鄭清賢 陳高勇

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完善福州市城市居民生活垃圾收費(fèi)制度的思考

鄭清賢1陳高勇2

（1.福建省人大常委會(huì)法工委涉臺(tái)法律研究中心；2.福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350001）

環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論顯示經(jīng)濟(jì)手段是實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目的的有效方式，垃圾收費(fèi)對(duì)城市生活垃圾產(chǎn)生量具有杠桿作用，合理的垃圾收費(fèi)制度可以有效促進(jìn)城市居民自覺進(jìn)行垃圾分類，從而減少生活垃圾產(chǎn)生量。當(dāng)前，隨著城市規(guī)模的膨脹，福州市城市生活垃圾處理工作面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)，這與現(xiàn)行垃圾收費(fèi)制度不完善密不可分。為了促使城市居民自覺進(jìn)行垃圾減量工作，為此，有必要完善福州市城市生活垃圾收費(fèi)制度。

美麗中國；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；生態(tài)環(huán)境治理

為了減少城市生活垃圾排放量，避免垃圾圍城現(xiàn)象，提高城市生活品質(zhì)，促進(jìn)資源充分利用，助推美麗中國建設(shè)，福州于2017年被列為全國推進(jìn)生活垃圾分類46個(gè)重點(diǎn)城市之一。2017年11月28日，福建省政府常務(wù)會(huì)議要求“形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度”，會(huì)上研究通過的《福建省生活垃圾分類制度實(shí)施方案》要求福州市于2019年全面推行生活垃圾強(qiáng)制分類。[1]為此，福州市制定了《福州市生活垃圾分類和減量工作三年行動(dòng)計(jì)劃與實(shí)施方案（2018-2020年）》，提出“2020年，我市要基本建立生活垃圾分類的法律法規(guī)和制度體系”，力爭屆時(shí)實(shí)現(xiàn)“五城區(qū)垃圾回收利用率達(dá)到35%以上，分類覆蓋率力爭達(dá)到95%以上，無害化處理率達(dá)到100%，生活垃圾分類工作走在全省前列”[2]的目標(biāo)。同時(shí)，2019年，福州要完成生活垃圾分類立法工作。[3]先前多地推廣垃圾分類的經(jīng)驗(yàn)表明，垃圾分類是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要有諸多配套措施。同時(shí)，域外的經(jīng)驗(yàn)表明，作為直接針對(duì)居民排放垃圾行為的收費(fèi)，垃圾收費(fèi)制度能夠通過其固有的經(jīng)濟(jì)杠桿刺激作用，督促居民自覺實(shí)施垃圾分類、促進(jìn)減少生活垃圾排放量、進(jìn)而有效增加生活垃圾中可回收資源的回收量，推動(dòng)保障資源循環(huán)利用。因此，福州市有必要對(duì)現(xiàn)行城市居民生活垃圾收費(fèi)制度進(jìn)行反思乃至必要的完善，以充分挖掘其功能，服務(wù)推廣生活垃圾分類工作。

一、福州市城市居民生活垃圾收費(fèi)制度運(yùn)行現(xiàn)狀

為提高城市垃圾減量化、資源化、無害化水平，規(guī)范城市生活垃圾處理費(fèi)征收事宜，2003年4月15日，福州市政府以榕政綜[2003]84號(hào)文印發(fā)了《福州市城市生活垃圾處理費(fèi)征收暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），對(duì)福州市城市生活垃圾收費(fèi)作出了較為具體的規(guī)定。目前，福州市城市居民生活垃圾收費(fèi)仍一直依據(jù)該《暫行辦法》）執(zhí)行。

（一） 福州市城市居民生活垃圾收費(fèi)制度規(guī)范主要內(nèi)容

1．收費(fèi)對(duì)象

根據(jù)《暫行辦法》，所有生活在福州市5個(gè)建成區(qū)的人員都必須繳納城市生活垃圾處理費(fèi)，既包括戶籍在福州市5個(gè)建成區(qū)的本地居民，又包括居住在福州市5個(gè)建成區(qū)的外地居民。但享受城市最低生活保障戶無需繳納城市生活垃圾處理費(fèi)。

2．收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

《暫行辦法》第6條對(duì)福州市城市居民生活垃圾處理費(fèi)計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)作出了詳細(xì)的規(guī)定，其將城市居民劃分為兩大類，第一類是家庭戶，第二類是集體宿舍、單身公寓和外地來榕人員以及家庭獨(dú)立租住等類家庭戶。其中，家庭戶的生活垃圾處理費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)為6元/月?戶，類家庭戶的繳納標(biāo)準(zhǔn)為5元/月?戶。在此基礎(chǔ)上，《暫行辦法》再以是否有繳納物業(yè)管理費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于已繳納物業(yè)管理服務(wù)費(fèi)的，家庭戶按3元/月?戶，類家庭戶按2元/月?戶。2008年，福州市政府作出了《關(guān)于調(diào)整生活垃圾處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》。自2009年元旦起，城區(qū)常住人口的繳納標(biāo)準(zhǔn)提高3元，即調(diào)整為9元/月?戶，已繳納物業(yè)服務(wù)費(fèi)的調(diào)整為6元/月?戶。[4]從該規(guī)定可以看出，在福州市，城市居民實(shí)際繳納的生活垃圾處理費(fèi)數(shù)額與其排放生活垃圾的量之間并未建立必要的聯(lián)系，無論排放多少生活垃圾，都不會(huì)對(duì)其繳納的生活垃圾處理費(fèi)產(chǎn)生影響，每戶家庭每月實(shí)際繳納的生活垃圾處理費(fèi)數(shù)額均保持恒定，即每戶為9元/月，其中，已繳納物業(yè)服務(wù)費(fèi)的為6元/月。

表1 福州市2008-2016 年城市生活垃圾清運(yùn)匯總表（單位：萬噸）

數(shù)據(jù)來源：《城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》2008-2016 年

3．收費(fèi)方式

在生活垃圾費(fèi)征收方式中，按征收途徑分類可歸納為稅收方式、直接收費(fèi)、附征于公用事業(yè)收費(fèi)系統(tǒng)及購買垃圾袋或標(biāo)簽等四種方式。[5]其中，直接收費(fèi)是政府直接向居民收取垃圾處理費(fèi)，按照其計(jì)價(jià)方式的不同，直接收費(fèi)可再細(xì)分為定額收費(fèi)、按量收費(fèi)和超量收費(fèi)三種方式。從《暫行辦法》第6條的規(guī)定可知，福州市對(duì)城市居民生活垃圾處理費(fèi)的收取，是按每戶每月繳納固定數(shù)額的直接收費(fèi)方式。另，實(shí)際操作中，2003年5月1日至2011年底，福州市采取委托社區(qū)、物業(yè)服務(wù)單位上門代征生活垃圾處理費(fèi)的方式；在運(yùn)行一段時(shí)間后，鑒于委托社區(qū)、物業(yè)服務(wù)單位上門代征存在成本高、效率低、工作量大、收繳率低的弊端，2012年元旦起，鼓樓、臺(tái)江、倉山、晉安四城區(qū)居民戶的垃圾處理費(fèi)改由委托市自來水公司代征，即調(diào)整為附征于公用事業(yè)收費(fèi)系統(tǒng)的征收方式。

4．獎(jiǎng)懲措施

《暫行辦法》只規(guī)定了處罰措施，并未涉及如何鼓勵(lì)減少生活垃圾排放的問題，具體為：對(duì)于弄虛作假或拒不繳納生活垃圾處理費(fèi)的行為，《暫行辦法》規(guī)定，由主管部門責(zé)令更改，對(duì)逾期繳納的，對(duì)個(gè)人處50元以下罰款，且以未繳納垃圾費(fèi)為計(jì)算基數(shù)按日處0.2%的滯納金。

（二） 福州市居民生活垃圾收費(fèi)制度運(yùn)行現(xiàn)狀

據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2016年福州市的城市生活垃圾清運(yùn)量總計(jì)108.24萬噸；2015年為105.9萬噸；2014年，清運(yùn)總量則為100.62萬噸；2010年為76.02萬噸。[6]據(jù)此推算可知，2010年至2015年間，福州市的城市生活垃圾清運(yùn)量增加了39.31%，年均增長近8%。

另據(jù)《福州市2015年1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，2015年福州市平均每個(gè)家庭戶的人口為3.14人；同期，鼓樓區(qū)有71.9萬人，晉安區(qū)有84.2萬人，倉山區(qū)有80.2萬人、臺(tái)江區(qū)有47萬人、馬尾區(qū)有25萬人。[7]該公報(bào)還顯示，同2010年第六次人口普查相比，2015年全市常住人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口為506萬人，5年間福州市全市城鎮(zhèn)人口增加65萬人，鄉(xiāng)村人口減少37萬人，城鎮(zhèn)人口比重上升5.6個(gè)百分點(diǎn)。[8]則據(jù)此推算，福州市5個(gè)建成區(qū)的家庭戶數(shù)約為98.2萬戶。綜合分析以上數(shù)據(jù)，2010年福州市城鎮(zhèn)人口人均產(chǎn)生的生活垃圾量為0.49千克/天，到2015年，則人均產(chǎn)生的生活垃圾量增加到0.57千克/天?？梢?，福州城市居民的生活垃圾產(chǎn)生量處于不斷增長的趨勢。雖然目前沒有關(guān)于福州市五城區(qū)居民生活垃圾產(chǎn)生量的具體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但是，一方面，城區(qū)居民的生活水平通常較其他城鎮(zhèn)人口的高，另一方面，城區(qū)居民產(chǎn)生的生活垃圾，除了由環(huán)衛(wèi)部門集中清運(yùn)外，并沒有其他的生活垃圾消納途徑。此外，2010年至2015年是電商高速發(fā)展并滲入普通居民生活的時(shí)期，由于物流配送更為便利，城區(qū)居民網(wǎng)購的頻率往往高于其他城鎮(zhèn)人口?；谝陨蠋c(diǎn)，筆者合理推斷，福州市五城區(qū)居民的生活垃圾產(chǎn)生量同樣呈增長趨勢，且不會(huì)低于福州市城鎮(zhèn)人口平均生活垃圾產(chǎn)生量?？梢?，現(xiàn)行福州市城市居民生活垃圾收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，并沒有對(duì)居民排放生活垃圾造成多大影響，在一定程度上甚至可以說，福州五城區(qū)居民對(duì)交費(fèi)排放垃圾處于“無感”狀態(tài)。如放任此情況發(fā)展，則福州市城市生活垃圾分類的工作將難以推動(dòng)，垃圾減量的目標(biāo)無望實(shí)現(xiàn)。

二、福州市生活垃圾收費(fèi)制度存在的問題

（一） 收費(fèi)指導(dǎo)思想方面，強(qiáng)調(diào)末端治理，忽視發(fā)揮收費(fèi)的杠桿作用刺激居民自覺進(jìn)行垃圾分類、促進(jìn)減少生活垃圾產(chǎn)生

政府按照“誰產(chǎn)生、誰付費(fèi)”的原則，對(duì)居民排放生活垃圾進(jìn)行收費(fèi)，一方面，固然有改變長期以來垃圾處理費(fèi)用由政府包辦，讓居民分擔(dān)部分垃圾處理費(fèi)用、開拓垃圾處理投入來源、彌補(bǔ)政府垃圾處理成本的考慮；另一方面，家庭是生活垃圾的最主要來源，政府希望通過收費(fèi)的方式，讓居民意識(shí)到其排放生活垃圾的行為給社會(huì)增加了負(fù)擔(dān)，冀望借此推動(dòng)居民從自身做起、從家庭這一城市居民生活垃圾的最主要源頭做起，主動(dòng)進(jìn)行垃圾分類，自覺減少生活垃圾排放，進(jìn)而促進(jìn)減少整個(gè)城市的生活垃圾總量，減少資源消耗量，減輕對(duì)環(huán)境的壓力，最終達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。關(guān)于居民生活垃圾收費(fèi)的功能，國務(wù)院批準(zhǔn)了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作意見的通知》（國發(fā)〔2011〕9號(hào)文）要求城市生活垃圾處理工作必須遵循“全民動(dòng)員，科學(xué)引導(dǎo)”和“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”原則已有所體現(xiàn)。但是，從《暫行辦法》中的規(guī)定來看，福州市垃圾收費(fèi)針對(duì)的是垃圾混合收集方式，關(guān)注的重點(diǎn)是收費(fèi)，注重的是對(duì)已經(jīng)排放的生活垃圾處理問題，即通過收費(fèi)分擔(dān)政府用于生活垃圾處理這一部分，停留在末端治理方式，對(duì)如何借助收費(fèi)刺激五城區(qū)居民進(jìn)行垃圾分類進(jìn)而促進(jìn)減少垃圾排放總量的問題基本上毫無考慮，其造成的結(jié)果為“居民生活垃圾排放量不斷增加，財(cái)政承擔(dān)的垃圾處理費(fèi)用不斷加重”。

（二） 收費(fèi)對(duì)象方面，對(duì)所有居民普遍征收生活垃圾處理費(fèi)，無視居民正當(dāng)?shù)纳罾欧判枨螅欢ǔ潭壬媳畴x了政府公共服務(wù)提供者的角色定位

在城市中，排放垃圾是居民維持正常生活必不可少的一項(xiàng)行為，居民只是生存，其在生活過程中必然需要排放垃圾，可以說排放生活垃圾是居民的一項(xiàng)基本人權(quán)，其蘊(yùn)含于生存權(quán)之內(nèi)。而政府作為社會(huì)公共事務(wù)管理者，為社會(huì)提供必要的公共服務(wù)是其職責(zé)所在，也是其切實(shí)發(fā)揮社會(huì)管理職能的體 現(xiàn)。同時(shí)，由于政府的運(yùn)作有財(cái)政經(jīng)費(fèi)的保障，而財(cái)政經(jīng)費(fèi)最終來源于公民繳納的稅費(fèi)等，因此，政府在為社會(huì)提供公共服務(wù)時(shí)顯然不應(yīng)該再向在合理限度內(nèi)享受該項(xiàng)公共服務(wù)的社會(huì)成員收費(fèi)。即使出于公平考慮，為杜絕部分社會(huì)成員“搭便車”，對(duì)于那些基本的公共服務(wù)，政府收費(fèi)的對(duì)象也只能是那些享受了超過規(guī)定限額的社會(huì)成員，而不應(yīng)是所有全部社會(huì)成員。即，只有超額享受政府提供的社會(huì)公共服務(wù)的那部分居民才應(yīng)當(dāng)為其享受的超過社會(huì)成員正常額度的那部分服務(wù)交納費(fèi)用，對(duì)其享受正常、合理額度內(nèi)的公共服務(wù)，由于其實(shí)際上已經(jīng)通過稅收、或行政事業(yè)性收費(fèi)等形式間接地為政府向社會(huì)提供該服務(wù)提供了經(jīng)費(fèi)，則是其作為社會(huì)成員的基本無需收費(fèi)。具體到生活垃圾收費(fèi)領(lǐng)域，由于排放生活垃圾是城市居民必不可少的行為，而收集、處理生活垃圾則是政府為維持城市有效運(yùn)轉(zhuǎn)而為全體城市居民提供的公共服務(wù)之一，雖然居民因其排放生活垃圾的行為對(duì)城市環(huán)境造成了“污染”，依據(jù)“污染者付費(fèi)”的原則，其確實(shí)應(yīng)對(duì)自身排放生活垃圾的行為承擔(dān)付費(fèi)責(zé)任，也就是要交納生活垃圾處理費(fèi)的對(duì)象，但是，上文已分析，排放垃圾是城市居民生存之必需，而城市居民已經(jīng)通過稅費(fèi)的形式為政府運(yùn)作貢獻(xiàn)了一定的財(cái)政收入，從而確保了政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。據(jù)此，筆者認(rèn)為，依據(jù)公平原則，城市居民只要沒有超過規(guī)定的限度，其為維持基本生存所需的排放生活垃圾之行為，就無需再交納生活垃圾處理費(fèi)。當(dāng)然，如果城市居民所排放生活垃圾的量超過規(guī)定的限度，則其必須交納垃圾處理費(fèi)，只不過這些收費(fèi)所針對(duì)的是所排放生活垃圾中超額的部分，而不應(yīng)是所排放生活垃圾的全部。但從《暫行規(guī)定》看，其只是將享受城市最低生活保障戶排除于城市生活垃圾處理費(fèi)的交費(fèi)對(duì)象之外，其余的五城區(qū)居民都被列為必須交費(fèi)的對(duì)象，不管其實(shí)際排放的生活垃圾量有否超過規(guī)定的限量，哪怕該居民某個(gè)月因出差并未在福州五城區(qū)活動(dòng)，其都必須交費(fèi)。對(duì)于這些整個(gè)月不在福州五城區(qū)活動(dòng)的居民，政府按月向其收取生活垃圾處理費(fèi)豈不是亂收費(fèi)嗎？可見，《暫行規(guī)定》的內(nèi)容在實(shí)際操作中可能出現(xiàn)有違“污染者付費(fèi)”原則，也背離了政府的公共服務(wù)提供者的角色定位！況且，迄今為止，福州市政府根本沒有為居民排放生活垃圾設(shè)定過任何數(shù)量方面的限制！

（三） 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面，每月都繳納固定的數(shù)額，忽視利用收費(fèi)的利益導(dǎo)向作用引導(dǎo)居民自覺進(jìn)行垃圾分類、促進(jìn)減少生活垃圾產(chǎn)生

依據(jù)污染者負(fù)擔(dān)原則，污染者承擔(dān)的付費(fèi)數(shù)額應(yīng)與其對(duì)環(huán)境的污染相適應(yīng)，多污染就多負(fù)擔(dān)，少污染則少負(fù)擔(dān)。但前文已述，《暫行辦法》規(guī)定，每戶家庭每月實(shí)際繳納的生活垃圾處理費(fèi)數(shù)額均保持恒定，即每戶為9元/月，其中，已繳納物業(yè)服務(wù)費(fèi)的為6元/月。但該標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際執(zhí)行過程中會(huì)引發(fā)如下問題：依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，無論居民是否對(duì)所排放的垃圾進(jìn)行分類，其適用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都一樣。不管是混合投放垃圾的家庭還是對(duì)垃圾進(jìn)行一定分類后再投放的家庭，其也都適用同樣的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。缺少經(jīng)濟(jì)利益的刺激，單憑個(gè)人自覺，會(huì)有多少居民能主動(dòng)對(duì)生活垃圾進(jìn)行分類？另一方面，眾所周知，分類投放垃圾遠(yuǎn)比混合投放垃圾復(fù)雜，不但需要投放人增加花費(fèi)一定的時(shí)間，對(duì)垃圾按照規(guī)定的分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分門別類，還需要投放人多購置垃圾存儲(chǔ)裝置，多占用有限的居住空間。這在福州房地產(chǎn)價(jià)格居高不下的情況下，又會(huì)增加多少居民的不適感。因此，即使真有部分人有此自覺保護(hù)環(huán)境的覺悟，但在經(jīng)年累月的長期反復(fù)過程中，又有多少人能始終自覺地保持這類激情呢？其結(jié)果必然是自覺分類投放垃圾的家庭的隊(duì)伍不斷減員，相反，混合投放垃圾的家庭的規(guī)模必然不斷膨脹。由此，垃圾分類的推進(jìn)將舉步維艱，垃圾減量化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也就遙遙無期，“垃圾圍城”的來臨也就離我們不遠(yuǎn)了。

（四） 收費(fèi)依據(jù)方面，以戶為征收單位，忽略了不同家庭實(shí)際產(chǎn)生垃圾量的差異，有悖于環(huán)境公平原則

前文已述，根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，城市生活垃圾處理費(fèi)以戶為依據(jù)按月征收，其潛臺(tái)詞是：福州五城區(qū)每戶家庭每月所產(chǎn)生的生活垃圾量是均等的。但是，現(xiàn)實(shí)生活中，每戶居民所排放垃圾的實(shí)際數(shù)量基本上少有同等的，更多的是不同家庭的具體產(chǎn)生的垃圾量參差不齊。即使是同一家庭，其于不同月份產(chǎn)生的垃圾量也少有完全相同的情況。可見，該收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)所依據(jù)的實(shí)際情況基本不存在。

另一方面，依據(jù)該收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，排放垃圾量多的居民家庭和排放垃圾量少的居民家庭，兩者并無區(qū)別，都適用同一交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這就導(dǎo)致居民無需關(guān)注本家庭每月產(chǎn)生的垃圾量。因?yàn)闊o論其有無排放垃圾或排放了多或少垃圾量，其都只需要交納固定數(shù)額的垃圾處理費(fèi)，9元/月或6元/月（已繳納物業(yè)服務(wù)費(fèi)）。同時(shí)，即使其某月實(shí)際排放的垃圾量遠(yuǎn)超平時(shí)，其也不必因?yàn)槎嗯欧帕死绕匠ｎ~外增加交納生活垃圾處理費(fèi)。

綜上可見，《暫行辦法》如此設(shè)定收費(fèi)依據(jù)，有悖于現(xiàn)代社會(huì)倡導(dǎo)的“環(huán)境公平”原則。所謂環(huán)境公平是指各個(gè)群體從環(huán)境中獲得收益和承擔(dān)環(huán)境破壞的成本對(duì)等，從環(huán)境中得到收益和環(huán)境惡化的成本承擔(dān)的主體一致。[9]其本質(zhì)是在環(huán)境破壞行為與責(zé)任承擔(dān)之間建立必要的、直接的聯(lián)系，使得責(zé)任承擔(dān)足以彌補(bǔ)環(huán)境破壞要求在計(jì)算責(zé)任承擔(dān)時(shí)必須以其實(shí)際實(shí)施的環(huán)境破壞行為作為標(biāo)準(zhǔn)。而上文已經(jīng)分析，福州市居民生活垃圾收費(fèi)以家庭為收費(fèi)主體，并非對(duì)垃圾排放行為的收費(fèi)，居民無論每月實(shí)際產(chǎn)生垃圾量為多少，都只固定繳納垃圾處理費(fèi)。如此，顯然對(duì)堅(jiān)持控制生活垃圾產(chǎn)生做到少量排放的居民家庭明顯不公平，因?yàn)槠渑欧帕可賲s需繳納同等的垃圾處理費(fèi)。

（五） 獎(jiǎng)懲措施方面，單純通過罰款提高垃圾處理費(fèi)收繳率，忽略了獎(jiǎng)勵(lì)措施的應(yīng)用，無助于達(dá)到推動(dòng)垃圾分類、實(shí)現(xiàn)垃圾減量的目標(biāo)

一方面，為了推進(jìn)垃圾處理費(fèi)收繳工作，對(duì)于拒絕繳納垃圾處理費(fèi)的行為，《暫行辦法》規(guī)定了較為完備的懲罰方案：以未繳納垃圾費(fèi)的金額為基數(shù)，按日征收0.2%的滯納金，并對(duì)個(gè)人處50元以下罰款。該處罰標(biāo)準(zhǔn)所體現(xiàn)的懲罰力度，在目前的收入水平下，顯得微不足道，難以發(fā)揮應(yīng)有的威懾力，居民很少會(huì)因害怕該處罰而產(chǎn)生畏懼心理，無法起到有效的警示作用。另一方面，管理學(xué)認(rèn)為，激勵(lì)有正向激勵(lì)和負(fù)向激勵(lì)兩種，正向激勵(lì)為獎(jiǎng)勵(lì)措施，負(fù)向激勵(lì)為懲罰措施，但無論是正向還是負(fù)向激勵(lì)，如果僅僅只用其一，則激勵(lì)的管理效果和目的很難實(shí)現(xiàn)。在城市居民生活垃圾管理中，有效的策略應(yīng)該是獎(jiǎng)懲雙管齊下，做到獎(jiǎng)勵(lì)政策清晰、懲罰措施完備。對(duì)懲罰措施來說，一昧的金錢懲罰并不會(huì)提升居民的繳費(fèi)意識(shí)，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2018年5月2日刊登了《廈門：規(guī)范垃圾分類光靠罰款不行》的評(píng)論就是鮮明的回答。該報(bào)道明確指出“但也要清醒認(rèn)識(shí)到的是，垃圾分類，徒‘罰’不足以自行。用罰款來糾正個(gè)人不合規(guī)行為，有一定的震懾作用，但就我國推進(jìn)垃圾分類18年仍不理想、仍舊很多人不會(huì)分類的現(xiàn)實(shí)成因看，僅靠祭出垃圾分類個(gè)人處罰的辦法，恐怕還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?！毕喾?，這些年來為了治理“老賴”，促進(jìn)誠信，限制其高消費(fèi)、出臺(tái)“黑名單”等，反倒取得了顯著成效。此外，在獎(jiǎng)勵(lì)政策中，物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)固然重要，但是在社會(huì)文明高度發(fā)展的今天，非物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)也不失為一種好的獎(jiǎng)勵(lì)方法，就像管理學(xué)中激勵(lì)往往能取得比懲罰更好的效果。但是，《暫行辦法》中除了規(guī)定懲罰措施外沒有規(guī)定相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施，懲罰也只是經(jīng)濟(jì)性懲罰措施，而缺乏非經(jīng)濟(jì)性懲罰和相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施，獎(jiǎng)懲方式過于單一。

三、完善福州市生活垃圾處理收費(fèi)制度的建議

（一） 確立以收費(fèi)促進(jìn)推行垃圾分類、源頭減量等前端治理措施為設(shè)計(jì)城市居民生活垃圾收費(fèi)制度的指導(dǎo)思想

福州市從2010年至2015年所清運(yùn)的城市居民生活垃圾總量增加的變化也印證了垃圾末端治理之路不可行。為此，建議遵循2011年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作意見的通知》中將“從源頭控制生活垃圾產(chǎn)生”作為垃圾治理的基本原則的要求，貫徹國務(wù)院辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕26號(hào)）中“按照污染者付費(fèi)原則，完善垃圾處理收費(fèi)制度”精神，將重視生活垃圾前端治理，以收費(fèi)促進(jìn)推行垃圾分類、源頭減量等前端治理措施，確立為生活垃圾收費(fèi)制度設(shè)計(jì)的指導(dǎo)思想，進(jìn)而研究制定生活垃圾分類收集和減量激勵(lì)政策，建立利益導(dǎo)向機(jī)制，動(dòng)員社區(qū)及家庭積極參與，引導(dǎo)群眾分類盛放和投放生活垃圾，進(jìn)而有效推動(dòng)垃圾分類工作，服務(wù)推進(jìn)垃圾減量。

（二） 落實(shí)“污染者負(fù)擔(dān)”原則，實(shí)行垃圾費(fèi)按量征收

城市生活垃圾費(fèi)的計(jì)征依據(jù)方面，國（境）外普遍采用計(jì)量收費(fèi)制度，認(rèn)為其切實(shí)貫徹了“污染者負(fù)擔(dān)”原則，在居民的垃圾排放行為與其所交納的垃圾處理費(fèi)之間架設(shè)了有效連接的“橋梁”，有利于垃圾排放者真正對(duì)其因排放垃圾行為而給環(huán)境造成的污染承擔(dān)責(zé)任，堵塞了“搭便車”的漏洞，實(shí)現(xiàn)了“外部性的內(nèi)部化”，從而有效減少垃圾的排放量，促進(jìn)資源的回收利用，最終減少垃圾對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞壓力。[10]而且，城市生活垃圾計(jì)量收費(fèi)制度在國（境）外已有許多成功的經(jīng)典案例。[11]同時(shí)，實(shí)行垃圾計(jì)量收費(fèi)后，在經(jīng)濟(jì)利益的促使下，會(huì)有相當(dāng)一部分民眾會(huì)被倒逼參與到垃圾減量活動(dòng)中，進(jìn)而擴(kuò)大了環(huán)境保護(hù)的參與面，在一定程度也實(shí)踐了環(huán)境民主原則。[12]另一方面，福州市也已有垃圾費(fèi)按量征收的實(shí)踐?！稌盒修k法》第6條第5項(xiàng)規(guī)定，學(xué)校、醫(yī)院、客（貨）運(yùn)站、旅館業(yè)、餐飲業(yè)（含各類單位食堂）、集貿(mào)市場、經(jīng)營生鮮超市所產(chǎn)生的垃圾按照垃圾的具體數(shù)量征收垃圾處理費(fèi)，不僅如此，還對(duì)“量”給出了明確標(biāo)準(zhǔn)，容積0.3立方米的圓形桶，每桶繳納18元。經(jīng)過2003年至今15年多的實(shí)踐，相信福州已經(jīng)積累了實(shí)施按照生活垃圾數(shù)量收費(fèi)的豐富經(jīng)驗(yàn)。為此，筆者建議，福州市城市居民生活垃圾處理費(fèi)的計(jì)征依據(jù)也改為生活垃圾的數(shù)量，即按照生活垃圾的重量（或體積）收費(fèi)。此外，在計(jì)量的基礎(chǔ)上，還應(yīng)對(duì)可回收的生活垃圾與不可回收垃圾分類，這不僅符合國家將福州市作為垃圾分類試點(diǎn)的要求，又便于對(duì)生活垃圾中可回收利用品進(jìn)行回收再利用，實(shí)現(xiàn)垃圾的“資源化”。

（三） 參照現(xiàn)行個(gè)人所得稅中免征額+超額累進(jìn)稅率的形式，完善城市居民生活垃圾處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

首先，垃圾處理產(chǎn)業(yè)應(yīng)歸屬服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，因此其收取的費(fèi)用首先要確保能完全的彌補(bǔ)回收、轉(zhuǎn)運(yùn)和處置城市生活垃圾的成本，再考慮能否獲利。[13]因此，生活垃圾的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)科學(xué)合理，至少應(yīng)能夠補(bǔ)償垃圾收集、運(yùn)輸和處理成本。所以，建議福州市在設(shè)計(jì)生活垃圾處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)充分考慮以下幾項(xiàng)成本，并在其基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合核算：一是垃圾回收和轉(zhuǎn)運(yùn)的成本。政府需要設(shè)立垃圾回收站來收集居民排放的垃圾，在回收完之后，將垃圾運(yùn)送至垃圾處理廠，在此環(huán)節(jié)中，運(yùn)輸工具需要納入垃圾處理的成本中。二是政府建設(shè)垃圾處理廠的成本。垃圾處理廠主要有三種，垃圾焚化廠、垃圾填埋廠和垃圾無害化處理廠，處理廠的建設(shè)和垃圾處理設(shè)備購買都是很大的支出，再加上日常運(yùn)行和設(shè)備折舊，這些都是不容忽視的成本。三是人力成本。無論是垃圾處理的哪個(gè)環(huán)節(jié)都少不了人力成本，因此，政府雇傭的垃圾處理人力成本也應(yīng)考慮在政府垃圾處理成本中。四是環(huán)境成本。環(huán)境成本是指居民的垃圾排放對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響。為推動(dòng)垃圾排放行為對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的污染破壞這一外部性得到內(nèi)部化，在制定垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)將其考慮在內(nèi)。

其次，考慮到排放生活垃圾是城市居民維持生存必不可少的行為，而且城市居民實(shí)際上已經(jīng)通過繳納稅費(fèi)的行為為政府處理垃圾提供了一定的經(jīng)費(fèi)。因此，建議福州市制定生活垃圾處理費(fèi)規(guī)范時(shí)，重視居民的這一正當(dāng)需求，經(jīng)合理測算設(shè)計(jì)出一定數(shù)量的垃圾費(fèi)免征限量，只有超過該限量的居民才需要為其排放垃圾的行為交納垃圾處理費(fèi)，從而既保障了居民的正當(dāng)需求，又通過收費(fèi)的杠桿作用引導(dǎo)居民自覺采取垃圾分類等方式推動(dòng)減量排放垃圾。當(dāng)然，該限量的設(shè)計(jì)必須充分考量居民的合理需求，不能過高。如過高，居民不對(duì)其行為進(jìn)行約束也不會(huì)超標(biāo)，則無助于實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷。

第三，區(qū)分分類投放垃圾與混合投放垃圾，并實(shí)行差別費(fèi)率。為分散垃圾分類成本、促進(jìn)垃圾“資源化”，減少資源消耗總量，減輕對(duì)環(huán)境的壓力，建議設(shè)計(jì)垃圾處理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可基于“資源回收利用”與“垃圾減量”原則，對(duì)居民已按照分類標(biāo)準(zhǔn)分類好的可回收再利用的生活垃圾實(shí)行減征。同時(shí)，對(duì)混合投放垃圾的居民則按收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)全額征收。

第四，對(duì)超量排放生活垃圾實(shí)行階梯式收費(fèi)。鑒于超量排放垃圾加重了環(huán)境負(fù)擔(dān)，屬于嚴(yán)格限制行為，有必要通過加重收費(fèi)督促居民自覺養(yǎng)成控制排放的習(xí)慣。因此，對(duì)超過垃圾排放限量的，垃圾處理收費(fèi)制度可以借鑒已在自來水收費(fèi)制度中應(yīng)用的階梯收費(fèi)制度，根據(jù)垃圾排放數(shù)量的不同建立相應(yīng)的幾個(gè)層次，數(shù)量越大收費(fèi)越高，除了使超量垃圾的處理費(fèi)用得到民事填補(bǔ)外，還可以形成對(duì)公民生活垃圾減量化的政策引導(dǎo)。[14]

（四） 垃圾收費(fèi)制度要獎(jiǎng)懲并重，雙管齊下

完備的獎(jiǎng)懲措施應(yīng)是包含合理的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，其中獎(jiǎng)勵(lì)包含經(jīng)濟(jì)性和非經(jīng)濟(jì)性，懲罰也是如此。所以，福州市在完善垃圾收費(fèi)制度時(shí)，要注意獎(jiǎng)懲措施的合理配置，以充分發(fā)揮獎(jiǎng)懲機(jī)制的效用。

一方面，為確保垃圾收費(fèi)制度得到切實(shí)執(zhí)行，必要的罰款措施是必不可少的。具體設(shè)計(jì)懲罰措施時(shí)，首先要考慮的因素應(yīng)是其震懾效果。如果懲罰措施無法對(duì)居民起到應(yīng)有的震懾效果，懲罰的效果便無從體現(xiàn)。其次，罰款也要考慮執(zhí)行成本。若執(zhí)行成本太高，反而會(huì)加重政府的負(fù)擔(dān)。另外，還要輔之以必要的非經(jīng)濟(jì)性懲罰，以發(fā)揮懲罰機(jī)制的作用。如，對(duì)拒不繳納垃圾處理費(fèi)或非法傾倒生活垃圾的，可將在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)張榜予以通報(bào)批評(píng)；情節(jié)嚴(yán)重的可考慮將其納入失信人員名單，對(duì)其家庭貸款、子女升學(xué)進(jìn)行限制。另一方面，獎(jiǎng)勵(lì)措施能夠充分發(fā)揮示范和激勵(lì)功能，指出爭取的努力方向，通過物質(zhì)和精神利益的刺激，增加被獎(jiǎng)勵(lì)行為重復(fù)出現(xiàn)的頻率，強(qiáng)化人們參與城市垃圾管理的動(dòng)機(jī)。[15]因此，垃圾收費(fèi)制度同時(shí)還應(yīng)設(shè)計(jì)必要的獎(jiǎng)勵(lì)措施。

[1]周琳.廈門福州城市建成區(qū)將全面推行生活垃圾分類［EB/OL］.（2017-11-30）[2018-5-31].http:// fj.qq.com/a/20171130/008274.htm.

[2] 邱陵.鼓樓今年下半年開展垃圾分類試點(diǎn) 明年覆蓋五城區(qū)［EB/OL］.（2018-5-10）[2018-5-31].http:// fz.house.qq.com/a/20180511/006730.htm.

[3] 林洛羽.垃圾分類明年在五城區(qū)全面鋪開［EB/OL］.（2018-5-11）[2018-5-31].https://fz.917.com/ news/e85cd44476218.html.

[4] 楊陽.“垃圾費(fèi)捆綁水費(fèi)征收”釋疑.（2012-2-22）[2018-5-31].http://roll.sohu.com/20120222/n335475691.shtml.

[5] 楊凌,李國平,于遠(yuǎn)光.垃圾收費(fèi)制度的國際比較及其對(duì)我國的啟示[J].價(jià)格理論與實(shí)踐,2010(05):42-43.

[6] 數(shù)據(jù)來源：2014-2016年中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒.

[7][8] 福州市2015年1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)[R].福州市統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://tjj.fuzhou.gov.cn/zz/ zwgk/tjzl/ndbg/201605/t20160526_46756.htm.

[9] 鐘茂初,閆文娟.環(huán)境公平問題既有研究述評(píng)及研究框架思考[J].中國人口?資源與環(huán)境,2012,22(06):1-6.

[10] 樓紫陽.現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)循環(huán)低碳節(jié)能的新生態(tài)戰(zhàn)略：以特大城市生活垃圾管理過程為例[J].上海城市管理,2013,22(01):25-30.

[11] 田華文.中國城市生活垃圾管理政策的演變及未來走向[J].城市問題,2015(08):82-89.

[12] 鄭清賢,蘇祖鵬.城市生活垃圾減量化制度完善研究：以建設(shè)國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(福建)為背景[J].鹽城工學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版:,2017,30(02):40-45.

[13] 蔡昱.我國生態(tài)文明建設(shè)中的城市垃圾處理問題研究[D].山西財(cái)經(jīng)大學(xué),2015.

[14] 焦艷鵬.公民環(huán)境義務(wù)配置的依據(jù)與邊界：以《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》為例[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2013,13(06):9-16+133.

[15] 柯妍.城市垃圾管理法律問題研究[D].東北林業(yè)大學(xué),2005.

2018-07-12

福州市社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目《福州市城市生活垃圾管理立法研究》（編號(hào)：2017FZB11）、福州市中特重點(diǎn)項(xiàng)目《推進(jìn)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)背景下福州市加強(qiáng)城市生活垃圾管理立法研究》（編號(hào)：2017A04）、福建省軟科學(xué)課題《建設(shè)國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（福建）視野下福建省城市生活垃圾管理立法研究》（編號(hào)：2018R0047）的階段性成果。

鄭清賢（1977-），男，福建省涉臺(tái)法律研究中心助理研究員、福建農(nóng)林大學(xué)2015級(jí)生態(tài)管理專業(yè)博士研究生，主要從事生態(tài)管理、環(huán)境法學(xué)、立法學(xué)研究；陳高勇（1994-），男，福州大學(xué)法學(xué)院2017級(jí)法律碩士研究生，主要從事法學(xué)研究。

X799.3

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1674-1072（2018）05-068-06

責(zé)任編輯：林善煒