楊復衛(wèi)

(西南大學法學院，重慶 400715)

1991年，國務院發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，開始嘗試性的對企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度進行改革，形成了類似商業(yè)保險的運作模式。該模式在籌資上，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度，確定社會養(yǎng)老保險費用由國家、企業(yè)和職工三方負擔。而此時機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老仍遵循原政務院在1951年頒行的《勞動保險條例》，按此規(guī)定其離退休金由國家財政負擔，個人及其所在機關(guān)事業(yè)單位無需繳納保費，又稱其為“勞?！薄１容^可知，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險屬于社會保險的組成部分，而“勞保”則是國家財政的異化。社會保險與國家財政在運作模式、體系結(jié)構(gòu)均不同，沿著不同的收入支出規(guī)則，奉行不同的法律邏輯，因此，“勞?！迸c社會保險(“社?！?之間的法律邏輯結(jié)構(gòu)不同。2015年1月，國務院下發(fā)了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔2015〕2號)(后文簡稱“2號文”)，提出機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險并軌，實施同一的社會養(yǎng)老保險模式。這項改革被某些學者認為有助于實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險與企業(yè)職工養(yǎng)老保險之間的并軌，減少制度差異帶來的繳費和待遇不平等現(xiàn)象。[1]

然而，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革實施3年多來，各省區(qū)推進較為緩慢，①部分省份的進展未達到?jīng)Q策層和社會預期。有學者分析了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險并軌改革遇阻的原因，并提出了一些建設性的對策建議。[2]也有學者對其他國家公務員養(yǎng)老保險改革狀況進行了研究，進而提出對我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的啟示。[3]也有部分媒體對此做了相關(guān)報道，澄清了一些改革中的疑問。[4]上述研究的絕大部分成果和新聞報道聚焦于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度并軌改革，以及并軌改革是對不同群體間養(yǎng)老保險制度不平等的回應，改革是為解決不同群體間的公平性問題。鮮有研究成果分析決策者為什么不改革“勞?！敝贫缺旧?，而選擇與“社保”制度并軌，以及“勞保”向“社?！鞭D(zhuǎn)向改革的緣由。換言之，國家基于何種深層考量推動“勞?！毕颉吧绫！鞭D(zhuǎn)向，以及并軌改革模式是否是當下的最優(yōu)選擇？改革的法律依據(jù)何在？具體的改革理由又是什么？已有的研究未能回答上述問題，限制了我們對機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險改革績效的全面認識，低估了本次改革的作用和意義。導致實踐中，各地區(qū)在執(zhí)行“2號文”改革方案時難以“理直氣壯”，直接影響機關(guān)事業(yè)單位工作人員對本次改革的預期，甚至影響對改革后基本養(yǎng)老保險制度的遵從度。為此，必須正本清源，從法理與實踐兩個角度，厘清“勞保”和“社?！钡年P(guān)系，找到“勞?！毕颉吧绫！鞭D(zhuǎn)向和其他改革方案的具體理由和依據(jù)，推進制度改革早日落地，才不至于在改革中“摸著石頭過河”。畢竟“未富先老”的中國，有著獨特的“老有所依”問題。[5]

由于比例原則初顯端倪之時就受到了報應正義與分配正義原則的強烈影響，強調(diào)法律必須服務于有用之目的，適合其意欲達成的目標，且必須最終在手段與實現(xiàn)預期結(jié)果的目的之間形成可計量的因果關(guān)系。[6]P678-679本次改革正是為服務于公平之目的，且所采取的手段與所達成的結(jié)果之間具有此種因果關(guān)系，改革行為理應接受比例原則的規(guī)范審查。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革所調(diào)整的正是權(quán)力與權(quán)利、自由與平等之間的平衡，改革行為理應接受比例原則的規(guī)范審查。鑒于此，本文嘗試一種極具挑戰(zhàn)性的學術(shù)分析方法，將比例原則作為分析視角，對改革行為進行規(guī)范審查，也進行效果評估，以期找到完善機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的制度調(diào)適方案。本文邏輯結(jié)構(gòu)如下：第一，闡釋比例原則，以及比例原則之于改革行為的功效；第二，將比例原則作為規(guī)范審查工具，強調(diào)在法律上“勞?！迸c“社?！毕嗷オ毩ⅲM而闡釋比例原則分析下的改革預期效果評估因素。第三，通過改革效果評估，揭示機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革中效果發(fā)揮存在的諸多問題；第四，在規(guī)范審查和實效評估基礎(chǔ)上，尋求制度落地和改進的方向。以此，使本次改革的每項措施，包括對“社?！敝贫冗x擇都于法有據(jù)。

一、分析視角：比例原則

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，勢必會對機關(guān)事業(yè)單位工作人員利益產(chǎn)生影響，甚至產(chǎn)生利益沖突?？陀^上，打破了國家利益與個人利益、長遠利益與短期利益、局部利益與整體利益應有的平衡狀態(tài)，直接或間接影響被改革者的養(yǎng)老保險待遇公平。縱使如此，為達成國家的特定社會政策目的，仍應推行該養(yǎng)老保險改革。比例原則的引入，既可評估該養(yǎng)老保險改革推進中的各方效果，又可通過比例原則所提供的工具視角改進該養(yǎng)老保險改革中影響其效果發(fā)揮的因素，最終選擇最優(yōu)手段確保改革順利推進。

(一)比例原則的結(jié)構(gòu)邏輯

比例原則作為行政法上的基本原則之一，[7]P33-34最早起源于德國，當時是評價裁量行政行為合理與否的三個步驟。[8]P47-48引入我國時被認為只適用于公法領(lǐng)域，然而隨著其影響力的擴張，在其他法域的適用也出現(xiàn)了日益普遍化的趨勢，包括社會法領(lǐng)域。[9]比例原則主要內(nèi)涵了三個衡量的子原則：(1)適當性原則。國家不要求手段一定促成目的實現(xiàn)，而是采取的手段應有助于目的的實現(xiàn)，側(cè)重于手段與目的之間的相關(guān)性。(2)必要性原則。要求國家在所有有助于目實現(xiàn)的手段中，所選擇的手段是最溫和的，對公民利益損害最小，即強調(diào)手段而非目的，否定殺雞取卵的行為。(3)均衡性原則，也稱狹義比例原則。要求某一手段對他方的傷害越高、則手段所要實現(xiàn)的目的就必須隨之提高，它們之間必須是合理的、相稱的、成比例的。[10]除了對手段的判斷外，還包括對目的本身的評價。最后，還需從總體上對利益進行斟酌，比例原則三個分支原則循環(huán)往復進行審查。通過“成本-效益”的經(jīng)濟分析框架，排除無助于目的實現(xiàn)的手段，選擇傷害他人利益最小的手段，“同等有效、但傷害最小”，追求效益最大化，實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。[11]P398-399總之，“一個符合比例原則的公權(quán)力措施，必然是合乎目的的、必要的及未過度侵犯人民權(quán)利的措施?！盵12]P385

從功能視角分析，“比例原則既承載著對人性尊嚴的關(guān)注以及對個人的尊重，又以適當性、必要性和均衡性三個次要原則的法律釋義學結(jié)構(gòu)發(fā)揮著一個法律原則所應有的規(guī)制功能?！盵13]手段與目的之間的關(guān)系上，通過比例原則的三個子原則進行維持，確保所采取的手段在法律規(guī)范和價值范圍內(nèi)。由于在多數(shù)場合，比例原則是作為審查政府行為是否合乎立法的標準，所體現(xiàn)的規(guī)制功能就是對手段的法律控制。在公法領(lǐng)域，這種功能體現(xiàn)為“正當?shù)南拗苹緳?quán)利”。[14]包括基于合適的目的“合理”限制基本權(quán)利，內(nèi)涵了只有符合比例原則要求所限制的基本權(quán)利，才是“正當”的。具體到國家制度改革層面，改革關(guān)涉各方利益糾葛，比例原則“通過利益衡量的方法，使比例原則在公共利益與私人利益之間進行協(xié)調(diào)，打破了絕對的私人利益至上和絕對的公共利益至上的觀念?！盵15]P57可見，比例原則內(nèi)涵的法律規(guī)制功能，在原則上體現(xiàn)了對平等、正義、人性關(guān)懷等價值的追求，在功能上為法律制度改革提供了相對清晰的標準和尺度。比例原則作為分析機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的技術(shù)或手段，是有效且必要的。

(二)比例原則的適用性

任何改革均有其目的價值追求，從既有研究來看，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革涵蓋經(jīng)濟目的與社會目的價值追求。例如，“在機關(guān)事業(yè)單位實行并軌制改革后，機關(guān)事業(yè)單位工作人員延遲退休對養(yǎng)老金收支平衡影響程度明顯高于企業(yè)職工?！盵16]經(jīng)濟目的體現(xiàn)為對養(yǎng)老金收支平衡的影響，進而影響?zhàn)B老金支付。此外，機關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工養(yǎng)老保險并軌后，適用一套相同的制度規(guī)則，兩個群體在養(yǎng)老保險制度上實現(xiàn)了起點、過程及結(jié)果上一定程度的公平性改進，達成某種經(jīng)濟社會目的。實踐中，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革目的價值實現(xiàn)，勢必與其他社會成員的經(jīng)濟社會價值沖突，甚至以犧牲機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金利益為代價。此時，發(fā)揮比例原則的利益衡量工具作用，可以權(quán)衡選擇此次改革是否成本較低，目的是否具有正當性，又如何權(quán)衡與企業(yè)職工的養(yǎng)老金利益等。即使并軌模式損害了機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金利益，但如具有正當事由，同時符合比例原則，從實質(zhì)內(nèi)容來看，仍具有合理正當性。改革選擇并軌模式可能并非最優(yōu)選擇，但卻是對公平價值或制度價值損害最小的。為證成前述結(jié)論，此次改革應接受比例原則的嚴格審查，在目的、手段和最小損害方面，均應具有合理差別的正當性依據(jù)。[17]

審查本次改革是否符合比例原則，需審查改革選擇的并軌模式是否是最優(yōu)選擇，除“勞保”制度向“社?！敝贫绒D(zhuǎn)向外，是否還有其他可以達到目標的手段，以及改革后的目標價值是否有助于改善養(yǎng)老金收支平衡和群體間的公平。具體而言，第一，適當性審查。手段符合目的，或者說手段有助于目的實現(xiàn)，構(gòu)成比例原則中適當性審查的核心要求。[18]“如果說目的與手段關(guān)系自身包含著一個邏輯完備的論述體系的話，那么，比例原則在第一層次的適當性審查時，就對這個論述體系進行了‘截流’，目的正當性成為比例原則審查的‘絕跡之地’”。[19]P111機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革具有極強的“價值追求和目的取向”，采取的手段有效達到所欲追求的價值與目的，即初步符合該原則。第二，必要性審查。要求機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革滿足最小損害原則，將制度轉(zhuǎn)換成本和對機關(guān)事業(yè)單位工作人員利益的損害縮小到最低限度。如果“勞保”的其他改革方式可以達到同一目的，且損害更小，并軌模式則不必要。第三，均衡性審查。即審查并軌模式目標所追求的公平改進與企業(yè)職工養(yǎng)老金利益的衡量。均衡性原則提供了一種利益衡量方法，“并非片面強調(diào)公共利益至上，它要求公權(quán)力行為者在追求公共利益的同時，認真對待公民權(quán)利，審慎權(quán)衡相關(guān)利益。”[20]值得注意的是，均衡性原則是一個抽象而非具體的概念，因此，其審查行為并非精準無誤，還需在實踐中具體化操作標準，以防出現(xiàn)法律的不確定性。

二、比例原則對改革效果評估因素的審查

(一)審查改革前提：“勞?！迸c“社?！倍至?/h3>

本文通過比例原則對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革進行分析，須基于雙軌制下“勞保”與“社?！倍至⒌目陀^事實。唯有如此，才能較為清晰地觀察，為什么“勞?！敝贫刃枰母铮母锏拇蠓较蚴桥c社會保險并軌。此外，還可進一步分析并軌模式對制度公平性的影響，諸如，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革前后與企業(yè)職工養(yǎng)老保險間公平性問題，等等。

“勞?！敝贫日厥加?951年的《勞動保險條例》和1955年的《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，②沿襲了蘇聯(lián)模式所強調(diào)的政府包攬福利供給，國家作為責任主體、國營單位擔負的共同責任。“勞?！敝贫瘸尚陀诟母镩_放初期，[21]為進行改革開放，從1978年到1982年，國務院連續(xù)出臺了三個關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保障改革的辦法。1978年頒布的《國務院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》和《國務院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，前者恢復了機關(guān)事業(yè)單位、國有企業(yè)的 “國家/企業(yè)保險”制度,后者建立了一套完整的機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老體系，直接規(guī)定機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金替代率。1980年施行的《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》和1982年施行的《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)制度的幾項規(guī)定》，對離休人員養(yǎng)老金進行了規(guī)定，其離休金按離休時工資100%計發(fā)。上述政策文本共同構(gòu)建了一套相對完整的機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度。從本質(zhì)來看，“勞?！敝贫仍谕庥^上更接近企業(yè)保險模式。因為將企業(yè)作為獨立的風險共同體，職工的共同勞動作為集聚風險基金的方式。表面上看，“勞?！敝贫炔⒉灰髤⒓尤死U納保險費用，其保險待遇由企業(yè)直接支付，企業(yè)成為財政責任主體，又因國營單位關(guān)系，企業(yè)無論盈虧均由國家財政買單，國家成為實質(zhì)上的財政承擔主體。而且“勞?！敝贫群w絕大多數(shù)社會福利，國家與各風險共同體承擔共同責任，[22]P162又是一種典型的“國家/單位”保障模式。[23]P5

1991年，國家嘗試通過集中建立職工養(yǎng)老“保險”來實現(xiàn)企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度的分離，帶動養(yǎng)老保險改革。同年，國務院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔1991〕33號)，提出企業(yè)和職工個人按一定比例繳納基本養(yǎng)老保險費，建立統(tǒng)籌基金賬戶和個人賬戶，建立真正的“社?！敝贫?。雖說1992年，原人事部發(fā)布了《關(guān)于機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》(人退發(fā)[1992]2號)，決定在部分地區(qū)對機關(guān)事業(yè)單位實行“社保”試點改革，但未能形成全國統(tǒng)一方案，仍屬“勞?！睜顟B(tài)。[21]“社保”是現(xiàn)代國家履行其相關(guān)義務的理想工具，其通過“社會性”與“保險性”這樣的強制措施來承擔和管理個人或團體所無法自理的風險。[24]P118-119“社會性”方面，“社?！北蛔鳛閲业纳鐣撸灰杂麨槟康?，通過對國民養(yǎng)老、疾病、失業(yè)、生育等社會風險的解決來確保社會安全。同時，為確?！吧绫！敝贫鹊膹姶笊?，社會保險繳費具有強制性，體現(xiàn)為繳費的強制性和繳費標準的法定性?！氨ｋU性”在于“社保”是通過保險方式解決社會風險，也即通過對風險的精算，由參保人繳納保費，匯集成保險基金，以應對被保險人發(fā)生約定風險時的保險基金支取。保險基金僅對參與保險體系的個體發(fā)生約定的保險事故時給予保險給付，保險體系之外的人不享有。也即“被保險人所繳交的保費與保險人所承擔的風險之間應呈現(xiàn)一種‘對價性’”。[25]P49被保險人所繳交的保費組成了保險基金，成為全體被保險人分攤風險的物質(zhì)基礎(chǔ)，具有風險預防的特性。[26]P258-261因社會保險履行一定的社會職能，與以營利為目的的商業(yè)保險有別，其在制度設計時并不像商業(yè)保險那樣十分精確，并不要求在計算給付額度與保險費時呈現(xiàn)“數(shù)學性的比例關(guān)系”，在此僅呈現(xiàn)一種“約略性”的比例，通常是在整體保費收入與保險支出之間要求“收支平衡”，并不要求個案中保費與給付之間的保險精算相對性。[24]P141

在制度設計原理上，“社保”有其完整的結(jié)構(gòu)邏輯，這使得即使由國家開辦的社會保險，也遵循了繳費與待遇給付之間的關(guān)系，獨立于國家的行政管理體系。國家的參與體現(xiàn)為參與社會保險管理并可進行決策，也應當尊重保險人的自治。由此推之，由參保人繳費而形成的社會保險基金亦具有獨立法人地位，根據(jù)法律規(guī)定享有獨立管理決策權(quán)和財產(chǎn)處分權(quán)，并以自身財產(chǎn)為限對外承擔責任。那么，社會保險基金與政府財政在平行的路徑上遵循各自的法律邏輯，社會保險基金不是財政資金，其所有權(quán)歸屬于參保人，政府只是行使監(jiān)管職責和履行幫扶義務。[27]即使在我國，從外觀上很難將“社保”與政府行政管理區(qū)分，但二者在法律關(guān)系結(jié)構(gòu)上相去甚遠?！皠诒！辟Y金來源于政府財政，接受預算和結(jié)算的審議，而“社?！被鹱裱氖且灾Фㄊ铡⑹罩胶庠瓌t。倘若混淆“勞?！迸c“社?！敝g的關(guān)系，實則是混淆了雙方背后的社會保險基金與財政資金之間的關(guān)系，其結(jié)果將違背“社保”基金的封閉性，最終損害參保人利益。畢竟參保人繳費參加“社?！钡囊粋€重大誘因是繳費與待遇給付間的關(guān)聯(lián)性，如若打破這種關(guān)聯(lián)平衡，勢必損害社會對“社保”的信心和熱情。這是因為，此時的參保人將不再關(guān)心“社保”的收支平衡，而是在“搭便車”心理驅(qū)使下，僅希望提高自身保險待遇。雇主基于利益考量在繳費上更會逃避責任，且在道義上不易受到社會輿論譴責。社會輿論更是強烈要求政府提高財政對“社?！钡闹С至Χ取４送?，“勞?！迸c“社保”分立還有利于“社?！被鸬幕I集與監(jiān)管，“社?！辟M用的征收亦可脫離嚴格規(guī)制稅收征繳的法律保留原則，專注于完善繳費與待遇之間的對應結(jié)構(gòu)。而政府財政也無需另籌資金專門解決參保人的社會保障問題，避免“社?！被鹬С鍪苤朴谪斦澋挠绊??？梢?，“勞?！迸c“社保”的二元分立建立在制度差異之上。此外，雖然“在我國的立法和實踐中，社會保險事實上已成為財政的一部分，政府對社會保險的干預不再被當作外部行為，而僅僅是政府內(nèi)部管理”，[28]但這種做法具有歷史的因素，并不因此而否定“勞保”與“社?！钡莫毩r值。

(二)審查評估因素：比例原則的充分展開

1.適當性審查。從“2號文”的內(nèi)容來看，機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險改革的直接目的在于“逐步建立獨立于機關(guān)事業(yè)單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養(yǎng)老保險體系”，更深層次的目的在于“增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性”。因此，本次改革能否經(jīng)得起比例原則的適當性審查，需考量改革手段是否有助于改革目的的實現(xiàn)，否則就屬于手段的不適當。就此次改革而言，從適當性原則考察，一個重要的衡量指標在于本次改革的多項改革措施是否符合改革的最初目的，能夠通過本次改革實現(xiàn)國家的特定政策目的。

“2號文”提到的改革手段包括了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度基本模式、保費的負擔方式、資金籌集、養(yǎng)老金領(lǐng)取條件、統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)辦法和調(diào)整辦法等。也即，通過上述改革手段來促成“勞?！迸c“社?！辈④墸⒙殬I(yè)年金制度等，從而符合本次改革建立公平性、流動性和可持續(xù)性機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的目標。從改革目的的角度來看，“流動性和可持續(xù)性”均需通過縱向的時間軸來觀察，而“公平性”則是橫向的比較，前者需要較長時間的深度觀察分析，后者可較為直觀地分析改革目的是否達成。本次改革的一個重大舉措就是將“勞?！迸c“社保”進行并軌，機關(guān)事業(yè)單位工作人員也適用基本養(yǎng)老保險制度。然而深度比較后仍不難發(fā)現(xiàn)，并軌僅是趨近而非完全適用相同的制度體系。例如，二者在職業(yè)(企業(yè))年金制度保障力、政府的財政補貼、養(yǎng)老保險費用繳納負擔和男女退休年齡差異方面依然存在一定的差異。通過本次改革增強兩個群體的公平性后，如何提升基本養(yǎng)老保險的可持續(xù)性將成為公平性改革能否成功的關(guān)鍵，對此，“2號文”并未給出明確的制度設計方案。可見，這種由政府強力主導機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的改革，外觀上實現(xiàn)了“勞?！迸c“社?！钡牟④?，形式上實現(xiàn)了相對公平，要想建立真正公平的社會保險體系，還有很長的路要走。故，寄希望于改革的并軌模式來推動兩個群體養(yǎng)老保險待遇的公平性、流動性和可持續(xù)性，依然任重而道遠。

2.必要性審查。在審查機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是否符合必要性原則要求時，應當著眼于本次改革本身的合理性。為達成經(jīng)濟目的和社會目的，國家是否選擇了對各方利益損害最小的改革模式，比如對工作效率、財政負擔和機構(gòu)改革的影響。例如，對于改革模式的選擇，為何在分立模式和統(tǒng)一模式的權(quán)衡中，③選擇了并軌改革這種統(tǒng)一模式，是否分立模式難以達成政策目標。如果統(tǒng)一模式對非受惠者的損害最小，同時也具有不可替代性，那么本次改革就通過了比例原則的必要性審查，實現(xiàn)并軌的模式就具有合理性。此外，在審查分立模式和統(tǒng)一模式的權(quán)衡中，還需審視并軌模式帶來的制度成本是否大于改革后的獲益。也即，對機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金期待利益的損害相對于改革后機構(gòu)改革的順利推進、國家財政負擔的減輕、與企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇公平性的增加，審查孰重孰輕。如選擇分立模式進行改革，可對“勞保”制度進行修補改革，如模仿法國、德國和美國(部分州)根據(jù)融資模式的不同情況建立非積累制和積累制(包括部分積累制)分立模式。[29]相對于統(tǒng)一模式，分立模式中的機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金期待利益損失和制度改革成本均較低。但是，分立模式對社會公平制度的損害，以及附帶產(chǎn)生國家財政壓力、機構(gòu)改革停滯等負面效果，相較而言，分立模式對改革的非受惠者損害更大。

從解決社會公平角度分析，選擇并軌的統(tǒng)一模式相較改革“勞保”制度本身的分立模式對社會公平的損害較小。改革并軌后，機關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工均適用同一的社會養(yǎng)老保險制度，社會保險的保費具有社會再分配效果，包括在貧富間重分配、在勞資間所得重分配和在代際間所得重分配，[30]所得重分配的發(fā)生也是由高收入者補貼低收入者，④可減小參保人因收入不等而衍生的養(yǎng)老金待遇差距。正如“勞?！迸c“社保”的分立模式難以改善養(yǎng)老金替代率的差距(表1)一樣，兩大群體在養(yǎng)老保險的公平性上并不具備平等的基礎(chǔ)。因為在分立模式指導下，“勞保”改革只能是對已有不公平和不完善地方進行修補，并不能跨過制度的鴻溝去尋求與企業(yè)社會保險比肩，既沒有動力去改變?nèi)后w間養(yǎng)老保險分立的現(xiàn)實，也不具有所得重分配功能。從滿足必要性原則的最小損害視角觀察，并軌改革在改善群體養(yǎng)老保險待遇公平性上更具優(yōu)勢。

相比較分立模式，通過改革實現(xiàn)并軌后的統(tǒng)一模式對國家財政補貼的壓力較小。畢竟在分立模式中，直接對“勞?！敝贫鹊母母锊⒉荒芨淖儺斍皺C關(guān)事業(yè)單位工作人員的離退休費用由財政支付的現(xiàn)實。并且其養(yǎng)老金待遇的調(diào)整機制也缺乏法律規(guī)制，難以建立合理有效的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制，措施的任意性較強。2014年，并軌改革前一年全國機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金支出就高達1907.4億元。⑤在統(tǒng)一模式中，通過并軌模式實現(xiàn)了機關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工適用同一的基本養(yǎng)老保險，通過單位、個人共同繳費和國家支持，有效緩解了“勞保”制度中財政的支付壓力。此時，機關(guān)事業(yè)單位工作人員由國家財政解決其社會風險領(lǐng)域走入了公民自助解決風險的領(lǐng)域，其財務自主獨立。如出現(xiàn)財政補助行為，通常是基于國家為實現(xiàn)特定的非保險類福利目標和功能而實施。財政補助行為與“社?！敝贫缺旧頍o關(guān)，屬于社會保險的“外部負擔”或“非保險性福利待遇的財政保障”。[31]P101,108由此，“社保”制度相較“勞?！敝贫龋癸L險能力提高，有利于財政支出壓力的降低。

表1：社會兩大群體養(yǎng)老保險平均替代率

數(shù)據(jù)來源：作者測算。

注：測算依據(jù)包括《中國人力資源與社會保障年鑒(2009-2016)》、原人事部、財政部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位離退休人員計發(fā)離退休費等問題的實施辦法〉的通知》等。

3.均衡性審查。均衡性原則要求在法律可能的范圍內(nèi)最大限度地實現(xiàn)目的，通過權(quán)衡法則平衡法律上目的和與之相對立目的之間的沖突，有學者稱其為“一個原則不滿足程度或受損害程度越高，另一個原則被滿足的重要性就越大”。[32]P150將比例原則適用于“勞?！敝贫扰c“社?！敝贫冗x擇的沖突時，該權(quán)衡法則可表述為“一個制度的不滿足程度或受損害程度越高，另一個制度被滿足的重要性就越大”，即選擇一項制度的合理性論證是建立在與之相對的制度受限制性而決定的。具體而言，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革應考慮：選擇“勞?！敝贫纫只颉吧绫！敝贫确謩e能夠在多大程度上實現(xiàn)政策目的達成？達成的社會公平和財政壓力等政策是否使得收益大于產(chǎn)生的損失？以及改革后制度轉(zhuǎn)換成本補償何者效益更高？上述問題均是在比例原則指導下衡量機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革效益的方式與因素，要求改革行為對機關(guān)事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工的侵害與所達成的公平目的之間不得失衡，保持適度的張力。因此，在選擇并軌模式時，需分別權(quán)衡“勞保”制度與“社?！敝贫鹊母母锍杀拘б妫嬎愠鲞x擇何種模式的效益較大，以及選擇后的模式在現(xiàn)在和未來的成本效益計算中最優(yōu)。當決定選擇某一養(yǎng)老保險模式后，還應當考慮因養(yǎng)老保險制度改革可能損害被改革者和第三人的既有利益。為實現(xiàn)各方利益均衡，應重視被改革者和第三人的利益訴求，畢竟機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險改革是建立在“繳費”基礎(chǔ)之上，其支出增加且養(yǎng)老金替代率降低，⑥影響被改革者的切身利益。為此，2015年“2號文”出臺時，為防止并軌改革后機關(guān)事業(yè)單位工作人員收入的降低和養(yǎng)老金期待利益的減少，引發(fā)對并軌改革的抵制，改革的另一項重大舉措是為機關(guān)事業(yè)單位工作人員強制建立職業(yè)年金制度，以補償其期待利益損失。具體操作中，設定機關(guān)事業(yè)單位的繳費比例是本單位工資總額的8%繳納，個人繳納按本人繳費工資的4%繳費。同年，國家還為機關(guān)事業(yè)單位工作人員漲了工資，以彌補繳費后收入的減少。⑦通過成本效益的有效考量，有效推進此次改革。

另外，值得注意的是，均衡性原則除了衡量法律上目的和與之相對立目的、目的與手段之間沖突外，還應對受影響主體進行衡量，審查多元利益的層次均衡。通常，受影響主體受法律影響的方式有三種：受法律約束或強制、因法律面臨受苦、因法律而受益或被規(guī)定為受益。[33]P68機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革受影響最大的除了前述當事人外，還包括了作為第三方的國家與企業(yè)職工。對國家的直接影響體現(xiàn)在財政支出上，對后者的影響體現(xiàn)在對企業(yè)年金制度和對并軌預期、養(yǎng)老保險遵從度上。[34]制度并軌以后，不再實行“勞?！敝贫?，機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金待遇不再從國家財政支付，而是藉由保險原理后由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)支付。雖說并軌改革后依然會存在國家財政的補助，但此時的財政補助在于補償改革成本，而非制度設計的內(nèi)容。在對并軌模式的預期上，可能產(chǎn)生積極預期或消極預期，即能或不能解決制度間的公平性問題。此次改革所建立的職業(yè)年金對應職工的企業(yè)年金，相對于職業(yè)年金的強制性，企業(yè)年金的建立是自愿的，企業(yè)和個人的繳費還有最高限額，不利于企業(yè)年金發(fā)展。從改革本身來看，并軌改革后機關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工均適用替代率相對公平的基本養(yǎng)老保險，但是因職業(yè)年金的建立破壞了前述公平，從而產(chǎn)生消極預期。不同預期下企業(yè)職工對養(yǎng)老保險的遵從度態(tài)度截然不同：積極預期可提高企業(yè)職工參加社會保險的積極性，繳費基數(shù)更為真實，反之亦然。因此，均衡性審查所要求的理想方案在于：并軌后應對受其影響的主體分別分析，基于均衡性原則給予受損主體一定的補償或替代方案，以矯正失序的利益格局。倘若機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險改革未考量上述因素，則不符合比例原則的理念，影響改革后“社?！贝龉骄獍l(fā)展。

三、比例原則視域下改革的效果評估分析

有學者對國外公務員養(yǎng)老保險改革進行了深度研究，得出大部分國家的改革趨勢呈現(xiàn)一種由分立制度向統(tǒng)一制度的轉(zhuǎn)變。國外公務員養(yǎng)老保險改革效果的研究結(jié)論為：改革越早，成本越小，社會就越穩(wěn)定。例如將公務人員養(yǎng)老保險納入社會保險體系實行“統(tǒng)一模式”的國家，社會通常較為穩(wěn)定，實現(xiàn)長治久安，典型如美國；反之，直接改革公務人員養(yǎng)老保險實行“分立模式”的國家容易出現(xiàn)社會動蕩和騷亂，典型如法國。[35]幸運的是，我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革避開了上述“養(yǎng)老保險改革陷井”，有著自身獨特的社會經(jīng)濟效果。為此，需對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的效果進行評估，以便探尋到改革不完善的地方，從而通過制度調(diào)適加以完善，規(guī)避“分立模式”的固有弊端。在分析方法上，囿于文章的篇幅和討論的集中，本文并不對并軌改革產(chǎn)生的所有效果進行評估，而是基于比例原則的三個分支原則分別探討對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革最為重要的三個問題，在評估基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)背后的制度缺憾，為后文的制度調(diào)適探尋方向。

(一)適當性評估：實現(xiàn)特定政策目的的立法缺位

在適當性原則的評估體系中，確定研究對象的最終目的具有舉足輕重的意義。通常情況下，基于福利政策目標和管理成本的考量，國家改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險不僅在于完善社會保障體系，還可能賦予本次改革其他非保險類的功能和目標。至于這些非保險類目的具體內(nèi)容如何，或者說國家在改革中實現(xiàn)了哪些非保險福利的目標，從目前的政策文本和改革實踐觀察，并無固定邏輯和標準可循。但有一點是清晰的，即由政府承擔本次改革的制度轉(zhuǎn)換成本，⑧作為吸引機關(guān)事業(yè)單位工作人員支持改革或者作為其參加“社保”的回報，以顯示“社保”制度相較“勞?！敝贫葘C關(guān)事業(yè)單位工作人員更為有利，以換取其對改革措施的支持。但是對于本次改革的目的論述，“2號文”的論述較為模糊，難以探尋其真意，而社會保險相關(guān)法律制度的正式和非正式淵源也無此內(nèi)容規(guī)定?！?號文”提到本次改革的目的是“建立獨立于機關(guān)事業(yè)單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養(yǎng)老保險體系”，也即構(gòu)建一種新型的養(yǎng)老保險體系。從“2號文”規(guī)定來看，這種新型的養(yǎng)老保險體系涵蓋了基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金制度。這些內(nèi)容均不屬于具有價值衡量的目的范疇，更類似于一種改革結(jié)果，使得本次改革缺乏目的價值指引。正因基礎(chǔ)性規(guī)范的缺位，導致機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革各地目標分散、主旨不統(tǒng)一，在實踐操作中發(fā)展緩慢。缺乏恒定、正當目的的貫徹，也使得深層次的社會公平和效率價值嵌入與實踐操作排斥，難以在紛繁復雜的利益糾葛中探尋改革的真實意圖。如與企業(yè)職工適用基本養(yǎng)老保險后為何還要強制建立職業(yè)年金？國家的政策目的是否達成？改革還有哪些后續(xù)事宜？

根據(jù)《社會保險法》第10條的規(guī)定，公務員和參照公務員法管理的工作人員養(yǎng)老保險辦法由國務院規(guī)定，也就是其不適用社會保險法。那么，社會保險法的立法目的也就不是機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的目的，也與“2號文”的立法目的有別。因此，本次改革在立法目的不能沿襲社會保險法的立法目的價值，改革措施缺乏整體、清晰的目的建構(gòu)，未反映出國家希望達到的特定政策目的。那么，宣稱改革實現(xiàn)了不同群體養(yǎng)老保險待遇的公平性則缺乏立法目的支持，改革實踐也會因“2號文”缺乏整體目的指引，改革效果大打折扣。例如，“2號文”提出機關(guān)事業(yè)單位工作人員強制建立職業(yè)年金，彌補適用基本養(yǎng)老保險后替代率的降低；相對應的企業(yè)年金建立卻是自愿的，導致其全國覆蓋率僅為6%左右。⑨在養(yǎng)老責任的分擔方面，本次改革前國家財政對兩個群體的支持力度差異明顯，從2018年1-6月來看，中央財政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險補助資金4330.51億元；對行政事業(yè)單位離退休支出4736.88億元，比去年同期增長15.2%。⑩以人均財政支出觀之，目前我國企業(yè)職工退休人數(shù)約為7000萬，人均補助額約為1031元/月，行政事業(yè)單位退休人數(shù)約為1000萬，人均補助額為7895元/月，后者是前者的7.66倍。而2014年前6個月，企業(yè)職工與行政事業(yè)單位退休人員人均補助分為別526元/月和3104元/月，后者為前者的5.9倍。此外，并軌模式的一大做法即是機關(guān)事業(yè)單位工作人員繳費，國家財政補助理應降低，然而卻增長了15.2%。改革后，兩個群體的人均財政補助不降反升，差距越拉越大，公平制度難以實現(xiàn)。追根溯源，與實現(xiàn)特定政策目的的立法缺位不無關(guān)系。

(二)必要性評估：缺乏補償轉(zhuǎn)制成本的方案設計

必要性評估要求在達成目的的多種手段之間，選擇對公民利益損害最小的。為防止對國家財政支出的濫用而損害社會成員的利益，財政對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革轉(zhuǎn)制成本的補助應受法律控制，而不能無期限和無額度進行補償。由于我國社會保險由國家開辦，本次改革也附帶了一些非“社?！狈矫娴墓δ芎湍繕?，導致附帶特定政策目的現(xiàn)象越發(fā)明顯，更難以從外觀上區(qū)分國家財政與社會保險基金的異同，二者更易出現(xiàn)混同。這種混同現(xiàn)象在“2號文”中對“視同繳費”年限的規(guī)定尤為明顯。對機關(guān)事業(yè)單位工作人員而言，“視同繳費”實則沒有繳費，但在社會保險計算保險待遇時，將這筆虛擬資產(chǎn)作為計算依據(jù)，由財政補償這部分待遇，即使參保人未達到實際繳費年限，依然可以全額領(lǐng)取養(yǎng)老保險待遇。但是，“2號文”并未規(guī)定“視同繳費”年限期間應當繳納的社會保險費由國家財政補助，也沒有規(guī)定財政應如何負擔這部分費用。但根據(jù)《社會保險法》第13條的規(guī)定，“視同繳費”期間參保人應繳納的社保費由國家財政承擔。參照社會保險法規(guī)定，“2號文”默認了政府的財政擔保責任。受社會保險與財政混同的影響，國家并未意識到自身的財政補助義務，機關(guān)事業(yè)單位工作人員也未意識到自身權(quán)利，其結(jié)果就是并軌改革沒有制訂完整的補償轉(zhuǎn)制成本的方案設計。

2017年，國家財政對全國社會保險基金的補貼已達12264.49億元，其中很大一部分用于補助機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的轉(zhuǎn)制成本。從社會保險的精算平衡來看，社會保險是以參保人的繳費作為基金來源，如果沒有繳費或者不足額繳費，卻享受社會保險待遇，極易破壞保險的邏輯。此時，雖說政府可強令保險基金支付，但沒有對應的繳費注入，保險基金的抗風險能力將越來越弱。為使并軌改革順利推進，政府財政接管了改革中的轉(zhuǎn)制成本，以贏得機關(guān)事業(yè)單位工作人員支持。如若以財產(chǎn)權(quán)觀之，政府財政是該轉(zhuǎn)制成本的唯一承擔人，彌補對社會保險基金的積欠。問題是這筆積欠賬什么時候能夠還清，以及每次還款的數(shù)額是否有限制，由于之前缺乏補償轉(zhuǎn)制成本的方案設計，也就沒有一個清晰的數(shù)字，國家財政和社?；鹨矡o法給出確切的答案。這顯然不符合預算法所要求的國家財政支出的每一項均應于法有據(jù)，且支出金額合理。不管是社會保險法還是“2號文”均未明確并軌改革補償轉(zhuǎn)制成本的方案設計，也即這樣的財政支出在預算法上缺乏合理的理由，無限制的補助部分社會成員，損害其他社會成員的利益，國家財政亦難堪其負，為后續(xù)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險進一步發(fā)展埋下了隱患。

(三)均衡性評估：年金制度利益衡量機制的缺失

均衡性評估是從利益衡量的角度，來評析關(guān)聯(lián)主體間的利益格局。有學者分析，“當事人的具體利益、群體利益、制度利益和社會公共利益形成一個有機的層次結(jié)構(gòu)。在這個結(jié)構(gòu)中，當事人利益、群體利益、制度利益和社會公共利益是一種由具體到抽象的遞進關(guān)系，也是一種包容和被包容的關(guān)系?！盵36]在機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革中，涉及國家利益、機關(guān)事業(yè)單位工作人員利益和企業(yè)職工利益。此次改革原本在于并軌環(huán)節(jié)上建立一套與企業(yè)職工同一適用的養(yǎng)老保險體系，然而卻事與愿違。此次改革的結(jié)果既有并軌，也有雙軌道。改革的一部分遵循基本養(yǎng)老保險制度邏輯，另一部分因職業(yè)年金的建立，兩個群體養(yǎng)老保險替代率差距依然明顯。上述利益格局并未在并軌改革的實施結(jié)果中得到均衡，反而背離了比例原則所強調(diào)的均衡性，集中表現(xiàn)為兩個群體年金制度利益衡量機制的缺失。

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革最為重要的一個目標是，通過與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險并軌，縮小兩個群體養(yǎng)老保險之間替代率的差距(表1)。從利益衡量角度出發(fā)，國家希望通過改革降低機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險替代率，以實現(xiàn)與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險替代率的相對公平，這就意味著機關(guān)事業(yè)單位工作人員損失了一部分養(yǎng)老金利益。但是，這種理想的利益均衡狀態(tài)被“2號文”所規(guī)定的職業(yè)年金制度所打破。雖說企業(yè)也可建立補充的企業(yè)年金制度，然而，法律上的強制性差異導致二者事實上處于“全有”和“全無”狀態(tài)，將職業(yè)年金納入機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險替代率計算后，與改革前企業(yè)職工養(yǎng)老保險替代率差異并未有所減少。[37]從動態(tài)視角分析，并軌改革降低了機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金替代率，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險替代率持平，職業(yè)年金的強制建立又客觀上拉大了二者的養(yǎng)老保險替代率差距，公平利益機制失衡。從靜態(tài)視角觀之，有學者的研究表明，并軌改革可使企業(yè)職工產(chǎn)生積極的制度并軌預期，提高了企業(yè)職工對養(yǎng)老保險的遵從度。[34]但是，職業(yè)年金的建立卻打破了并軌改革的均衡態(tài)勢，降低了企業(yè)職工對養(yǎng)老保險的遵從度?？陀^分析，這是決策者缺乏一種對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革年金制度利益衡量機制的理性設計，均衡性評估結(jié)果就是改革導致動態(tài)的公平缺失與靜態(tài)的遵從度降低。

以均衡性原則審視“2號文”和企業(yè)年金辦法，二者對于構(gòu)建年金制度的態(tài)度迥然有別，前者是強制性態(tài)度，后者則是自愿性的。此外，“2號文”所提到的單位和個人繳費比例均為定額；而《企業(yè)年金辦法》則使用了“不超過”的字眼，繳費比例是可以調(diào)整的。實踐中，由于企業(yè)年金建立具有自愿性，且企業(yè)還需具備一定的經(jīng)濟實力，故覆蓋率總體上維持在6%左右(見表2)，發(fā)揮養(yǎng)老保險待遇均衡的作用有限，而職業(yè)年金理論上的覆蓋率可達100%，差異懸殊。另外，職業(yè)年金的繳費是按照工資比例實繳，而企業(yè)年金繳費則遵循“不超過”的比例限制。企業(yè)為節(jié)約成本以及其他目的會盡可能降低繳費比例，企業(yè)職工的短視行為也可能降低其繳費比例，其結(jié)果是企業(yè)以及職工的繳費比例遠低于企業(yè)年金辦法規(guī)定的8%和12%的最高繳費比例?？陀^上，導致了建立企業(yè)年金制度的企業(yè)職工與機關(guān)事業(yè)單位工作人員因各自繳費差異在最終的待遇給付上難以匹敵，進一步造成兩個群體的利益失衡，最終背離本次改革的均衡性原則。

表2：我國企業(yè)年金發(fā)展現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)來源：《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報2010-2017》。

四、改革的觀念與制度調(diào)適方案：比例原則的效果發(fā)揮

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革基于“勞?！迸c“社?！倍至⒌牧?，認定機關(guān)事業(yè)單位“勞?！敝贫认颉吧绫！敝贫绒D(zhuǎn)向，只是解決了政策或法理層面的問題，說明了“社?！敝贫认鄬Α皠诒！敝贫鹊膬?yōu)越性，也闡明了國家推進兩大群體養(yǎng)老保險制度公平的決心和勇氣。實踐中，如何在法治社會中優(yōu)化治理能力，單純從政策和法理層面解決問題仍嫌不夠，還需將其轉(zhuǎn)化為應用中的法律標準，為機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革設計恰當?shù)霓D(zhuǎn)軌程序，一旦改革出現(xiàn)了偏差或未能實現(xiàn)所預期的公平性目標，還可選擇制度調(diào)適方案加以運用。畢竟本次改革關(guān)涉各方利益糾葛，極易受不同聲音的影響，運作時可能違背改革的初心，可能危及改革行為的正當性和確定性，甚至有架空社會保險法之嫌。故，引入比例原則作為指引，從觀念上和制度上對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革行為予以評估，使其按預定的軌道發(fā)展。

(一)適當性調(diào)適：構(gòu)建改革目的的整體化思路

回顧我國養(yǎng)老保險的治理模式，總體上呈現(xiàn)一種從政策治理向法律治理的轉(zhuǎn)變模式。[38]在特定歷史時期和背景下，政策作為主要的治理手段有利于匹配試點改革和漸進式改革，有其合理性。然而，隨著法治觀念的深入和養(yǎng)老保險制度本身的成熟，政策治理模式的弊端開始顯現(xiàn)。如“2號文”對改革方案、改革目的體系化的認知，使得制度并軌的同時又出現(xiàn)了新的“碎片化”。國家出臺的“2號文”在實現(xiàn)特定政策目的上存在立法缺位，直接影響地方政府和部門具體實施方案的跟隨，導致不同地區(qū)、不同單位機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險權(quán)益各異。“2號文”所倡導的改革策略“老人老辦法、新人新辦法、中人中辦法”，對不同時期參加工作的人員養(yǎng)老保險權(quán)益差異影響巨大；改革后與作為參照的企業(yè)職工養(yǎng)老保險權(quán)益也存在較大差異。[39]上述差異并非法學層面的“合理差異”，而是區(qū)域之間、行業(yè)之間的巨大不公平。為此，確立改革目的的整體化思路極為重要。本次改革可供選擇的目的無外乎有“2號文”所提到的具體目的“建立獨立于機關(guān)事業(yè)單位之外、資金來源多渠道、保障方式多位階、管理服務社會化的養(yǎng)老保險體系”，以及諸如國家財政負擔的減輕、落實社會公共利益等其他特定目的。事實上，改革的最終目的還在于通過對公平與平等價值的追求，確保各群體養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一，實現(xiàn)社會保險制度所追求的正義之理念。雖說“2號文”所提出的改革目的是通過“并軌”以實現(xiàn)正義理念，但“2號文”畢竟作為政策文本，難以承載法律之治的正義價值。只有通過法律的頂層設計方案確立整體化的改革思路，才能在改革進程中真正實現(xiàn)公平與平等價值。

對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的規(guī)范和實踐審查中，折射出諸多不合比例之處。最為明顯就是，“2號文”缺乏對于本次改革目的整體化思路，未能通過適當性原則的審查。為此，需要通過適當性原則對本次改革目的進行調(diào)適，以構(gòu)建整體化的改革目的方案。為此，需要從以下三方面著手：第一，建立對本次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革基本目的的整體化認識；第二，對“2號文”所規(guī)定的具體改革的規(guī)則措施進行歸納總結(jié)；第三，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革目的應與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險構(gòu)建目的形成體系化、協(xié)同化的立法方案。在此基礎(chǔ)上，可建立起位階化和整體化的改革目的體系：第一位階是本次改革的正義理念，也即公平與平等的改革目的；第二位階是改革后將減輕財政負擔，增加財政在其他社會保障領(lǐng)域的支出，有利社會公共目的實現(xiàn)；第三位階是本次改革的具體目的以及與其他養(yǎng)老保險制度目的的協(xié)調(diào)。機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌后，社會保險法對此應所有回應，在未來的社會保險法修改中，宜對第10條進行適當?shù)男薷?，將機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的并軌改革部分納入。同時，增加第一位階的改革目的。第二位階的改革目的可在社會保險法第10條修改中增加，也可在財政補助社會保險的立法中規(guī)定。第三位階的目的既可在后續(xù)的社會保險法律中規(guī)定，也可在涉及本次改革的規(guī)范性文件中詳細列明。從法理學觀之，低位階的立法目的受制于高位階立法目的，低位階立法目的缺失時也應接受高位階立法目的約束，進而形成科層化、整體化的立法目的體系。因此，本次改革的目的應接受憲法以及社會保險法的基本價值約束，接受比例原則檢視。

(二)必要性調(diào)適：確立財政補助的標準與程序事項

作為改革的綱領(lǐng)性文件，“2號文”提出了并軌改革方案，國家財政對本次并軌改革的轉(zhuǎn)制成本進行補助。由于財政資金的特殊性，需有嚴格的財政補助標準和程序，以防財政資金流失。從標準上看，雖說社會保險法第65條規(guī)定財政補助社會保險的標準為“社會保險基金支付不足”，但按照社會保險法第10條之規(guī)定，當前的改革行為不適用社會保險法，財政補助行為處于法律規(guī)制的空白狀態(tài)。并軌改革后機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險適用社會保險法的前提是對該法第10條第3款進行修改。按照改革的理想狀態(tài)分析，對“視同繳費”年限應進行精準測算，應繳未繳的費用才由國家財政補助。實踐中，國家也理應精準測算機關(guān)事業(yè)單位工作人員的視同繳費金額，方能對本次改革的轉(zhuǎn)制成本有清晰的認識。國家即使因財力缺乏等原因未能一次性支付全部補助資金，也應當采取記賬方式設定支付年限，逐期償還并支付利息，以免損害機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金利益。但是，國家基于制度擔保人和最后保險人責任考慮，并未對本次改革所應當承擔的補助責任標準明確規(guī)定，出現(xiàn)改革后基金支付不能風險時，國家還可緊急救助。因此，后續(xù)對社會保險法第10條第3款和第65條規(guī)定進行修改時，財政補助標準應限縮為“基金支付不足時的無條件補助”的表達方式，并明確國家的制度擔保人角色。從而使得每一項財政補助均有適當?shù)睦碛珊鸵罁?jù)，便于進一步確立“勞?！迸c“社?！钡姆止ぜ柏熑危С謾C關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌改革。財政補助標準的確立還有助于改善財政預算管理，提升預算支出編制的精細化程度，易于社會對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督。值得注意的是，“勞?！迸c“社保”的二元分立，使得財政補助本次改革行為以及后續(xù)的行為，并未能因此在機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險中產(chǎn)生請求權(quán)。

為防止財政對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的隨意補助，損害國家財政預算秩序，對財政補助基金程序應有所限制。畢竟機關(guān)事業(yè)單位工作人員掌握著國家權(quán)力，特別是財政支配權(quán)力，通過程序設計防止發(fā)生利益輸送行為實為必要。由于“勞?！敝贫鹊拇鼋o付完全由財政支付，改革后財政對“社?！钡难a助行為如未有程序加以限制，在外觀上同“勞?！钡呢斦Ц缎袨闃O易混同。合理的程序設計既可促進獨立的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險建立，又可規(guī)范財政補助養(yǎng)老保險基金的行為。從“勞?！迸c“社?！倍至⒌睦碚摮霭l(fā)，并軌改革后的養(yǎng)老保險不再屬于財政直屬范疇，國家的預算體系中也不必涵蓋其基金預算，成為財政支出的相對人。補助行為就應與政府嚴格的財政預算約束脫鉤，財政補助程序行為就應當進行相應的調(diào)整。這也是養(yǎng)老保險治理模式由政策治理向法律治理轉(zhuǎn)變的一種體現(xiàn)。財政補助程序設計方案應基于后續(xù)社會保險法修法計劃，在并軌改革后，可規(guī)定國家將基本養(yǎng)老保險基金向地方政府報送的財務計劃作為一般公共預算的附件，須經(jīng)過同級人民代表大會審議，以充分討論財政補助養(yǎng)老保險基金的正當性。因?qū)徸h不具有法律效力，即使時間較長也無礙于養(yǎng)老保險基金的運行。[40]除了預算之外，當政府就財政補助與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金發(fā)生爭議，也需恰當?shù)某绦蚪鉀Q，合理的設計方案是通過內(nèi)部行政程序進行協(xié)調(diào)。

(三)均衡性調(diào)適：年金制度利益均衡的實現(xiàn)路徑

“2號文”還規(guī)定了強制建立機關(guān)事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度。由于表1所反映出來的兩個群體養(yǎng)老保險替代率的差異，并軌改革后，機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險的替代率勢必降低，這與“勞保”制度接近90%的替代率差距形成鮮明對比，為此，通過強制建立職業(yè)年金總體上提高了替代率。顯然，本次改革并未改變機關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險總體上的替代率差距，依然存在因身份差異而產(chǎn)生新的不公平。為了能夠?qū)崿F(xiàn)改革后機關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工所涉養(yǎng)老保險替代率之間利益的真正均衡，改革的同時還應注重對企業(yè)職工企業(yè)年金制度的完善，將本次職業(yè)年金改革作為“倒逼”企業(yè)年金發(fā)展的重要機遇。為建立年金制度利益均衡提供實現(xiàn)路徑，既要完善職業(yè)年金的頂層設計和可操作細節(jié)，更要構(gòu)建真正發(fā)揮養(yǎng)老功效的企業(yè)年金。目前，根據(jù)2015年OECD國家的統(tǒng)計，我國企業(yè)年金替代率不到1%，而OECD七個國家(比利時、德國、美國、英國、愛爾蘭、加拿大、法國)的企業(yè)年金平均替代率高達23%。[41]有學者認為，其原因在于稅收政策不統(tǒng)一和不完整所產(chǎn)生的制約作用。[42]從年金制度本身來看，企業(yè)不愿建立企業(yè)年金是問題的關(guān)鍵。因此，改革應立足于如何激勵企業(yè)建立年金制度，以及如何激勵企業(yè)提高繳費標準?？赏ㄟ^稅收優(yōu)惠與企業(yè)年金之間聯(lián)動的激勵措施來達到目的；如能降低社會保險費繳納，亦可將節(jié)約下來的費用建立企業(yè)年金或提高企業(yè)年金繳費。

此外，根據(jù)《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》(國辦發(fā)18號)第6條的規(guī)定，“單位繳費根據(jù)單位提供的信息采取記賬方式，”這與2018年實施的《企業(yè)年金辦法》規(guī)定不符。如若機關(guān)事業(yè)單位采取記賬方式，則制度的公正性將受到社會質(zhì)疑，[43]因為記賬沒有實際資產(chǎn)對應，難以獲得實際的投資收益；而企業(yè)年金所對應的企業(yè)繳費是實際資產(chǎn)，其投資收益是真實的。若如此，人們不禁要問，為什么公權(quán)力機關(guān)能采取記賬方式而企業(yè)則不能？假設當職業(yè)年金的記賬方式與地方債務風險不斷疊加形成共振，是否會影響整個基本養(yǎng)老保險制度的存廢。底特律的破產(chǎn)事件給我們以警示，當?shù)胤秸畟鶆崭咧r，當?shù)氐墓珓諉TDB型職業(yè)養(yǎng)老基金實際上也會遭受重大損失。[44]在政府財政收入持續(xù)增長時，記賬模式將發(fā)揮資金運作的高效，財政收入降低或地方政府債務持續(xù)擴大時，則影響職業(yè)年金的生命力，極有可能出現(xiàn)不能及時足額支付的風險。因此，基于均衡性原則考量，在構(gòu)建補充養(yǎng)老保險利益均衡的實現(xiàn)路徑時，還應當時刻注意職業(yè)年金潛在的風險，如有條件做實職業(yè)年金的單位繳費是防范風險的最優(yōu)選擇。

注釋：

① 雖說同年8月人社部、財政部就出臺了《關(guān)于貫徹落實〈國務院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定〉的通知》，但各省區(qū)真正開始改革的時間拖的較長。如重慶市，直到2017年3月才出臺了相應的"改革若干問題的處理意見"，并提到"機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險經(jīng)辦工作正式啟動期間，仍由原渠道代發(fā)的基本養(yǎng)老金"，并未明確于企業(yè)職工養(yǎng)老保險的并軌時間表。

② 1951年頒行的《中華人民共和國勞動保險條例》和1955年頒行的《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》是城鎮(zhèn)企業(yè)職工勞動保險制度與國家機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休制度的制度雛形，雖說二者只有15年和10年的歷史，但卻成為改革開放之初社會保險制度的參照系。

③ 縱觀世界各國公務員養(yǎng)老保險計劃有分立模式和統(tǒng)一模式之分。分立模式是指公務員計劃單獨設置、自成體系、獨立于私人部門；統(tǒng)一模式是指公務員計劃融入國家整個社保制度中，公務員和私人部門雇員在基本養(yǎng)老保險的繳費、待遇資格等方面基本一樣。參見鄭秉文、孫守紀、齊傳君：《公務員參加養(yǎng)老保險統(tǒng)一改革的思路——“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合制度下的測算》，載《公共管理學報》2009年第1期。

④ 《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔2015〕2號)在繳費上就有相類似的規(guī)定，如"個人工資超過當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY300%以上的部分，不計入個人繳費工資基數(shù)；低于當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY60%的，按當?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%計算個人繳費工資基數(shù)。

⑤ 參見《中國勞動統(tǒng)計年鑒(2015)》。

⑥ 機關(guān)事業(yè)單位工作人員支出主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，基本養(yǎng)老保險費中，按本人繳費工資8%的數(shù)額建立基本養(yǎng)老保險個人賬；第二，職業(yè)年金中，個人按本人繳費工資4%的繳費。

⑦ 參見2015年5月1日實行的《公務員及參照管理人員工資改革方案》。

⑧ 根據(jù)《國務院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員 養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔2015〕2號)的規(guī)定，機關(guān)事業(yè)單位工作年限視同繳費年限，并由政府承擔其該部分保費的繳納；以及建立職業(yè)年金等制度。

⑨ 參見《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報2008-2014》。

⑩ 參見財政部網(wǎng)站：2018年上半年財政社會保障和就業(yè)支出情況，http://sbs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201808/t20180829_3002269.html，2018年10月10日最后訪問。