詹成付

把握好社會(huì)組織工作的政治性、政策性和社會(huì)性特點(diǎn)，不斷深化對(duì)中國社會(huì)組織工作規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，可以圍繞以下六個(gè)方面進(jìn)行。

一、必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

這是社會(huì)組織工作政治性決定的，也是走中國特色社會(huì)組織發(fā)展之路的題中應(yīng)有之意。在社會(huì)組織工作中把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到底，應(yīng)從三個(gè)層面進(jìn)行。

一是從中央到地方各級(jí)黨委都要把社會(huì)組織工作作為我們黨治國理政的重要方面納入議事日程。目前，我國已登記的70萬個(gè)社會(huì)組織，是分國家、省、市、縣四級(jí)登記的，各級(jí)黨委對(duì)社會(huì)組織工作都有領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任和義務(wù)，要過問它們的發(fā)展?fàn)顩r，有什么問題、有什么困難、今后的走向。要研究制定扶持發(fā)展政策和監(jiān)督管理政策，主動(dòng)關(guān)心它們、聯(lián)系它們，解決它們的實(shí)際困難，而不是不管不問甚至無端指責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、城鄉(xiāng)社區(qū)雖然沒有登記的責(zé)任，但在它們周圍有比前述四級(jí)登記管理機(jī)關(guān)已登記的社會(huì)組織數(shù)量多得多的“草根組織”（據(jù)有關(guān)專家估算有幾百萬個(gè)）需要基層黨組織去領(lǐng)導(dǎo)、去管理、去聯(lián)系。對(duì)此，黨中央已經(jīng)有明確部署，比如，從中央到地方建立社會(huì)組織工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)社會(huì)組織工作；各級(jí)黨委和政府要把社會(huì)組織工作列入重要議事議程；各部門黨委黨組要加強(qiáng)對(duì)本部門管理的社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)等，這都是主動(dòng)行使好領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的體現(xiàn)，要落實(shí)下去，只有這樣才能領(lǐng)導(dǎo)得好。二是各級(jí)社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、綜合職能部門要積極落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)，自覺維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，用加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)組織改革發(fā)展工作。社會(huì)組織的登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、行業(yè)管理部門、綜合職能部門，從不同方面承擔(dān)著對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管和引導(dǎo)職責(zé)，要站在是否有利于維護(hù)黨的執(zhí)政地位，是否有利于擴(kuò)大黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，是否有利于黨完成執(zhí)政使命的高度來考量、來安排、來行使自己的職權(quán)和責(zé)任。有了這種意識(shí)，我們的社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、綜合職能部門就會(huì)在社會(huì)組織的登記入口、檢查評(píng)估以及扶持政策制定和活動(dòng)綜合監(jiān)管中，把黨的主張貫徹到方方面面和各個(gè)環(huán)節(jié)。三是各級(jí)各類社會(huì)組織必須自覺接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)組織依法自治有機(jī)統(tǒng)一起來。社會(huì)組織在成立之初申請(qǐng)書里要有黨建方案，在組織章程中要明確接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，要為在社會(huì)組織中開展黨建提供便利條件。社會(huì)組織中的黨組織要參與各項(xiàng)活動(dòng)，發(fā)揮政治核心作用，社會(huì)組織中的黨員要發(fā)揮先鋒模范作用，監(jiān)督社會(huì)組織負(fù)責(zé)人貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和國家法律法規(guī)情況。

二、必須堅(jiān)持非營利性和非行政性

非營利性是針對(duì)營利性而言的，非行政性是針對(duì)行政性而言的，只有同時(shí)具備這兩條，才能是社會(huì)組織。綜合有關(guān)法規(guī)政策，非營利性應(yīng)從以下幾個(gè)方面來理解和堅(jiān)持：一是不以營利為目的；二是資產(chǎn)投入者對(duì)投入的資產(chǎn)不享有所有權(quán)；三是投入的資產(chǎn)及其孳息不被出資人、舉辦人和會(huì)員分配或變相分配；四是投入的資產(chǎn)及其孳息的使用和處分一直按照投入時(shí)的目的或者近似目的來使用。所謂非行政性，類似國外的非政府性，也就是社會(huì)組織不是政府組織，不是政權(quán)機(jī)關(guān)，沒有行政職能，不能行使行政職權(quán)，工作方式方法也與行政機(jī)關(guān)不同，各社會(huì)組織之間彼此獨(dú)立，無上下隸屬或指導(dǎo)關(guān)系。

在堅(jiān)守社會(huì)組織非營利性和非行政性上，近年來我們做了不少努力，教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)也很多。為什么要搞行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，就是因?yàn)椴簧傩袠I(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)存在著“戴著市場(chǎng)的帽子，坐著行業(yè)的轎子，拿著政府的鞭子，收著企業(yè)的票子，供著官員兼職的位子”的現(xiàn)象，沒有堅(jiān)持社會(huì)組織的非營利性和非行政性的屬性?，F(xiàn)在在公益慈善領(lǐng)域，掛羊頭賣狗肉的現(xiàn)象還不少，有的抽逃注冊(cè)資金，有的搞變相利益分配，有的不經(jīng)民主程序隨意借貸投資造成基金會(huì)巨額損失，還有的搞不正當(dāng)關(guān)聯(lián)交易，這些都背離了非營利性、非行政性的要求，都是要加以糾正的。

三、必須堅(jiān)持社會(huì)組織的服務(wù)功能

如果說社會(huì)組織非營利性、非行政性解決了社會(huì)組織是什么的問題，那么社會(huì)組織的服務(wù)功能解決的是社會(huì)組織究竟要干什么的問題，是社會(huì)組織屬性的外在體現(xiàn)。黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》明確提出：“發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”以后，“提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為”一直是社會(huì)組織的功能定位。2016年中辦發(fā)46號(hào)文件又重申了社會(huì)組織的這一功能定位，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了“充分發(fā)揮社會(huì)組織服務(wù)國家、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾、服務(wù)行業(yè)的作用”的要求，可以說，“四個(gè)服務(wù)”的要求更加完善了社會(huì)組織的功能定位，只有符合“四個(gè)服務(wù)”要求的社會(huì)組織才是我們這個(gè)時(shí)代、我們這個(gè)社會(huì)所歡迎的社會(huì)組織，才符合中國特色社會(huì)組織發(fā)展之路內(nèi)在需要。

四、必須堅(jiān)持依法自治

這個(gè)問題是解決社會(huì)組織發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力問題。如何堅(jiān)守社會(huì)組織的非營利性、非行政性，如何堅(jiān)持服務(wù)功能定位和宗旨，做到“四個(gè)服務(wù)”，這就需要構(gòu)建依法自治的體制機(jī)制。

一個(gè)社會(huì)組織沒有一套健全成熟的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度機(jī)制，即使被審批許可入了門，它也走不遠(yuǎn)、長(zhǎng)不高、活不好。社會(huì)組織必須要建立的制度和機(jī)制概括起來有四個(gè)重要方面：一是建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，主要是建立和完善會(huì)員大會(huì)（會(huì)員代表大會(huì)）、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度，使社會(huì)組織成為權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人主體，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。二是要在社會(huì)組織中建黨組織。文件規(guī)定社會(huì)組織中的黨組織不僅要把握正確的政治方向，還要對(duì)社會(huì)組織重要事項(xiàng)決策、重要業(yè)務(wù)活動(dòng)、大額經(jīng)費(fèi)開支、接受大額捐贈(zèng)、開展涉外活動(dòng)等提出意見。三是建立健全一套日常從業(yè)人員錄用培訓(xùn)、薪酬待遇、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目運(yùn)作、會(huì)費(fèi)管理、廉潔自律等規(guī)章制度，并嚴(yán)格執(zhí)行。四是支持和發(fā)展社會(huì)組織自律組織，以民帶民、以民管民，這也是社會(huì)自治的有效方式，在一些國家有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，比如，一些社會(huì)組織的聯(lián)合會(huì)通過制定行為規(guī)則、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、聲譽(yù)管理等形式來規(guī)范成員的行為，都有較好的效果。我國也開始重視社會(huì)組織的行業(yè)組織的自律建設(shè)。《慈善法》112條里就有兩條（第19條、第96條）強(qiáng)調(diào)慈善行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)建立健全行業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)行業(yè)自律問題。中辦發(fā)〔2016〕46號(hào)文件也明確指出：“探索建立各領(lǐng)域社會(huì)組織行業(yè)自律聯(lián)盟，通過發(fā)布公益倡導(dǎo)、制定活動(dòng)準(zhǔn)則、實(shí)行聲譽(yù)評(píng)價(jià)等形式，引領(lǐng)和規(guī)范行業(yè)內(nèi)社會(huì)組織的行為。”總之，要把社會(huì)組織培養(yǎng)成自己能夠開拓、自己能夠運(yùn)作、自己能夠糾錯(cuò)這樣一種主體，只有這樣的社會(huì)組織才是我們所需要的。

五、必須堅(jiān)持“兩手抓”

這是我國社會(huì)組織工作的又一個(gè)帶規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，它解決的是社會(huì)組織發(fā)展的外在條件、外在環(huán)境問題。社會(huì)組織要走得好，內(nèi)生動(dòng)力是第一動(dòng)力，是最主要的，但不意味著外在條件可有可無、無足輕重。有些時(shí)候，社會(huì)組織的內(nèi)生動(dòng)力也是外在條件和環(huán)境“逼”出來的，有的離開了外在的緊約束，離開了“逼”這一推力，內(nèi)生動(dòng)力也會(huì)失靈。因此，只有內(nèi)外結(jié)合，共同作用才能使社會(huì)組織走得更遠(yuǎn)、走得更好。

對(duì)黨和政府來說，解決社會(huì)組織發(fā)展的外在條件和環(huán)境問題，必須從兩個(gè)方面入手：一方面是引導(dǎo)、培育、扶持，主要起激勵(lì)作用；一方面是監(jiān)督、管理、檢查，主要起約束作用。這兩方面都要有，而且都要硬。目前，從全國來看，兩方面都有了，但實(shí)事求是地講，哪方面都不太硬，都還有可以進(jìn)一步硬的空間。但相比之下，監(jiān)督、管理、檢查這一手更差些，更需要努力補(bǔ)齊這個(gè)短板，國家社會(huì)組織管理局工作的重中之重就是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督管理。在監(jiān)督管理上雙重負(fù)責(zé)的管理體制機(jī)制是一個(gè)創(chuàng)造，符合國情，要堅(jiān)持并不斷完善。面向未來，要國內(nèi)國際一起管，網(wǎng)上網(wǎng)下一起管。

六、必須堅(jiān)持質(zhì)量第一

是質(zhì)量第一，還是數(shù)量第一？是個(gè)大問題。對(duì)一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)來說，有多少社會(huì)組織才算比較合理、比較可行？我們國家從1949年到1965年，有全國性社會(huì)團(tuán)體近百個(gè)，地方性社團(tuán)6000多個(gè)。改革開放后迅速發(fā)展，到2016年年底發(fā)展到了70萬個(gè)，可以說今非昔比。那么，我們究竟要成立多少個(gè)社會(huì)組織？有的人認(rèn)為，應(yīng)引進(jìn)西方學(xué)術(shù)界的“萬人社會(huì)組織數(shù)”來作為我們社會(huì)組織發(fā)展數(shù)量的指引。實(shí)事求是地說，這個(gè)概念有其合理的一面，也有不合理的一面。合理的是自己跟自己比，過去如何，現(xiàn)在如何；不合理的是把處于不同發(fā)展階段的國與國之間、地區(qū)與地區(qū)之間放到一個(gè)平臺(tái)和標(biāo)準(zhǔn)來比。

社會(huì)組織數(shù)量的多與少有三個(gè)維度可以參考：一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。比如上海市的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制比較完善，政府、市場(chǎng)、社會(huì)邊界較為健全，社會(huì)各方面對(duì)社會(huì)組織的需要比較旺盛，萬人社會(huì)組織數(shù)就較高些，這是符合上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求的，但我們不能把上海的情況搬到中西部地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)的地方去硬套。二是管理的有效性。就是說你能不能管得好、管得住。管理學(xué)上講，任何管理都有半徑、

都有幅度，超過這個(gè)度就失效或減效。三是社會(huì)組織的效用。早在1999年中辦國辦《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知》中就指出：“對(duì)待民間組織，不能片面追求數(shù)量，重要的看質(zhì)量，看它能否發(fā)揮積極的社會(huì)作用。”從理論上講，如果社會(huì)組織主動(dòng)服務(wù)國家、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾、服務(wù)行業(yè)，這樣的社會(huì)組織越多越有利于社會(huì)發(fā)展，反之，只能加劇社會(huì)震蕩。

（來源：《中國民政》2017年第18期，編輯部有刪減）