肖子華 林穎

摘要：梳理各省在全面兩孩政策正式實(shí)施后新修訂的《人口與計(jì)劃生育條例》可見(jiàn)，本次修訂的主要內(nèi)容體現(xiàn)在生育調(diào)節(jié)、計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)、優(yōu)待與獎(jiǎng)勵(lì)、限制與處罰、人口與計(jì)劃生育管理等部分。各省《條例》修改體現(xiàn)出我國(guó)未來(lái)計(jì)劃生育工作的走向：生育政策邁向公平、計(jì)劃生育改革平穩(wěn)有序、人本思想體現(xiàn)始終、依法生育貫穿全程。然而，此次地方《條例》修改也存在一些局限，表現(xiàn)在生育管理改革力度不夠，生育支持體系尚未完全建立，醫(yī)療衛(wèi)生資源缺乏有機(jī)整合，獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策還需完善，全面兩孩政策的實(shí)施與推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化、應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略協(xié)同尚未體現(xiàn)。新時(shí)期計(jì)劃生育工作應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持在實(shí)踐中創(chuàng)新和完善計(jì)劃生育政策，順應(yīng)人口發(fā)展形勢(shì)，明確工作目標(biāo)，及時(shí)轉(zhuǎn)變角色和工作方法，

構(gòu)建完善的生育支持體系，推動(dòng)計(jì)劃生育與有關(guān)工作的密切結(jié)合。

關(guān)鍵詞：人口；計(jì)劃生育；服務(wù)管理；改革；條例

中圖分類(lèi)號(hào)：C92421文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-4149（2018）05-0053-09

DOI：103969/jissn1000-4149201805006

收稿日期：2018-06-21；修訂日期：

2018-08-05

作者簡(jiǎn)介：肖子華，國(guó)家衛(wèi)生

和計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口服務(wù)中心主任；林穎，國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口服務(wù)中心干部。

Chinas Family Planning Reform Scheme：

From the Perspective of Amendments to Provincial Regulations

XIAO Zihua， LIN Ying

（Migrant Population Service Center for NHFPC， Beijing 100091， China）

Abstract：

This paper review the amendments of the local Population and Family Planning Regulations following the “universal secondchild policy”. The amendments focus on family planning services， preferential treatment and incentives， restrictions and penalties， population and family planning managements etc. These amendments of the regulations reflect the trend of the policy： it moves towards fairness； the reform is advanced steadily and orderly， the peopleoriented and lawabiding ideology is always embodied. However， there are still some limitation in the revisions， such as insufficient reform regarding the fertility management， bearing support system has not been fully established， lack of organic integration of medical and health resources， the reward and assistance policy needs to be improved， and the insufficient cooperation of the “twochild” policy， population urbanization policy as well as the coping with the aging of the population policy. In the new era， the government should change the roles and working methods in the practice to establish a sound family planning support system， and promote the combination the family planning and the related works.

Keywords：

population； family planning； service and management； reform； regulations

一、引言

2018年1月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布2017年我國(guó)全年出生人口1723萬(wàn)

《中華人民共和國(guó)2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxf/b/201802/t20180228_1585631.html

，這一數(shù)字比2016年的1786萬(wàn)下降了63萬(wàn)。一時(shí)間，全面兩孩政策遇冷的質(zhì)疑四起。全面兩孩政策實(shí)施后，人口學(xué)界的研究學(xué)者普遍認(rèn)為，受生育成本、職業(yè)發(fā)展、區(qū)域等因素的影響[1-6]，當(dāng)前生育意愿本身已經(jīng)顯著低于更替水平[7]，而且，生育意愿與生育行為之間是有一定差距的，因此，即使在全面兩孩生育政策下，未來(lái)我國(guó)總?cè)丝诘囊?guī)模仍將持續(xù)減少，我國(guó)仍將有可能迅速進(jìn)入低生育率陷阱[8-9]。那么，當(dāng)前局面下，政府作為生育政策的制定主體，如何從宏觀視角推動(dòng)全面兩孩政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)？

本文從分析各省的《人口與計(jì)劃生育條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）入手，從政府行動(dòng)層面探討現(xiàn)有的推進(jìn)全面兩孩政策的主要路徑和為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的政策建議。之所以選擇《條例》作為分析政府計(jì)劃生育策略的切入點(diǎn)，是因?yàn)槲覈?guó)人口和計(jì)劃生育工作的發(fā)展歷程，走的是一條從政策調(diào)控到法律調(diào)控、從地方性法規(guī)到國(guó)家法律的漸進(jìn)之路[10]，人口和計(jì)劃生育地方性法規(guī)既是各地在地方先行、漸進(jìn)探索、分類(lèi)實(shí)施、群眾參與、立足省情等過(guò)程中總結(jié)出的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，又作為法律和政策指導(dǎo)地方計(jì)劃生育工作。因此，在全面兩孩政策實(shí)施后，各地根據(jù)《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》修訂本省《條例》，就是根據(jù)中央政策精神制定本省計(jì)劃生育工作的主要方略。截止到2018年2月，除西藏

2017年7月，西藏衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、人力資源社會(huì)保障廳下發(fā)《關(guān)于調(diào)整西藏自治區(qū)干部職工兩孩生育待遇的通知》。以外，其他內(nèi)地30個(gè)省份都已修訂并實(shí)施本地《條例》。本文從對(duì)各地《條例》的對(duì)比和分析出發(fā)，梳理此次《條例》修改的主要內(nèi)容、亮點(diǎn)和不足，以期分析生育政策變革后的計(jì)劃生育管理策略。

二、地方《條例》修改的主要內(nèi)容

30個(gè)地方《條例》本次修訂的主要內(nèi)容體現(xiàn)在生育調(diào)節(jié)、計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)、優(yōu)待與獎(jiǎng)勵(lì)、限制與處罰、人口與計(jì)劃生育管理等內(nèi)容。

1.再生育規(guī)定趨于寬松

根據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》第十八條規(guī)定，在一對(duì)夫婦生育兩個(gè)子女以后，如果要求安排再生育子女，則需要遵循地方《條例》的具體規(guī)定。再生育政策的規(guī)定是《條例》最大的權(quán)力，也是《條例》修改的最大看點(diǎn)。各地允許生育“三孩”主要有以下情形。

（1）再婚家庭的再生育。

允許再婚家庭再生育，是為了使每對(duì)夫婦都能有親生子女，既符合群眾愿望，也有利于促進(jìn)家庭穩(wěn)定。各省規(guī)定均認(rèn)同：再婚夫婦再婚前夫妻雙方合計(jì)僅生育一個(gè)子女，再婚后已共同生育一個(gè)子女，夫妻雙方可申請(qǐng)?jiān)偕粋€(gè)子女。而對(duì)于再婚夫婦再婚前已生育兩個(gè)或兩個(gè)以上子女，再婚后未生育子女的，各省規(guī)定主要以再婚前生育孩子的數(shù)量是兩個(gè)還是兩個(gè)以上分為兩類(lèi)。9個(gè)省份

浙江、安徽、福建、河南、湖南、廣西、貴州、云南、寧夏。再婚前生育孩子數(shù)量為兩個(gè)，可以申請(qǐng)生育“三孩”，這些省份對(duì)于再生育的規(guī)定相對(duì)而言更加嚴(yán)格，夫妻再婚前生育的孩子數(shù)量是3個(gè)或3個(gè)以上，即使再婚后沒(méi)有共同生育子女，也不允許再生育。另有20個(gè)省份規(guī)定，只要婚后沒(méi)有共同生育過(guò)孩子，均可以申請(qǐng)?jiān)偕Ｒ恍┦》菰凇稐l例》中明確規(guī)定再婚家庭申請(qǐng)?jiān)偕话瑥?fù)婚的情況，更符合政策的初衷，減少法律漏洞。

（2）病殘兒家庭（子女殘障）的再生育。

除廣東、重慶未對(duì)病殘兒家庭再生育情形規(guī)定外，各個(gè)省份主要是從非遺傳性致殘、不能成長(zhǎng)為正常勞動(dòng)力和醫(yī)學(xué)上認(rèn)為夫妻可以再生育這三個(gè)維度進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，差異主要體現(xiàn)在是否對(duì)三個(gè)維度進(jìn)行規(guī)定。

（3）特定人群的再生育。

特定人群主要是指少數(shù)民族和傷殘人群。內(nèi)蒙古、黑龍江、福建、海南、甘肅、寧夏六地對(duì)少數(shù)民族的再生育政策作出規(guī)定，符合一定條件的少數(shù)民族居民，可申請(qǐng)?jiān)偕粋€(gè)孩子。僅四川對(duì)傷殘人群再生育有規(guī)定。

（4）特定地域的再生育。

對(duì)特殊地域可以生育“三孩”作出規(guī)定的只有黑龍江、吉林和廣西三省，體現(xiàn)了對(duì)邊境地區(qū)居民的政策傾斜。

2.生育假期普遍延長(zhǎng)

在國(guó)家提倡生育兩孩的情況下，不宜再鼓勵(lì)晚婚晚育。對(duì)于晚婚晚育，國(guó)家既不鼓勵(lì)，也不限制。因此，各省《條例》均刪去了“提倡晚婚晚育”的說(shuō)法和相關(guān)配套福利的規(guī)定。大部分省份均采用延長(zhǎng)假期的方式來(lái)取代“晚婚假”，原有的假期福利并未“縮水”。“晚育假”則調(diào)整為“生育獎(jiǎng)勵(lì)假”且普遍延長(zhǎng)。產(chǎn)假天數(shù)在《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》的98天的基礎(chǔ)上至少延長(zhǎng)30天，多的如北京可延長(zhǎng)4個(gè)月

見(jiàn)《北京市人口與計(jì)劃生育條例》第18條規(guī)定。，西藏可休假1年

見(jiàn)西藏衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、人力資源社會(huì)保障廳《關(guān)于調(diào)整西藏自治區(qū)干部職工兩孩生育待遇的通知》（藏衛(wèi)發(fā)〔2017〕237號(hào)）。

。同時(shí)規(guī)定，只要符合法律、法規(guī)規(guī)定生育，不論孩次都可以獲得生育假獎(jiǎng)勵(lì)。另外，此次《條例》修改的一大亮點(diǎn)是各省都設(shè)立了男方護(hù)理假或陪產(chǎn)假，這是對(duì)家庭生育支持的一大進(jìn)步。

3.計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助提質(zhì)擴(kuò)面

計(jì)劃生育家庭是為落實(shí)基本國(guó)策作出歷史貢獻(xiàn)的家庭，實(shí)行全面兩孩政策以后，各省在《條例》修改中都堅(jiān)持了“老人老辦法，新人新辦法”的基本原則，堅(jiān)持對(duì)持有《獨(dú)生子女父母光榮證》的夫婦，繼續(xù)享受計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策的基本做法，并在社會(huì)保障、集體收益分配、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)等方面予以傾斜，切實(shí)保障計(jì)劃生育家庭的合法權(quán)益。一些省份“提質(zhì)擴(kuò)面”，如提高獎(jiǎng)勵(lì)扶助標(biāo)準(zhǔn)、延長(zhǎng)領(lǐng)取時(shí)間、創(chuàng)新計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老幫扶政策等，呈現(xiàn)出新亮點(diǎn)。

4.優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)得到加強(qiáng)

婚前醫(yī)學(xué)檢查是優(yōu)生優(yōu)育的第一道關(guān)口。2003年新《婚姻登記條例》實(shí)施后，“強(qiáng)制婚檢”變?yōu)椤白栽富闄z”，婚檢率大幅下降，出生缺陷發(fā)生率升高。一些省份將參加婚檢、孕檢與獎(jiǎng)勵(lì)婚假掛鉤，有利于激勵(lì)群眾參與檢查[11]。同時(shí)，各地《條例》的修改從頂層設(shè)計(jì)上，均將優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)以法律的形式固定下來(lái)，增加了建立孕產(chǎn)期保健制度、新生兒保健制度、計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)制度等，有利于改進(jìn)婦幼健康服務(wù)。

5. 計(jì)劃生育管理更具人性化

各地《條例》修改都與中央決定保持一致，規(guī)定對(duì)生育兩個(gè)以內(nèi)子女的，由夫妻自主安排生育，實(shí)行生育登記制度，對(duì)再生育實(shí)行審批制度。同時(shí)，規(guī)定育齡夫妻自主選擇計(jì)劃生育避孕節(jié)育措施，刪除了相關(guān)的行政審批或處罰規(guī)定。修改《條例》的30個(gè)省份全部取消生育間隔。這些修改都體現(xiàn)了政策制定的人性化與對(duì)實(shí)際生育需求的回應(yīng)。

6.計(jì)劃生育工作改革舉措初現(xiàn)

一票否決制的實(shí)施范圍減小，僅山西、云南、青海明確表示人口和計(jì)劃生育工作實(shí)行一票否決制。黑龍江和廣東則規(guī)定，在評(píng)優(yōu)評(píng)先時(shí)實(shí)行計(jì)劃生育一票否決制度。其他省市的《條例》中沒(méi)有提及一票否決制。再生育審批效率提高，新修改的《條例》絕大部分省市放開(kāi)了對(duì)申請(qǐng)地必須為女方戶籍地的限制，有的省份將

陜西、遼寧、湖北、廣東和廣西。審核和審批并為一步，將最終審批權(quán)由區(qū)（縣）計(jì)生部門(mén)下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或街道辦事處。大部分省份都明確規(guī)定了再生育審核和審批的時(shí)限，12省

河北、吉林、黑龍江、上海、江西、山東、河南、湖北、海南、重慶、四川、陜西?！稐l例》規(guī)定的辦理時(shí)限較修改前縮短。除河南和廣西外，各省均刪去了“計(jì)劃生育事業(yè)費(fèi)增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度”的要求，對(duì)經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)幅度無(wú)具體要求。

三、地方《條例》修改體現(xiàn)計(jì)劃生育工作走向

1.生育政策邁向公平

（1）全面兩孩體現(xiàn)了不同人群之間的平等。

全面兩孩政策放開(kāi)了對(duì)生育二孩“先天條件”的限制，一體化的生育政策使所有的合法夫婦都能夠享受生育二孩的權(quán)利，在不同人群中實(shí)現(xiàn)了在二孩生育權(quán)利上的平等，更加凸顯了公共政策的公平性原則。

（2）全面兩孩體現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間的平等。

1984年，中央下發(fā)了《中共中央批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)黨組<關(guān)于計(jì)劃生育工作情況的匯報(bào)>》（中發(fā)〔1984〕7號(hào)），對(duì)生育政策進(jìn)行了調(diào)整。經(jīng)過(guò)1984年調(diào)整之后至“單獨(dú)兩孩”政策之前，農(nóng)村大部分地區(qū)主要是漢族地區(qū)實(shí)行“一孩半”政策，覆蓋了整個(gè)中國(guó)人口的53%[12]，即第一孩為男孩的不得再生，而第一孩為女孩的農(nóng)戶允許按規(guī)定的生育間隔生育第二孩的彈性計(jì)劃生育政策，而城市維持一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子的政策，覆蓋整個(gè)中國(guó)人口35%[13]。此次全面兩孩的政策調(diào)整，在生育子女?dāng)?shù)量和再生育條件的規(guī)定上，沒(méi)有再對(duì)城市和農(nóng)村進(jìn)行區(qū)分，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間的政策平等。

（3）基本實(shí)現(xiàn)了民族之間、區(qū)域之間在生育政策上的平等。

已對(duì)《條例》進(jìn)行修改的30個(gè)省份中，對(duì)少數(shù)民族的再生育政策作出規(guī)定的省份僅有6個(gè)，對(duì)邊境地區(qū)再生育政策作出規(guī)定的僅有3個(gè)省份。相比于“單獨(dú)二孩”時(shí)期，仍保留對(duì)少數(shù)民族聚居區(qū)、牧區(qū)、深山區(qū)、貧困地區(qū)的特殊政策，全面兩孩實(shí)行后，對(duì)于少數(shù)民族和特殊地區(qū)再生育政策的傾斜已經(jīng)大大減少，已基本實(shí)現(xiàn)不同民族之間、不同區(qū)域之間在生育政策上的平等。這是對(duì)實(shí)施各民族平等計(jì)劃生育政策的積極推進(jìn)，有利于促進(jìn)同區(qū)域內(nèi)不同民族的均衡發(fā)展。

2.計(jì)劃生育改革平穩(wěn)有序

（1）生育政策改革的漸進(jìn)式變遷。

從“雙獨(dú)兩孩”到“單獨(dú)兩孩”再到“全面兩孩”的“三步走”改革，是一個(gè)連續(xù)、平穩(wěn)、逐步推進(jìn)的過(guò)程，而不是一下子把生育政策從原來(lái)的“一孩”政策調(diào)整到“兩孩”政策，避免大起大落，實(shí)現(xiàn)了生育政策改革的“軟著陸”，保證了生育人數(shù)平穩(wěn)地變化。另外，自2002年吉林、江蘇率先取消生育間隔開(kāi)始，至2015年已有25個(gè)省份取消生育間隔。除西藏特殊的人口政策外，還有北京、四川、天津、重慶、河北五個(gè)省份對(duì)生育間隔有規(guī)定。此次全面兩孩政策實(shí)施后，只有新疆仍規(guī)定生育第二個(gè)子女的，提倡間隔生育，女方年齡在三十周歲以下的，符合規(guī)定生育三個(gè)及以上子女的，與上一孩的生育間隔不得少于三年。其他29個(gè)省份全部取消生育間隔，群眾生育的自主性更強(qiáng)。

（2）注重做好政策接續(xù)。

按照“老人老辦法，新人新辦法”的基本原則，各地《條例》都明確了對(duì)在國(guó)家提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女期間，自愿終身只生育或者依法只收養(yǎng)一個(gè)子女的夫妻，領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》的，按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)享受計(jì)劃生育優(yōu)先優(yōu)惠的，繼續(xù)享受相關(guān)優(yōu)先優(yōu)惠，在社會(huì)保障、集體收益分配、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)等方面予以傾斜。對(duì)于計(jì)劃生育特殊困難家庭，按照可操作性原則，繼續(xù)實(shí)行幫扶，并從法律層面對(duì)其權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。在政策制定上，切實(shí)保障計(jì)劃生育家庭合法權(quán)益，使他們優(yōu)先分享改革發(fā)展的成果。

（3）地方創(chuàng)新不乏亮點(diǎn)。

在新形勢(shì)下，工作目標(biāo)的轉(zhuǎn)變意味著工作內(nèi)容要隨之改革，工作方法要隨之創(chuàng)新。除了在國(guó)家層面進(jìn)行的生育登記制度、自主選擇節(jié)育措施、延長(zhǎng)生育假期等改革創(chuàng)新，一些省市也利用此次《條例》修改的契機(jī)，將在實(shí)際工作中已經(jīng)成熟的創(chuàng)新性工作模式以法律的形式固定下來(lái)，增強(qiáng)了政策的穩(wěn)定性和權(quán)威性。例如，黑龍江、河南、陜西通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)假期的形式引導(dǎo)群眾自愿進(jìn)行婚前檢查和孕前檢查；陜西、遼寧、湖北、廣東和廣西將再生育審批權(quán)下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或街道辦事處；河南設(shè)立獨(dú)生子女護(hù)理假，解決獨(dú)生子女家庭的實(shí)際困難；湖南《條例》要求縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公民計(jì)劃生育情況納入社會(huì)信用體系；福建、湖南、新疆《條例》規(guī)定將違法生育及社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)欠繳情況納入征信系統(tǒng)；上海對(duì)依法生育子女的公民，按照有關(guān)規(guī)定報(bào)銷(xiāo)子女入托兒所、幼兒園的部分入托費(fèi)和管理費(fèi)；遼寧、福建等地則刪除了對(duì)于無(wú)“流動(dòng)人口婚育證明、避孕節(jié)育情況證明”行為進(jìn)行處罰的相關(guān)規(guī)定。這些做法都是地方在長(zhǎng)期計(jì)劃生育工作中的經(jīng)驗(yàn)提煉和有益嘗試，推動(dòng)計(jì)劃生育的誠(chéng)信管理和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，增強(qiáng)育齡群眾實(shí)行計(jì)劃生育的自覺(jué)性，值得在實(shí)際工作中進(jìn)行推廣。

3.人本思想體現(xiàn)始終

（1）政策調(diào)整與群眾生育意愿相契合。

據(jù)調(diào)查，我國(guó)20—44歲已婚人群平均理想生育孩子數(shù)是193個(gè)，80%左右的家庭希望生育兩個(gè)孩子，90%以上的家庭對(duì)實(shí)施全面兩孩政策持支持態(tài)度[14]。全面兩孩是生育政策調(diào)整完善最關(guān)鍵的一環(huán)，它讓中國(guó)的生育政策與當(dāng)前群眾普遍的理想子女?dāng)?shù)量更為契合[15]。同時(shí)，家庭是社會(huì)最小的細(xì)胞，承擔(dān)生育、生產(chǎn)、教育、養(yǎng)老等多種功能，但傳統(tǒng)家庭功能面臨挑戰(zhàn)，小型化和空巢化家庭抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，養(yǎng)老撫幼、疾病照料、精神慰藉等問(wèn)題日益突出。全面兩孩政策的實(shí)施，有利于擴(kuò)大家庭規(guī)模，改善家庭結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步發(fā)揮家庭的代際支持功能，提高家庭發(fā)展能力，進(jìn)而形成更加穩(wěn)固的社會(huì)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)。

（2）配套政策體現(xiàn)以人為本。

《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法〉的決定》提出的再生育子女規(guī)定按照有利于當(dāng)事人的原則適用，全面兩孩政策改革中推行的育齡夫妻自主選擇計(jì)劃生育避孕節(jié)育措施、實(shí)行計(jì)劃生育登記制度，各地修改后的條例中全面推行的設(shè)立陪產(chǎn)假、生育獎(jiǎng)勵(lì)假、取消生育間隔等。如安徽、陜西《條例》規(guī)定異地生活的夫妻陪產(chǎn)假可以增加至20天。這些規(guī)定均體現(xiàn)了以人為本的思想，突出了家庭在計(jì)劃生育中主體地位。

4.依法生育貫穿全程

我國(guó)生育政策的調(diào)整由中央決定，而生育調(diào)節(jié)的具體辦法按照法律規(guī)定是由地方規(guī)定的。《決定》確立了新時(shí)期計(jì)劃生育工作的原則，各省根據(jù)《決定》和《人口與計(jì)劃生育法》及時(shí)修訂《條例》，堅(jiān)持法治引領(lǐng)，充分發(fā)揮立法對(duì)完善生育政策和服務(wù)管理改革的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用；確保計(jì)劃生育工作有法可依。同時(shí)，此次《條例》修改進(jìn)一步體現(xiàn)出了計(jì)劃生育工作法制化、規(guī)范化的走向。為了更加便民利民，解決夫妻分屬兩地可能出現(xiàn)不同省份政策不一致的情況，此次《人口與計(jì)劃生育法（修正案）》還規(guī)定“夫妻雙方戶籍所在地的省、自治區(qū)、直轄市之間關(guān)于再生育子女的規(guī)定不一致的，按照有利于當(dāng)事人的原則適用”。

四、本次地方《條例》修改的局限

1.生育管理改革的力度不夠

眾所周知，我國(guó)計(jì)劃生育法制建設(shè)走的是一條從政策調(diào)控到法律調(diào)控、從地方性法規(guī)到國(guó)家法律的漸進(jìn)之路，實(shí)際上地方《條例》在計(jì)劃生育服務(wù)管理改革方面有很大的自主空間。過(guò)去在控制生育數(shù)量時(shí)，各地將一系列在實(shí)際工作中行之有效的做法上升到了地方法規(guī)，大大豐富了計(jì)劃生育管理的內(nèi)容，相比之下，現(xiàn)在的改革舉措廣度和深度都不夠?！稕Q定》突出了實(shí)施全面兩孩政策和改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理兩大任務(wù)。實(shí)施全面兩孩政策是人口和計(jì)劃生育政策的重大調(diào)整，落實(shí)好黨中央的決策，必須配套推進(jìn)計(jì)劃生育服務(wù)管理改革，改進(jìn)生育服務(wù)管理，提升婦幼健康計(jì)劃生育服務(wù)能力，健全家庭發(fā)展支持政策，創(chuàng)新計(jì)劃生育體制機(jī)制。然而，大多數(shù)地方基本上是按照《人口與計(jì)劃生育法》和《決定》的口徑，未敢越雷池半步；僅僅是走出了實(shí)行生育登記證、取消生育間隔和增加生育假等幾小步，而且這些假期實(shí)際上絕大多數(shù)過(guò)去就存在，只是換了一個(gè)名稱而已。

2.生育支持體系尚未完全建立

當(dāng)前，我國(guó)人口發(fā)展進(jìn)入后人口轉(zhuǎn)變時(shí)期，由于個(gè)人自由和現(xiàn)代性得到發(fā)展，教育水平提高，結(jié)婚年齡、生育年齡推遲，終身不結(jié)婚的現(xiàn)象增多[16]，不愿生、生不出、養(yǎng)不起的情況大量存在，因此，必須通過(guò)建立生育支持體制機(jī)制間接地對(duì)人們的生育決策進(jìn)行調(diào)節(jié)，從過(guò)去控制生育轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)家庭和生育提供生育支持，對(duì)計(jì)劃生育、教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生，勞動(dòng)就業(yè)、流動(dòng)人口管理諸方面的人口政策進(jìn)行綜合系統(tǒng)分析，加以統(tǒng)籌銜接。例如關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)幼兒照料，推進(jìn)公共場(chǎng)所和用人單位母嬰服務(wù)設(shè)施建設(shè)的規(guī)定；關(guān)于用人單位如何制定有利于職工平衡工作與家庭關(guān)系，支持女性生育后重返工作崗位的規(guī)定；關(guān)于0—3歲兒童早期發(fā)展和照看撫育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的規(guī)定等，育齡群眾翹首以盼，但是，我們遺憾地看到各地《條例》在這些方面的努力較少。

3.醫(yī)療衛(wèi)生資源缺乏有機(jī)整合

本次《條例》修改之際，衛(wèi)生和計(jì)劃生育系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)合并已經(jīng)三年。合并對(duì)于計(jì)劃生育工作特別是技術(shù)服務(wù)的開(kāi)展提供了前所未有的優(yōu)勢(shì)，各地完全可以不斷加強(qiáng)衛(wèi)生和計(jì)劃生育資源全方位共享和整合，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生和計(jì)劃生育優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，強(qiáng)化協(xié)同效應(yīng)，以提高效能為根本，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生和計(jì)劃生育“單”民生分離向“雙”民生整合，在提供生育、避孕節(jié)育、輔助生育服務(wù)中，利用衛(wèi)生資源，增加服務(wù)種類(lèi)，提高優(yōu)生優(yōu)育的技術(shù)水平?？上н@些在新《條例》中沒(méi)有得到較好體現(xiàn)。

4.獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策還需完善

為了鼓勵(lì)群眾實(shí)行計(jì)劃生育，我國(guó)自實(shí)行計(jì)劃生育政策之始就制定實(shí)施了獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策。20世紀(jì)90年代以來(lái)，計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度成為引導(dǎo)群眾生育行為的核心政策措施。計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策在具體操作層面，按照慣例是由國(guó)家制定政策，地方負(fù)責(zé)制定具體標(biāo)準(zhǔn)[2]。過(guò)去“一孩”時(shí)期的獎(jiǎng)勵(lì)政策顯然已經(jīng)不適合于全面兩孩時(shí)期的政策目標(biāo)，應(yīng)該及時(shí)修訂。此次生育政策調(diào)整，《人口與計(jì)劃生育法》第二十三條規(guī)定“國(guó)家對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的夫妻，按照規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)”，在各地《條例》的“獎(jiǎng)勵(lì)與社會(huì)保障”章節(jié)中，主要對(duì)生育和計(jì)劃生育手術(shù)的假期、國(guó)家提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女期間的獨(dú)生子女家庭的獎(jiǎng)勵(lì)政策進(jìn)行了具體規(guī)定。大多數(shù)省份均未提及如何落實(shí)《人口與計(jì)劃生育法》的第二十三條規(guī)定，僅有內(nèi)蒙古、遼寧等少數(shù)省份規(guī)定當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)單位應(yīng)對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的家庭給予獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)待，但也沒(méi)有明確的政策和標(biāo)準(zhǔn)。

5. 全面兩孩政策的實(shí)施與推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化、應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略協(xié)同尚未體現(xiàn)

全面兩孩政策的實(shí)施與人口城鎮(zhèn)化的推進(jìn)、人口老齡化的應(yīng)對(duì)緊密相關(guān)。人口流動(dòng)遷移已替代生育和死亡，成為決定我國(guó)人口發(fā)展的主導(dǎo)因素，成為推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)、利益格局調(diào)整、社會(huì)組織體系變化的重要因素。目前，人口合理有序流動(dòng)仍面臨體制機(jī)制障礙，城鄉(xiāng)、區(qū)域之間人口流動(dòng)仍面臨戶籍、財(cái)政、土地等改革不到位形成的制度性約束，人口集聚與產(chǎn)業(yè)集聚不同步、公共服務(wù)資源配置與常住人口不銜接、人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化等問(wèn)題突出，不利于有效支撐國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施。對(duì)規(guī)模龐大的流動(dòng)人口的生育問(wèn)題、流動(dòng)兒童、留守兒童問(wèn)題應(yīng)當(dāng)及時(shí)應(yīng)對(duì)，對(duì)流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、健康檔案建立、健康教育、適齡兒童免費(fèi)查漏補(bǔ)種等工作，應(yīng)當(dāng)落實(shí)各項(xiàng)免費(fèi)服務(wù)，提升流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)均等化工作水平。人口老齡化是我國(guó)人口發(fā)展的必然趨勢(shì)，第一代實(shí)行計(jì)劃生育的父母正陸續(xù)進(jìn)入老年期，計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老問(wèn)題已日漸受關(guān)注。對(duì)于計(jì)劃生育家庭貧困老人，特別是對(duì)失獨(dú)家庭的老人，如何對(duì)他們進(jìn)行生產(chǎn)幫助、生活照料、精神慰藉，并給予一定的救濟(jì)補(bǔ)助，推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，探索建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。這些方面如何銜接統(tǒng)籌，各地《條例》也缺少可操作性的規(guī)定。

6.西藏未出新《條例》

由于種種原因，西藏尚未修改原來(lái)的《辦法》。西藏的現(xiàn)行生育政策與《人口與計(jì)劃生育法》和《決定》精神也不完全一致，應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定及時(shí)予以修訂。但西藏衛(wèi)生

和計(jì)劃生育委員會(huì)、人力資源和社會(huì)保障局下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整西藏自治區(qū)干部職工兩孩生育待遇的通知》在一定程度上可以起到地方規(guī)章作用。

五、新時(shí)期計(jì)劃生育工作建議

黨的十九大報(bào)告提出，要“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接，加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究”。從目前的形勢(shì)看，短期內(nèi)不會(huì)有大幅度修改《條例》的機(jī)會(huì)。對(duì)于此次《條例》修改的局限之處，從政府層面，可以針對(duì)性地以制定政策、出臺(tái)文件的方式進(jìn)行彌補(bǔ)。從推動(dòng)全面兩孩政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的角度，本文提出以下具體工作建議。

1.堅(jiān)持在實(shí)踐中創(chuàng)新和完善計(jì)劃生育服務(wù)管理政策

在過(guò)去的工作中，地方的探索和創(chuàng)新在計(jì)劃生育工作中發(fā)揮了不可替代的作用，在下一步工作中，各省還是應(yīng)繼續(xù)走在工作中完善政策、在實(shí)踐中改革創(chuàng)新的計(jì)劃生育工作思路。一是注重分類(lèi)發(fā)展，充分考慮本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口發(fā)展階段性特征以及計(jì)劃生育工作實(shí)際，在合理范圍內(nèi)實(shí)行差別化的人口和計(jì)生政策。二是注重地方先行。在符合法律法規(guī)和政策精神的前提下，大力推進(jìn)人口和計(jì)劃生育工作的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和文化創(chuàng)新，為推動(dòng)政策完善打牢實(shí)踐基礎(chǔ)。三是注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化人口發(fā)展的戰(zhàn)略地位和基礎(chǔ)作用，以具體工作為抓手，協(xié)調(diào)不同部門(mén)、不同地區(qū)的資源，統(tǒng)籌解決勞動(dòng)年齡人口減少、人口老齡化、生育意愿降低、人口遷移流動(dòng)等問(wèn)題，促使人口政策與相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接。

2.順應(yīng)人口發(fā)展形勢(shì)，明確工作目標(biāo)，及時(shí)轉(zhuǎn)變角色和工作方法

《決定》明確指出，人口與計(jì)劃生育工作目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)規(guī)模適度、素質(zhì)較高、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和分布合理的人口均衡發(fā)展，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。相比于嚴(yán)格控制人口數(shù)量的計(jì)劃生育工作時(shí)代，新時(shí)期人口和計(jì)劃生育工作應(yīng)著力于調(diào)控總量、提升素質(zhì)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)并舉轉(zhuǎn)變，就具體工作而言，要充分發(fā)揮全面兩孩政策效應(yīng)，建設(shè)生育文化，鼓勵(lì)和引導(dǎo)群眾負(fù)責(zé)任、有計(jì)劃地生育。注重對(duì)傳統(tǒng)生育文化合理成分的吸取和傳承，如“男大須婚，女大必嫁”、“國(guó)之本在家，家之本在人，人之本在育”、“慈孝之心，人皆有之”等，讓傳統(tǒng)生育文化在當(dāng)代煥發(fā)時(shí)代的生機(jī)，與此同時(shí)，也要注意弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，弘揚(yáng)包含先進(jìn)生育友好理念的婚育新風(fēng)。隨著工作目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，計(jì)劃生育工作的性質(zhì)也要由管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅胤?wù)。衛(wèi)生

計(jì)劃生育

工作者不僅要盡快適應(yīng)從管理者到服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變，還要隨之轉(zhuǎn)變工作方式方法，創(chuàng)新計(jì)劃生育服務(wù)管理的體制機(jī)制和方式方法，最大限度發(fā)揮人口對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能動(dòng)作用。

3.構(gòu)建完善的生育支持體系，及早建設(shè)0—3歲嬰幼兒撫育社會(huì)支持體系

生育友好型社會(huì)建設(shè)實(shí)質(zhì)上就是要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)環(huán)境，這個(gè)環(huán)境就是要有利于兒童和生育主體的個(gè)體發(fā)展，有利于生育主體生育需求的滿足。生育友好型社會(huì)建設(shè)是對(duì)個(gè)體生育的系統(tǒng)性支持，包括生育政策、醫(yī)療條件、母嬰空間和設(shè)施、生育文化、人力支持、個(gè)人所得稅率降低或者免征等[17]，其中，家庭需求最為迫切的當(dāng)屬0—3歲嬰幼兒托幼服務(wù)。社會(huì)撫幼支持體系的缺乏以及現(xiàn)代職業(yè)制度使得許多家庭在生育和就業(yè)中處于兩難的境地。當(dāng)前，我國(guó)托育機(jī)構(gòu)建設(shè)幾乎是空白，嬰幼兒撫育主要依靠祖父母輩或母親，對(duì)于家庭親屬網(wǎng)絡(luò)難以支持嬰幼兒撫育或經(jīng)濟(jì)條件有限的家庭而言，母親或是為了照顧幼兒而中斷或提前退出勞動(dòng)力市場(chǎng)， 或是抑制生育意愿而選擇不生育。因此，應(yīng)該及早啟動(dòng)0—3歲嬰幼兒撫育社會(huì)支持體系建設(shè)，采取有效措施鼓勵(lì)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)機(jī)構(gòu)提供嬰幼兒照料服務(wù)和教育服務(wù)，以利用社會(huì)力量補(bǔ)充家庭撫幼功能，落實(shí)全面兩孩政策、保持適度生育水平。

4.推動(dòng)計(jì)劃生育與生殖健康、婦幼健康、老齡健康、職業(yè)健康、家庭健康事業(yè)的緊密結(jié)合和深度融合

2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，決定組建國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)，在原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)職責(zé)基礎(chǔ)上，增加了職業(yè)安全健康監(jiān)督管理、擬定應(yīng)對(duì)人口老齡化和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策措施等職責(zé)。2013年機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)了計(jì)劃生育與生殖健康、婦幼健康、家庭健康職責(zé)與資源的結(jié)合與融合；本次機(jī)構(gòu)改革，又為計(jì)劃生育與老齡健康、職業(yè)健康的緊密結(jié)合和深度融合既提出了要求，又創(chuàng)造了條件。在此基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)做好：一是打造生育全程醫(yī)療保健服務(wù)體系，優(yōu)化配置婦幼保健和計(jì)劃生育設(shè)施、母嬰保健設(shè)施、托幼服務(wù)設(shè)施等公共資源，全方位全過(guò)程保障母嬰安全。二是做好計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老服務(wù)，使特殊家庭聯(lián)系人制度、就醫(yī)綠色通道、家庭醫(yī)生簽約服務(wù)、健康扶貧等措施發(fā)揮作用。同時(shí)在健康老齡化工程實(shí)施和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)建立過(guò)程中，不忘計(jì)劃生育家庭，不忘計(jì)劃生育老人。三是大力推進(jìn)流動(dòng)人口基本衛(wèi)生計(jì)生公共服務(wù)均等化，關(guān)注流動(dòng)人口職業(yè)健康，重視流動(dòng)人口家庭發(fā)展，促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合。

5.及時(shí)修訂完善一批法規(guī)規(guī)章，回應(yīng)時(shí)代要求和社會(huì)關(guān)注，營(yíng)造有利于計(jì)劃生育工作的法律環(huán)境

《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》、《母嬰保健法實(shí)施辦法》、《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》、《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》等法規(guī)規(guī)章是計(jì)劃生育工作領(lǐng)域的重要法規(guī)，是我國(guó)人口與計(jì)劃生育工作走上法制化軌道的重要標(biāo)志。隨著全面兩孩政策的出臺(tái)和《人口與計(jì)劃生育法》的修改，以及政府機(jī)構(gòu)改革，上述法規(guī)有的條文與上位法即《人口與計(jì)劃生育法》發(fā)生沖突；規(guī)定的管理主體，如計(jì)劃生育行政部門(mén)管理全國(guó)計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)工作、衛(wèi)生行政部門(mén)配合計(jì)劃生育行政部門(mén)做好計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)工作，服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)生變化即過(guò)去的婦幼保健和計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步消失，新的服務(wù)體系正在建立；有的內(nèi)容與工作要求不相適應(yīng)，如實(shí)施健康中國(guó)，要求為人民群眾提供全方位全周期的健康服務(wù)，婦幼健康和計(jì)劃生育服務(wù)應(yīng)當(dāng)涵蓋婚前、孕前、孕期、產(chǎn)后、兒童等各個(gè)階段，提供從胎兒保健到老年保健的生育全程服務(wù)，而現(xiàn)在僅規(guī)定婚前保健、孕產(chǎn)期保健、嬰兒保健，沒(méi)有涵蓋其他；有的與管理職責(zé)脫節(jié)，如結(jié)婚登記查驗(yàn)婚前醫(yī)學(xué)檢查證明等；還有一些管理措施已經(jīng)失去意義，例如流動(dòng)人口婚育證明的開(kāi)具、查驗(yàn)等?；谏鲜鰡?wèn)題，應(yīng)當(dāng)對(duì)有關(guān)法規(guī)進(jìn)行修訂。一是把《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》和《母嬰保健法實(shí)施辦法》合并為婦幼健康與計(jì)劃生育條例，統(tǒng)一管理主體和服務(wù)機(jī)構(gòu)，整合現(xiàn)有資源、拓展服務(wù)內(nèi)容。二是逐步取消流動(dòng)人口婚育證明。2014年國(guó)家衛(wèi)生

和計(jì)劃生育委員會(huì)

已在北京、天津、上海等11?。ㄊ校┩菩辛鲃?dòng)人口電子婚育證明試點(diǎn)，2015年全面實(shí)施。隨著流動(dòng)人口婚育電子證明信息的互聯(lián)互通，以及國(guó)家流動(dòng)人口電子婚育證明數(shù)據(jù)庫(kù)的建立，成年流動(dòng)育齡婦女的婚姻、生育和避孕節(jié)育情況，隨時(shí)可以上網(wǎng)查驗(yàn)，不再需要辦理婚育證明。三是在著力構(gòu)建按政策生育政策體系和社會(huì)環(huán)境的同時(shí)，適時(shí)取消征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。向政策外生育的夫妻征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是控制人口增長(zhǎng)、引導(dǎo)合法生育的重要管理措施，實(shí)踐證明，這個(gè)措施在發(fā)揮了有效作用的同時(shí)，也產(chǎn)生了一定的副作用?，F(xiàn)在的輿論環(huán)境和政策環(huán)境使此項(xiàng)措施逐漸失去了作用。

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[11]于青，張靜，蘇寶利，等.出生缺陷發(fā)生率與婚檢率的關(guān)系探討[J].中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)，2010（4）：404-405.

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[14]《人口與計(jì)劃生育》編輯部. 堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國(guó)策實(shí)施全面兩孩政策[J].人口與計(jì)劃生育，2016（1）：4-7.

[15]楊文莊.實(shí)施全面兩孩政策促進(jìn)人口均衡發(fā)展[J].中國(guó)計(jì)劃生育學(xué)雜志，2016（1）：4-6.

[16]任遠(yuǎn).人口戰(zhàn)略和政策調(diào)整應(yīng)注重幾個(gè)轉(zhuǎn)變[N].中國(guó)人口報(bào)，2017-02-20.

[17]楊利春，陳遠(yuǎn).建設(shè)生育友好型社會(huì)是中國(guó)人口發(fā)展的戰(zhàn)略選擇——“全面兩孩政策與生育友好型社會(huì)建設(shè)”專題研討會(huì)綜述[J].中國(guó)人口科學(xué)，2017（8）：121-125.

[責(zé)任編輯劉愛(ài)華，方志]