■ 吳敏芳

農(nóng)村集體資產(chǎn)是廣大農(nóng)民長(zhǎng)期以來(lái)辛勤勞動(dòng)的結(jié)晶，管好和用好農(nóng)村集體資產(chǎn)，是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、深化農(nóng)村改革、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，取得共同富裕的重要物質(zhì)保證。農(nóng)村集體資產(chǎn)，具體指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有的資產(chǎn)。其中，鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)監(jiān)管工作是農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理系統(tǒng)中的重要層面。本文以上海市嘉定區(qū)為例，側(cè)重研究分析鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)監(jiān)管工作存在的一些問(wèn)題，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管工作、提高監(jiān)管成效、保障集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的權(quán)益提出相關(guān)建議。

一、嘉定區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)總量

與上海其他區(qū)相似，自上世紀(jì)50年代農(nóng)業(yè)合作化，經(jīng)上世紀(jì)90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)期至今，嘉定區(qū)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)從無(wú)到有、從少到多，經(jīng)歷了多個(gè)不同的發(fā)展階段，資產(chǎn)的數(shù)量與質(zhì)量不斷提升。規(guī)模巨大的鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮、農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收、城鄉(xiāng)一體建設(shè)深入推進(jìn)，發(fā)揮了重要的積極作用。

嘉定區(qū)現(xiàn)有7個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)街道、1個(gè)工業(yè)區(qū)和1個(gè)菊?qǐng)@新區(qū)，150個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、1795個(gè)組、134家鎮(zhèn)級(jí)集體企業(yè)、136家村級(jí)企業(yè)。截至2017年底，全區(qū)農(nóng)村鎮(zhèn)、村、組三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織總資產(chǎn)為726.11億元，總負(fù)債為514.96億元，凈資產(chǎn)為211.14億元。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)413.93億元，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)312.18億元。其中：鎮(zhèn)級(jí)資產(chǎn)總額518.54億元，負(fù)債397.97億元，占資產(chǎn)總量的76.7%；鎮(zhèn)級(jí)凈資產(chǎn)120.57億元，占凈資產(chǎn)總額57.1%；平均每鎮(zhèn)資產(chǎn)總額為43.21億元；鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)297.02億元，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)221.51億元。

二、嘉定區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管現(xiàn)狀

近年來(lái)，嘉定區(qū)委、區(qū)政府十分重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的政策、資金等加大扶持力度，并著力加強(qiáng)“三資”監(jiān)管工作，研究出臺(tái)一系列文件，搭建“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管體系，落實(shí)各項(xiàng)措施，從制度、技術(shù)等多維度加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管。

（一）健全區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)監(jiān)管體系，理順管理體制

1.區(qū)級(jí)監(jiān)管體制

嘉定區(qū)于2015年成立農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，由區(qū)長(zhǎng)任主任，分管副區(qū)長(zhǎng)任副主任，成員由區(qū)委、區(qū)發(fā)改委等相關(guān)職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)組成。區(qū)級(jí)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)作為農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管工作的區(qū)級(jí)政府機(jī)構(gòu)，在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作中發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用。在全區(qū)城市化進(jìn)程中，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、土地規(guī)劃、稅務(wù)、資金信貸等宏觀政策上，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展壯大，推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革。

區(qū)集資委下設(shè)辦公室，辦公室主任由區(qū)農(nóng)委主任兼任，常務(wù)副主任由區(qū)農(nóng)委副主任兼任，辦公室與區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)站合署辦公。工作職責(zé)是加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理政策的調(diào)查研究工作，提出監(jiān)督管理的意見(jiàn)和建議；加強(qiáng)對(duì)街鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的指導(dǎo)和監(jiān)管，對(duì)撤制村、組集體資產(chǎn)處置進(jìn)行審批，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中資產(chǎn)評(píng)估進(jìn)行備案、同級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)劃撥進(jìn)行審批等。

2.街鎮(zhèn)級(jí)管理體制

各街鎮(zhèn)成立鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，履行集體資產(chǎn)監(jiān)督和管理職責(zé)。鎮(zhèn)集資委主任由鎮(zhèn)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，管理委員會(huì)由鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理辦公室、鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、財(cái)政所、鎮(zhèn)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司和村集體經(jīng)濟(jì)組織代表等組成。管理委員會(huì)是鎮(zhèn)集體資產(chǎn)的所有者代表，其職責(zé)是在鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)集體資產(chǎn)的監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)以及對(duì)投資、融資、改制、轉(zhuǎn)制、收益分配等重大事項(xiàng)進(jìn)行決策。

鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)下設(shè)集體資產(chǎn)管理辦公室，和鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)合署辦公。其職責(zé)是承擔(dān)農(nóng)村集體“三資”的日常管理，推進(jìn)農(nóng)村撤制村、組集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行統(tǒng)計(jì)工作和財(cái)務(wù)管理工作，做好統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)，確保鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

3.村級(jí)管理體制

村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)產(chǎn)權(quán)制度改革后成立經(jīng)濟(jì)合作社，組建成員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。成員大會(huì)是合作社的權(quán)力機(jī)構(gòu)，理事會(huì)是管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，各司其職，經(jīng)營(yíng)、管理好集體資產(chǎn)。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織項(xiàng)目投資、資產(chǎn)租賃、大額度資金使用、改制、轉(zhuǎn)制和資產(chǎn)變動(dòng)、收益分配方案等都要送鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室備案，并經(jīng)成員代表會(huì)議通過(guò)，方可實(shí)施。

（二）不斷完善制度，扎緊權(quán)力的“籠子”

近年來(lái)，嘉定區(qū)陸續(xù)出臺(tái)了一系列涉及農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理的辦法、指導(dǎo)意見(jiàn)等，構(gòu)建了較完善、科學(xué)的農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理體系，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。這些文件從制度上杜絕損害集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員利益情況的發(fā)生。如《村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)開(kāi)支審批實(shí)施細(xì)則》《村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織公務(wù)消費(fèi)銀行卡結(jié)算管理辦法》《“三重一大”事項(xiàng)預(yù)審制度》《村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)算管理制度》《加強(qiáng)鎮(zhèn)、村級(jí)合同管理的規(guī)定》等，制度的完善使集體資產(chǎn)監(jiān)管工作更具體化、可操作化，并形成管理規(guī)范、運(yùn)行透明、監(jiān)督有效的集體資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制。

（三）搭建三個(gè)“平臺(tái)”，以“制度+科技”鞏固監(jiān)管成效

1.農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺(tái)

自2011年建立“三資”監(jiān)管平臺(tái)，包括資金管理、資產(chǎn)管理、資源管理、報(bào)表管理、合同管理、“三資”公開(kāi)、產(chǎn)權(quán)改革、鎮(zhèn)級(jí)管理、預(yù)警預(yù)報(bào)、領(lǐng)導(dǎo)查詢(xún)等十大模塊。平臺(tái)的建立實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)操作網(wǎng)絡(luò)化、監(jiān)督管理動(dòng)態(tài)化、民主事項(xiàng)透明化，有力促進(jìn)集體“三資”有效監(jiān)管和保值增值，落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益分配權(quán)。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)信息管理系統(tǒng)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)信息管理系統(tǒng)由區(qū)鎮(zhèn)村分級(jí)權(quán)限管理，建立了農(nóng)村土地承包與流轉(zhuǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)。該系統(tǒng)庫(kù)內(nèi)包含農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包戶(hù)等明細(xì)信息，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包合同、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同、權(quán)證變更登記以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁等業(yè)務(wù)系統(tǒng)化管理，有效提升全區(qū)農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)信息化、規(guī)范化管理水平。這為完善農(nóng)村二輪土地承包關(guān)系，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理和流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.農(nóng)村集體土地物業(yè)租賃監(jiān)管平臺(tái)

農(nóng)村土地物業(yè)租賃平臺(tái)于2015年建立并試運(yùn)行，與“三資”平臺(tái)數(shù)據(jù)共享，對(duì)全區(qū)鎮(zhèn)村級(jí)集體的物業(yè)租賃經(jīng)濟(jì)合同的基本信息和履行情況、文本及條款規(guī)范情況、決策形式的情況進(jìn)行預(yù)警監(jiān)管,一旦發(fā)現(xiàn)不符合規(guī)定的立即發(fā)出預(yù)警，提醒整改。今年在原來(lái)的基礎(chǔ)上新增合同預(yù)審功能。公開(kāi)透明的監(jiān)管模式使得集體資產(chǎn)運(yùn)作更加規(guī)范，一定程度避免了農(nóng)村集體土地、房屋租賃過(guò)程中的“暗箱操作”，有效保障村民利益。

三、鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

農(nóng)村集體資產(chǎn)包括鎮(zhèn)、村、組三級(jí)，嘉定區(qū)的鎮(zhèn)級(jí)集體占全部資產(chǎn)的7成，比重較大。但近幾年，從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部到市、區(qū)各級(jí)都把監(jiān)督管理村級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)作為監(jiān)管的重點(diǎn)對(duì)象，對(duì)于鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)監(jiān)管幾乎處于空白，導(dǎo)致鎮(zhèn)級(jí)資產(chǎn)運(yùn)行質(zhì)量不佳、經(jīng)營(yíng)不善，不利于鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也一定程度損害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）政策、制度關(guān)注不夠

目前，針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的登記確權(quán)、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估與交易、財(cái)務(wù)管理、經(jīng)營(yíng)者績(jī)效等從中央到地方均有一整套科學(xué)完整的監(jiān)管體系。對(duì)村級(jí)集體資產(chǎn)也有一套完整的體系，比如今年新出臺(tái)的《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》主要針對(duì)村級(jí)組織，嘉定區(qū)自行制定的一系列規(guī)范性制度也重點(diǎn)關(guān)注村級(jí)集體資產(chǎn)，對(duì)鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)該如何監(jiān)管、經(jīng)營(yíng)等鮮有涉及，導(dǎo)致這方面的工作無(wú)從抓起，沒(méi)有相應(yīng)的制度依據(jù)，基層政府和相關(guān)管理部門(mén)也不夠重視。

（二）鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)處置程序不完善

嘉定區(qū)目前對(duì)村級(jí)集體資產(chǎn)的處置實(shí)行區(qū)級(jí)審查備案制，即對(duì)因撤村、撤組等涉及處置農(nóng)村集體資產(chǎn)的情況,區(qū)農(nóng)經(jīng)部門(mén)對(duì)村、組集體資產(chǎn)處置、分配方案進(jìn)行區(qū)級(jí)審查和審批，對(duì)出售農(nóng)村集體資產(chǎn)的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估備案，防止集體資產(chǎn)流失。但鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)處置則不需要區(qū)級(jí)備案，容易出現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)被隨意平調(diào)、抵押、擔(dān)保和無(wú)償占用等現(xiàn)象，個(gè)別鎮(zhèn)隨意將鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)變更為國(guó)有資產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村集體資產(chǎn)流失。

（三）鎮(zhèn)級(jí)企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況堪憂(yōu)

根據(jù)2017年農(nóng)村集體資產(chǎn)年報(bào)數(shù)據(jù)顯示，全區(qū)各街鎮(zhèn)平均資產(chǎn)負(fù)債率為76.75%，表明集體企業(yè)長(zhǎng)期償債能力較弱。平均權(quán)益乘數(shù)為4.3倍，表明向外融資財(cái)務(wù)杠桿較大，企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大。平均總資產(chǎn)凈利率為2.39%、平均投資收益率為0.22%，表明集體企業(yè)總體盈利能力十分堪憂(yōu)。從統(tǒng)計(jì)表中可以發(fā)現(xiàn)，個(gè)別街鎮(zhèn)鎮(zhèn)級(jí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況較差、收益率低和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。

（四）資產(chǎn)家底不清，產(chǎn)權(quán)主體不明

鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)從建國(guó)初期農(nóng)業(yè)合作化到上世紀(jì)90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，再到如今，鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)由小到大，到今天的發(fā)展壯大，資產(chǎn)的數(shù)量培增，資產(chǎn)的質(zhì)量也有較大幅度的提升。但同時(shí)，農(nóng)村集體資金與鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政資金的使用相互混淆，不同所有者產(chǎn)權(quán)互相交錯(cuò)、權(quán)屬關(guān)系模糊等情況，導(dǎo)致鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)家底不清，權(quán)屬不明。

（五）監(jiān)管隊(duì)伍力量薄弱

基層農(nóng)經(jīng)管理部門(mén)工作量大，但人員比較緊張，有的街鎮(zhèn)只有2、3人，人手不夠，一定程度上影響工作質(zhì)量。還有不少街鎮(zhèn)存在“在崗不在編”或“在編不在崗”的現(xiàn)象，在農(nóng)經(jīng)工作人員的管理、待遇方面都有待加強(qiáng)。同時(shí)在內(nèi)審方面，各街鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)人員較少，業(yè)務(wù)能力有限，有時(shí)內(nèi)部審計(jì)工作流于形式、不夠深入，不能真正發(fā)現(xiàn)問(wèn)題；或者有的礙于情面,發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題未能及時(shí)上報(bào)和反饋；還有些審計(jì)出來(lái)的問(wèn)題難以得到有效的處理和控制。部分街鎮(zhèn)內(nèi)審部門(mén)與經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)合署辦公，缺乏審計(jì)的獨(dú)立性。編制不足、人員缺乏、任務(wù)繁重、隊(duì)伍不穩(wěn)、內(nèi)審缺乏專(zhuān)業(yè)性、整改缺乏有效性等等，都一定程度上影響了農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的效果。

四、加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的措施建議

（一）充分發(fā)揮集體資產(chǎn)監(jiān)管體系作用

在當(dāng)前區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)監(jiān)管體制下，充分發(fā)揮好每一級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)及其辦公室的作用，統(tǒng)籌農(nóng)經(jīng)主管部門(mén)、監(jiān)委、審計(jì)等重點(diǎn)部門(mén)的力量，密切配合、各司其職，認(rèn)真履行鎮(zhèn)、村集體資產(chǎn)的管理指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。街鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)承擔(dān)對(duì)本區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理的主體責(zé)任，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展、投融資、改革改制、收益分配、財(cái)務(wù)管理、民主決策與管理等事項(xiàng)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督管理，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。在鎮(zhèn)級(jí)層面，厘清鎮(zhèn)集資委、集資辦、農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司之間的關(guān)系，形成“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”監(jiān)督管理體制和高效營(yíng)運(yùn)機(jī)制。在村級(jí)層面，對(duì)已完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村，要健全成員大會(huì)、成員代表會(huì)議、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)，按照政經(jīng)分離原則，嚴(yán)格管理、合理經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，保障集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益。

（二）做好資產(chǎn)清產(chǎn)核資，妥善處理歷史賬務(wù)

以街鎮(zhèn)為單位，對(duì)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)全面清產(chǎn)核資。明確區(qū)分鎮(zhèn)級(jí)國(guó)有資產(chǎn)（包括城鎮(zhèn)集體資產(chǎn)）和農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。要弄清鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)的狀況，摸清資產(chǎn)的存量、結(jié)構(gòu)、分布和經(jīng)營(yíng)效益，做到賬賬、賬實(shí)、賬物各自相符。在產(chǎn)權(quán)界定基礎(chǔ)上，對(duì)街鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記并納入賬戶(hù)管理，同時(shí)更新、調(diào)整、完善資產(chǎn)臺(tái)賬。要妥善處理歷史遺留賬務(wù)，因行政區(qū)域和機(jī)構(gòu)、人員等變動(dòng)，因鎮(zhèn)級(jí)企業(yè)改制等原因形成的債權(quán)債務(wù)等歷史賬目，必須認(rèn)真清理，并對(duì)集體債權(quán)予以追索。確因各種原因無(wú)法收回、損毀的資產(chǎn)，經(jīng)街鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)審核后，按照相關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)定和程序注銷(xiāo)。

（三）厘清職能邊界，實(shí)行分賬管理

要按照政經(jīng)分離原則，厘清街鎮(zhèn)行政管理職能和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理職能，區(qū)分街鎮(zhèn)公共財(cái)政和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的責(zé)任界限，嚴(yán)格界定財(cái)政資金和集體資金，實(shí)行分賬管理，兩者不應(yīng)混淆或混用。明確公共管理和公共服務(wù)等行政事業(yè)支出由街鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益主要用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、壯大，農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件的改善等，不得用于彌補(bǔ)財(cái)政支出不足。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得承擔(dān)與自身職能無(wú)關(guān)的基層政府融資擔(dān)保等事務(wù)，切實(shí)保護(hù)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的權(quán)益。

（四）完善監(jiān)督管理制度，提高監(jiān)管成效

要重視并加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理的制度建設(shè)，使其不斷完善。應(yīng)著重建立健全以下制度：

一是民主決策制度。關(guān)系到鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益的重大事項(xiàng)，需經(jīng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)集體討論，依照相關(guān)程序作出民主決策。

二是臺(tái)賬管理制度。要定期對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“三資”進(jìn)行清查核實(shí)，并按照規(guī)定的處置程序及時(shí)登記或者核銷(xiāo)。及時(shí)、準(zhǔn)確地核實(shí)農(nóng)村集體土地、資產(chǎn)等資源以及財(cái)務(wù)狀況等信息，在“三資”監(jiān)管平臺(tái)登記備案，并根據(jù)增減情況，實(shí)時(shí)更新管理。

三是財(cái)務(wù)公開(kāi)制度。城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)定期、全面、翔實(shí)地向鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員公布經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和財(cái)務(wù)狀況。

四是重大事項(xiàng)備案管理制度。對(duì)財(cái)務(wù)支出、重大投資、分配方案等重大事項(xiàng)需經(jīng)街鎮(zhèn)集資委審批備案后方可實(shí)施（各街鎮(zhèn)根據(jù)自身實(shí)際情況制定具體審批備案程序和標(biāo)準(zhǔn)）。

五是審計(jì)監(jiān)督制度。要建立健全鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)審機(jī)制，并借助社會(huì)力量及中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展外部審計(jì)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)的各類(lèi)審計(jì)，包括年度審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)和干部離任審計(jì)等。對(duì)審計(jì)出的問(wèn)題要落實(shí)整改措施并追究相關(guān)人員責(zé)任。

六是建立問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)因監(jiān)管不力造成的農(nóng)村集體資產(chǎn)損失、流失、毀損、貶值等情況進(jìn)行問(wèn)責(zé)、談話(huà)等，違反有關(guān)規(guī)定的給予行政處分，涉及違法犯罪的依法追究。