場(chǎng)需求等。過(guò)多與不合理的行政審批嚴(yán)重壓抑了體育市場(chǎng)的活力和體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更麻煩的是，藉此形成的既得利益集團(tuán)往往成為推進(jìn)體育改革、實(shí)現(xiàn)“依法治體”的主要阻力。所幸的是，這種狀況已經(jīng)得到改變。根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于體育工作系列重要講話和批示以及國(guó)務(wù)院相關(guān)文件，在體育領(lǐng)域，我國(guó)政府開(kāi)始真正簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，首先便是改革體育賽事審批制度，“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，取消商業(yè)性和群眾性體育賽事審批，放寬賽事轉(zhuǎn)播權(quán)限制，最大限度為企業(yè)‘松綁”，以加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)體育消費(fèi)推動(dòng)大眾健身[30]。2014年12月24日出臺(tái)的《體育總局關(guān)于推進(jìn)體育賽事審批制度改革的若干意見(jiàn)》，一方面以“取消審批、依法管理”為基本原則之一，編制《全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)競(jìng)技體育重要賽事名錄》，取消了包括商業(yè)性和群眾性體育賽事等在內(nèi)的全國(guó)性體育賽事的行政審批，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持社會(huì)力量參與，禁止部門(mén)逐利與權(quán)力尋租；另一方面，也未徹底放開(kāi)宏觀調(diào)控，對(duì)于全國(guó)綜合性運(yùn)動(dòng)會(huì)和少數(shù)特殊項(xiàng)目賽事等，仍保留行政審批，強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)管、規(guī)范之責(zé)。上述舉措，正是從單純的“體育管理”向“治理為主、管治結(jié)合”轉(zhuǎn)變的良好開(kāi)端。

3 進(jìn)一步推進(jìn)“依法治體”的建議

進(jìn)一步推進(jìn)“依法治體”，是徹底實(shí)現(xiàn)體育領(lǐng)域國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心步驟之一。然而首先，法治并不能“包治百病”，體育領(lǐng)域的國(guó)家治理現(xiàn)代化，體育事業(yè)的健康、有序發(fā)展需要各部門(mén)、各學(xué)科的協(xié)作，法治只是前提與基礎(chǔ)；其次，“依法治體”應(yīng)不止有宏觀的綱領(lǐng)、原則、方針等，還須有微觀的具體設(shè)計(jì)和措施；最后，“依法治體”是一項(xiàng)全面、系統(tǒng)的工程，橫向涵蓋了制度、思想、組織等各個(gè)方面的建設(shè)，縱向包括制定、執(zhí)行、監(jiān)督、救濟(jì)等諸多環(huán)節(jié)。對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)“依法治體”，筆者從上述角度出發(fā)，有如下建議。

3.1 處理好“依法治體”中的三對(duì)特殊關(guān)系

根據(jù)我國(guó)憲法第22條第二款之規(guī)定，以及前文所述我國(guó)“體育事業(yè)”所承載的國(guó)家目標(biāo)和價(jià)值追求，國(guó)家不可能“缺席”體育領(lǐng)域的治理實(shí)踐，即便未來(lái)的趨勢(shì)是給予社會(huì)和市場(chǎng)更多自治空間，但國(guó)家仍然有其無(wú)法替代的使命和作用，要從整體上把握體育事業(yè)的發(fā)展方向，并在必要時(shí)以國(guó)家機(jī)器推動(dòng)體育事業(yè)向前發(fā)展。既然國(guó)家無(wú)法“缺席”，那么就必須正視以下三組因國(guó)家之存在而客觀存在、無(wú)法回避的特殊關(guān)系，它們根源于傳統(tǒng)治理模式對(duì)國(guó)家和政府的過(guò)度依賴，常常在實(shí)際上直接或間接地左右著體育治理的得失成敗，使得體育在法治不彰時(shí)某種意義上成為了“獨(dú)立王國(guó)”。無(wú)論是體育治理的哪一個(gè)方面或環(huán)節(jié)，只有認(rèn)真對(duì)待并依法處理好這三組關(guān)系，才能將“依法治體”落到實(shí)處。

1）部門(mén)利益和體育發(fā)展之間的關(guān)系。各體育相關(guān)部門(mén)應(yīng)積極配合中央在體育領(lǐng)域的治理與改革，不能為保守本部門(mén)的既得利益，阻礙甚至破壞整個(gè)體育改革和依法治體的大局。

2）地方利益和體育發(fā)展之間的關(guān)系。典型的反面例子是在各類全國(guó)或地方性體育賽事中屢見(jiàn)不鮮的為追求錦標(biāo)成績(jī)而濫用權(quán)力，譬如使用違禁品、違法違規(guī)爭(zhēng)奪優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員、徇私舞弊破壞公平競(jìng)賽等。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)依法劃分地方的體育事務(wù)和權(quán)限，在制度上破除“競(jìng)標(biāo)主義”，將政績(jī)考核的重點(diǎn)多轉(zhuǎn)向?qū)W校體育和社會(huì)體育等。

3）官員個(gè)人利益與體育發(fā)展之間的關(guān)系。實(shí)踐中，部門(mén)利益、地方利益常常最終被解構(gòu)為特定人員的個(gè)人利益；在體育治理中，尤其體現(xiàn)為體育官員的個(gè)人利益，譬如謀求政績(jī)、迎合上峰、個(gè)人愛(ài)好等。因此，政府在發(fā)展體育事業(yè)時(shí)，一方面應(yīng)尊重客觀規(guī)律和條件，無(wú)論是社會(huì)、學(xué)校還是競(jìng)技體育都要遵循《體育法》第10條之要求，因地、因時(shí)制宜，具體問(wèn)題具體分析；另一方面，應(yīng)以審慎之態(tài)度理解并嚴(yán)格執(zhí)行體育法律法規(guī)和政策。不能允許政府官員在體育事務(wù)上為個(gè)人利益而放任和濫用手中的公權(quán)力，譬如過(guò)度扶持或優(yōu)待特定體育項(xiàng)目，甚至不惜損害其他體育項(xiàng)目。同時(shí)，國(guó)家也應(yīng)當(dāng)在體育部門(mén)內(nèi)建立公平、公正的考核、評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，充分保障個(gè)人利益和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

3.2 修改《體育法》以引領(lǐng)整個(gè)“依法治體”規(guī)范體系

十八屆四中全會(huì)首提建設(shè)“法治體系”，第一項(xiàng)便是“形成完備的法律規(guī)范體系”，這就要求我們繼續(xù)加強(qiáng)體育立法，而加強(qiáng)體育立法，不能回避現(xiàn)行《體育法》的修改?！耙婪ㄖ误w”的任務(wù)固然無(wú)法全部交給《體育法》，但部門(mén)基本法絕不應(yīng)缺位。修改《體育法》既不是推倒重來(lái)，也不是小修小補(bǔ)、零敲碎打，要在原有基礎(chǔ)上豐富完善內(nèi)容，根據(jù)需要適當(dāng)調(diào)整結(jié)構(gòu)，從實(shí)際需求出發(fā)，解決面臨的實(shí)際問(wèn)題，既突出保護(hù)權(quán)利，也注重構(gòu)建秩序[31]。筆者認(rèn)為，修改的基本目標(biāo)是增加《體育法》的規(guī)范性和可適用性，基本思路有三：在尊重原有框架的基礎(chǔ)上，對(duì)結(jié)構(gòu)體系進(jìn)行一定調(diào)整，向主流立法模式靠攏；文字表述上減少政治話語(yǔ)，增加法律性，即減少綱領(lǐng)性內(nèi)容的比重，增加規(guī)范條文；整合與補(bǔ)充關(guān)于體育權(quán)利的規(guī)定。具體而言，可有如下修改：

1）整理國(guó)策條款，清理贅述者，將內(nèi)容相近、相關(guān)者，譬如國(guó)家對(duì)體育領(lǐng)域先進(jìn)組織和個(gè)人的獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)待，不同國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)體育發(fā)展的促進(jìn)、保障義務(wù)等，合并或集中放置。綱領(lǐng)性內(nèi)容可仍遵循學(xué)校、社會(huì)、競(jìng)技體育的劃分，統(tǒng)一規(guī)定于第一章“總則”。

2）單辟一章，名為“公民的體育權(quán)利與義務(wù)”，列于總則之后。并在本章開(kāi)頭，或者前面的“總則”開(kāi)頭設(shè)置一個(gè)條文，明文對(duì)公民的體育權(quán)利予以概括式的宣示和確認(rèn)。譬如有學(xué)者所言的在總則里規(guī)定“公民享有體育運(yùn)動(dòng)和進(jìn)行與體育相關(guān)活動(dòng)的權(quán)利”[32]；或者參考《全民健身?xiàng)l例》，在第1條闡明立法目的是“保障公民在全民健身活動(dòng)中的合法權(quán)益”，在第4條又規(guī)定“公民有依法參加全民健身活動(dòng)的權(quán)利”。無(wú)論以何種形式、如何具體表述，這一概括性規(guī)定中都應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)要素：公民有進(jìn)行體育活動(dòng)的權(quán)利；有通過(guò)體育活動(dòng)獲得身心發(fā)展的權(quán)利。如此設(shè)計(jì)也就與憲法保持了一致。

3）在“公民的體育權(quán)利與義務(wù)”一章中，除原已規(guī)定之權(quán)利，可再列舉一些重要的體育權(quán)利類型，譬如體育平等、體育結(jié)社、體育團(tuán)體自治、體育勞動(dòng)（就業(yè)）、傷病殘?bào)w育人員的社會(huì)保障、獲得救濟(jì)（請(qǐng)求體育仲裁、復(fù)議、申訴、起訴等）等實(shí)體和程序權(quán)利，使它們被納入法律的明文保障。至于應(yīng)當(dāng)列舉哪些子權(quán)利、是否需要設(shè)置兜底條款等問(wèn)題，則交由立法機(jī)關(guān)來(lái)民主決斷。

4）可以考慮設(shè)置一些體育義務(wù)條款，譬如將第34條規(guī)定的公平競(jìng)爭(zhēng)、禁用指定藥物與方法、禁止利用體育競(jìng)賽賭博轉(zhuǎn)化為公民的體育義務(wù)；再譬如，針對(duì)各類賽場(chǎng)上常見(jiàn)的辱罵、拋擲雜物等不文明舉動(dòng)，設(shè)置公民文明參與體育的義務(wù)，使針對(duì)這類行為的下位立法和執(zhí)法獲得《體育法》上的依據(jù)（現(xiàn)行《體育法》第53條規(guī)定的法律責(zé)任，依據(jù)的是《治安管理處罰法》和《刑法》，“尋釁滋事”和“擾亂公共秩序”等均為治安法和刑法上的概念，懲罰措施較嚴(yán)厲，認(rèn)定必須十分嚴(yán)格，故一般難以也不宜用來(lái)調(diào)整很多常見(jiàn)的體育不文明行為），治理起來(lái)更加有效、妥當(dāng)。

5）保留原有的第五章“體育社會(huì)團(tuán)體”，增加篇幅，使規(guī)定更全面、具體，并從強(qiáng)調(diào)國(guó)家主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞职l(fā)揮民間的力量和作用，賦予體育社會(huì)團(tuán)體以充分的自治空間，促進(jìn)體育社會(huì)團(tuán)體的產(chǎn)生和獨(dú)立、自主發(fā)展。

6）最后，宜在《體育法》中明確各國(guó)家機(jī)關(guān)在體育事務(wù)上的職權(quán)分工，為公權(quán)力在體育領(lǐng)域中的運(yùn)行劃出軌道與界限；規(guī)定各機(jī)關(guān)對(duì)公民體育權(quán)利負(fù)有的具體的保障義務(wù)，包括但不限于財(cái)政、設(shè)施、人員、信息、技術(shù)知識(shí)、糾紛解決、權(quán)利救濟(jì)等方面。

3.3 繼續(xù)完善“依法治體”規(guī)范體系

僅有部門(mén)基本法是不夠的，在《體育法》之外，還需要對(duì)整個(gè)“依法治體”的規(guī)范體系加以完善。除了解釋和貫徹憲法的規(guī)定、精神和原則以及上文所論的修改《體育法》，完善《體育法》之下的下位規(guī)范性法律文件同樣十分重要，畢竟只靠憲法和《體育法》，依然難以承擔(dān)為“依法治體”提供規(guī)范基礎(chǔ)之重任。《體育法》頒行后，曾帶來(lái)過(guò)全國(guó)性的體育立法熱潮，僅以1995-2005這十年為例，共制定了7部體育行政法規(guī)和法規(guī)性文件、150余部體育部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件、160余部地方性法律法規(guī)和政府規(guī)章[6]16。但上述工作并不足以一勞永逸，體育立法工作應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)之方針，以適應(yīng)不斷變化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。

1）在條件成熟或必要時(shí)，可以考慮制定一部綜合性的體育行政法規(guī)，如《體育法實(shí)施條例》，將修改后的《體育法》之規(guī)定進(jìn)一步具體化，并連接起《體育法》和相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章。

2）有必要再次對(duì)現(xiàn)有之體育類規(guī)范性法律文件進(jìn)行法規(guī)清理，及時(shí)將過(guò)時(shí)者、自相矛盾者、與上位法抵觸者等加以妥善處理，建構(gòu)起一個(gè)以《體育法》為核心的、和諧融貫的體育法律規(guī)范體系。

3）完善配套立法，填補(bǔ)治理空白。譬如制定職業(yè)體育領(lǐng)域和體育糾紛解決的法律規(guī)范，再譬如制定關(guān)于體育競(jìng)賽不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的法律法規(guī)，以彌補(bǔ)依靠民事法律解決體育糾紛之不足[33]。

3.4 加強(qiáng)“依法治體”規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督，

“有法可依”是法治的前提，然“徒法不足以自行”，“依法治體”關(guān)鍵還在于法律實(shí)施以及后續(xù)的監(jiān)督，十八屆四中全會(huì)對(duì)“法治體系”的闡述，包括了“高效的法治實(shí)施體系”和“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”。過(guò)去我國(guó)體育治理中的很多問(wèn)題，都是源于法律未被執(zhí)行以及法律的執(zhí)行缺乏監(jiān)督。有了嚴(yán)格的法律實(shí)施和監(jiān)督，整個(gè)“依法治體”的鏈條才是完整的。對(duì)于前者，首先體育治理應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守既有的法律規(guī)范，維護(hù)現(xiàn)行的體育法秩序；其次，當(dāng)下位法與上位法發(fā)生抵牾時(shí)，應(yīng)當(dāng)果斷遵循和適用上位法；最后，對(duì)體育領(lǐng)域的違法犯罪，譬如濫用職權(quán)和貪污腐敗，予以堅(jiān)決的查處和追責(zé)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極依法介入。而對(duì)于后者，一方面是加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力體系的內(nèi)部監(jiān)督，另一方面，要鼓勵(lì)和保障來(lái)自市場(chǎng)、社會(huì)和公民的監(jiān)督，為外部監(jiān)督搭建平臺(tái)?！耙婪ㄖ误w”下的體育治理，應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)、透明的。

3.5 強(qiáng)化“依法治體”“體育法治”理念

如前所述，“依法治體”除了外在的制度建設(shè)，內(nèi)在的思想建設(shè)亦不可少。黨的十八大報(bào)告首次以黨代會(huì)報(bào)告的形式，指出領(lǐng)導(dǎo)干部要“運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”，十八屆四中全會(huì)決議又進(jìn)一步地加以系統(tǒng)化闡釋，要求在各個(gè)方面的國(guó)家治理中，都必須堅(jiān)持“法治思維”和“法治方式”，推動(dòng)改革發(fā)展，破解社會(huì)管理難題，提高社會(huì)管理創(chuàng)新水平。具體到體育領(lǐng)域，作為治理主體的各級(jí)職能部門(mén)及其工作人員則應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化“依法治體”“依法行政”的理念，將法律之規(guī)定、法治之精神內(nèi)化于心，并用前述理念去指導(dǎo)實(shí)踐，知行合一，做“依法治體”的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。首先，要加強(qiáng)體育法治宣傳和學(xué)習(xí)，使治理主體能夠充分了解、熟悉體育領(lǐng)域的各法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件的內(nèi)容。任何法治理念都必須建立在一定的法規(guī)范和法秩序之基礎(chǔ)上，否則必然是空中樓閣，或者是虛偽的。換言之，國(guó)家治理的主體若連實(shí)在的法規(guī)范都不了解，就更不可能在思想上樹(shù)立任何抽象的法治理念；即便建立了某種法治理念，也無(wú)法指導(dǎo)具體實(shí)踐。因此，學(xué)習(xí)體育法律法規(guī)，是強(qiáng)化“依法治體”“體育法治”理念的首要工作。其次，是在對(duì)實(shí)在法規(guī)定給予充分尊重的前提下，還應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)和樹(shù)立一定的法治原則、精神，并運(yùn)用這些精神、原則思考和處理實(shí)際問(wèn)題，反思實(shí)在法規(guī)范之不足。在體育領(lǐng)域，上述法治原則和精神主要體現(xiàn)為堅(jiān)持體育權(quán)利本位。體育治理要“保障權(quán)利”和“維護(hù)秩序”并重，這是體育精神的體現(xiàn)和新時(shí)期體育的價(jià)值追求，但二者相較，權(quán)利保障是優(yōu)先的，以犧牲公民體育權(quán)利為代價(jià)構(gòu)建起來(lái)的“秩序”，絕不會(huì)是法治的秩序；體育領(lǐng)域的國(guó)家治理，應(yīng)時(shí)時(shí)處處貫徹“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法精神與原則。最后，始終堅(jiān)持依法辦事是根本所在，要在體育治理中破除人治思維、特權(quán)思想，將法律規(guī)定貫徹實(shí)施，特別是在當(dāng)下的體育改革中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持依法改革，用“依法治體”的理念引導(dǎo)和規(guī)制改革，避免改革偏離法治的軌道，喪失合法性與正當(dāng)性。恰如伯爾曼所言，“法律必須被信仰，否則形同虛設(shè)”，內(nèi)在的法治理念以及基于這種理念所形成的法治信仰，對(duì)于“依法治體”同樣是不可或缺的。

參考文獻(xiàn)：

[1]張文顯.法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化[J].中國(guó)法學(xué)，2014（4）：5.

[2]張文顯.法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2014（5）：8.

[3]劉暉.新中國(guó)體育法制建設(shè)的回顧[J].體育文史，1995（1）：56-57.

[4]國(guó)家體育總局政法司.中國(guó)體育法制十年（1995-2005）[M].北京：中國(guó)法制出版社，2006：581.

[5]于善旭.改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)體育法學(xué)研究的進(jìn)程與評(píng)價(jià)[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2012（6）：29.

[6]曲志東.制定《體育法》的動(dòng)因與指導(dǎo)思想[J].體育文史，1995（4）：46.

[7]張媛.推進(jìn)依法治體建設(shè)法治體育[N].法制日?qǐng)?bào)，2015-10-12.

[8]于善旭.構(gòu)筑和諧體育發(fā)展的法制基礎(chǔ)[J].武漢體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（3）：6.

[9]于善旭，張劍，陳巖.建立以《體育法》為核心的我國(guó)體育法規(guī)體系的框架構(gòu)想[J].中國(guó)體育科技，1999（1）：4.

[10]伍紹祖.依法行政、以法治體的基本綱領(lǐng)[J].求是，1995（23）：22.

[11]孫笑俠.法理學(xué)[J].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1996：32.

[12]雷磊.法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)[J].法學(xué)研究，2013（1）：71.

[13]謝暉.論法律規(guī)則[J].廣東社會(huì)科學(xué)，2005（2）：170.

[14]滕修福.“依法治國(guó)”與“以法治國(guó)”辨析[N].人民代表報(bào)，2008-05-24.

[15]劉仁文.為謀華夏法治篇——訪著名法學(xué)家李步云教授[J].岳麓法律評(píng)論，2000：263.

[16]蔣碧昆.以法治國(guó)的新憲章[J].法學(xué)評(píng)論，1983（1）：14.

[17]王強(qiáng)華.“以法治國(guó)”的口號(hào)沒(méi)有錯(cuò)[J].法學(xué)，1987（10）：14-16.

[18]秦前紅，蘇紹龍.從“以法治國(guó)”到“依憲治國(guó)”[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2014（22）：28.

[19]馮玉軍，季長(zhǎng)龍.論體育權(quán)利保護(hù)與中國(guó)體育法的完善[J].西北師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2005（3）：118.

[20]張振龍，于善旭，郭銳.體育權(quán)利的基本問(wèn)題[J].體育學(xué)刊，2008（2）：23.

[21]石永義，劉玉萼，張璋.現(xiàn)代政治學(xué)原理[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009：161.

[22]王楷模，田正利，張師偉.政治學(xué)原理[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2006：307.

[23]梅里安.治理問(wèn)題與現(xiàn)代福利國(guó)家[J].國(guó)家社會(huì)科學(xué)雜志：中文版，1999（2）.

[24]安德魯·海伍德.政治學(xué)的核心概念[M].天津：天津人民出版社，2008：22.

[25]劉吉發(fā).政治學(xué)新論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008：273.

[26]潘麗萍.論政治管理現(xiàn)代化[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2004（10）：24.

[27]白光斌，王曉偉，高鵬飛.我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的體育法治問(wèn)題與國(guó)家治理[J].體育與科學(xué)，2015（4）：92.

[28]潘小紅，張辰龍.當(dāng)代西方政治學(xué)新辭典[M].長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2001：444.

[29]新華網(wǎng).楊明視點(diǎn)：改革“審批制”大快人心[EB/OL].[2014-09-04]. http：//news.xinhuanet.com/sports/2014-09/04/c_126952317.htm.

[30]新華網(wǎng)專題.體育業(yè)“簡(jiǎn)政放權(quán)”勢(shì)在必行[EB/OL].[2014-09-02].http：//www.xinhuanet.com/sports/ch2ssgg/index.htm.

[31]張媛.盡快修改體育法填補(bǔ)法律空白[N].法制日?qǐng)?bào)，2015-10-14.

[32]田思源.《體育法》修改的核心是保障公民體育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)[J].天津體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（2）：116.

[33]田思源，杜灶棋.我國(guó)職業(yè)體育腐敗的法律規(guī)制建設(shè)[J].體育學(xué)刊，2013（5）：22-26.