張凌云　齊曄　毛顯強　龔夢潔

摘要：“十三五”以來，在中央環(huán)保督察行動實施的背景下，對地方政府環(huán)保績效的考核正在實現(xiàn)從總量考核向質量考核的轉型。針對這一重要轉型，本文從委托代理激勵設計的視角解釋了轉型發(fā)生的制度基礎。從激勵機制角度看，實施質量考核的難點主要在兩方面，即要實現(xiàn)“信息有效”和“激勵有效”。實現(xiàn)“信息有效”要克服信息不對稱和信息模糊的問題；實現(xiàn)“激勵有效”則要建立適度激勵，并克服代理人“選擇性關注”的問題。針對質量考核難點，本文分析了對實現(xiàn)從總量考核向質量考核轉型做出貢獻的制度變化，主要包括：①環(huán)境質量監(jiān)測部門實現(xiàn)省級垂直管理，保障了質量監(jiān)測工作不受地方行政干擾，有助于減少信息的不對稱性。②中央環(huán)保督察行動強化了“公眾參與”，主要體現(xiàn)在兩方面：一是地方政府須嚴格落實群眾舉報的問題；二是舉報問題的整治結果須全面接受群眾監(jiān)督?！肮妳⑴c”的強化有助于減少信息的不對稱性和模糊性。③“黨政同責、一崗雙責”的新型責任機制糾正了地方環(huán)保工作中“權責不一”的問題。地方黨委的職責強化，有助于提升地方政府在環(huán)保工作上的履職能力。④更為嚴厲的問責機制提高了地方黨委和政府決策中“選擇性關注”的成本，能有效規(guī)避“選擇性關注”現(xiàn)象的發(fā)生。雖然這些制度調整為質量考核的實施提供了直接基礎， 但從更深層次來看，上述制度變化發(fā)生在一個底層制度變革的大背景下。由于公眾參與得到了實質性的強化，環(huán)境治理從以政府內部行政考核為基礎的管理模式，逐步邁向了以全社會網(wǎng)格化信息為基礎的公共治理新階段。

關鍵詞 ：總量考核；質量考核；制度分析；環(huán)境管理；公共治理

中圖分類號：X32

文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2018）10-0105-07 DOI：10.12062/cpre.20180403

在多層級、多任務的政府委托-代理關系中，如何激勵代理人是個難題。為應對這一難題，上級政府通常選擇量化指標來考察下級的完成情況，努力建立一種以“清晰化、簡單化和數(shù)字化”為特征的科學管理模式[1-2]。在環(huán)境保護領域也存在這一現(xiàn)象。污染物排放總量考核通常比環(huán)境質量考核更為有效。總量考核的一個成功案例就是“十一五”時期的主要污染物減排考核?！秶窠?jīng)濟與社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（簡稱《“十一五”規(guī)劃》）首次將污染物總量減排指標作為約束性指標提出，要求在“十一五”末實現(xiàn)化學需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）兩項污染物排放總量減少10%的目標。這一考核到“十一五”末期交出了令人滿意的答卷，COD和SO2排放量分別比“十五”末期下降了12.45%和14.29%。

然而，幾項污染物排放量的減少并不完全等同于環(huán)境質量的改善。當面對城市霧霾持續(xù)肆虐和水體污染依然嚴重的問題，民眾并未體會到亮麗的成績單帶來的成效，甚至產(chǎn)生了質疑[3]。在《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（簡稱 《“十三五”規(guī)劃》）中，環(huán)境質量類指標首次作為約束性指標提出。在中央環(huán)保督察行動實施的背景下，環(huán)境質量考核正在各地得以落實。除大量新聞報道外，作者于2017年在多地開展的調研也看到，很多地方政府都在花大力氣解決環(huán)保工作中的老大難問題，切實提升了水體質量和空氣質量。

從以總量考核為主到以質量考核為主，為什么能夠順利實現(xiàn)轉型？這一轉型實現(xiàn)的制度原因又是什么？這就是本文試圖回答的問題。作者分別以“十一五”主要污染物減排考核為落實總量考核的案例和“十三五”中央環(huán)保督察行動為落實質量考核的案例，對從總量向質量考核轉型的制度原因進行分析。

1 分析框架

相比于污染物排放量的削減而言，環(huán)境質量的改善并非代理人容易通過短期努力實現(xiàn)的目標，以環(huán)境質量為指標的考核面臨著對代理人績效指標有效測量、為代理人提供適度激勵[4-5]和避免代理人“選擇性關注”[6]等難題。在政府的委托代理中，代理人面臨著多任務的委托。當存在“數(shù)量型”任務的強激勵時，那些不易觀測產(chǎn)出也不易監(jiān)督過程的“非數(shù)量型”任務，即便本應該是政府的核心工作，但也很可能不受重視[7]

為解決質量考核存在的難題，參照Milgrom和Robert[8]提出的關于最優(yōu)激勵合同設計的原理，本文提出有效的質量考核須遵循的兩大原則：信息有效原則和激勵有效原則。

1.1 信息有效原則

信息有效原則是指信息應該準確有效，且產(chǎn)生誤差的可能性越小越好。信息的有效性考察兩個方面；信息的不對稱性和信息的模糊性[9]。

首先是信息的不對稱性問題，這是委托-代理中的常見問題，尤其是在多層級的委托-代理中。政府縱向的層級越多，信息流動的路徑越長，則上下級政府之間的信息不對稱程度就越深?？s短層級是應對信息不對稱問題的主要手段之一。

其次是信息的模糊性問題，即對于同樣的信息，人們可能會有不同的解釋。值得注意的是，模糊性問題不會因為信息的增加而改善[10]，也就是說，針對信息不對稱問題的激勵設計，只能增加信息傳遞的準確性，但并不能解決因各級代理人不同的解釋而產(chǎn)生的信息模糊性問題。

1.2 激勵有效原則

激勵有效原則是指激勵的設計應該盡可能使代理人規(guī)避“關注性選擇” 傾向，并且有能力去完成委托任務。要使質量考核有效實施，激勵設計須克服兩方面的難題：激勵適度難題和等報酬難題。

第一，激勵適度難題。激勵強度的設計與對代理人績效測量的準確程度相關。如果代理人的績效能夠被準確測量，那么就應該實施高強度激勵；如果不能，提高激勵強度反而誘導代理人出現(xiàn)錯誤行為。

激勵強度的設計還與代理人實際完成任務的能力有關。如果是代理人能夠通過努力完成的，則激勵是有效的，反之，只能演變成一種形式化的考核。董強等[11]提出了在農(nóng)村政策執(zhí)行中出現(xiàn)的“監(jiān)督軟化”問題，認為政策執(zhí)行中的監(jiān)督常常是一種形式化的監(jiān)督。深層原因就在于，壓力型體制下政策目標層層分解，基層政府有時面臨的任務根本無法完成，這時就不得不以監(jiān)督軟化的形式來應對。

第二，等報酬難題。等報酬難題是指，如果代理人在不同任務之間進行的時間和精力的分配很難被委托人監(jiān)督，那么代理人從他（她）實際付出努力的任何工作中獲得的邊際收益必定相等。對代理人的一部分活動提供強激勵，會導致該代理人減少從事其他活動的努力。等報酬難題導致了代理人執(zhí)行過程中的“選擇性關注”傾向，忽視那些不易觀測代理人努力的產(chǎn)出和不易監(jiān)督過程的“非數(shù)量型”任務。

2 從總量考核到質量考核

2.1 總量考核

中國自1996年建立了對主要污染物排放總量實施控制的制度，并在《國家環(huán)境保護第九個五年計劃》中提出了12種污染物總量控制目標。2016年，COD和SO2兩項污染物的總量控制指標作為約束性指標被納入《“十一五”規(guī)劃》，減排考核行動取得了明顯成效。本部分在結合文獻研究和實地調研的基礎上，將對總量考核數(shù)據(jù)的生成機制和應用情況進行梳理。用于政府績效考核的總量數(shù)據(jù)主要有兩套：環(huán)境統(tǒng)計和減排核算，本文重點對這兩套數(shù)據(jù)進行分析。

2.1.1 總量數(shù)據(jù)的生成

（1）環(huán)境統(tǒng)計。環(huán)境統(tǒng)計中關于主要污染物排放的統(tǒng)計范圍主要包括工業(yè)源和生活源。工業(yè)源采用重點調查、非重點估算的方式，生活源采用估算的方式計算污染物排放量。

工業(yè)源的重點調查單位排污量占該區(qū)域排污申報登記庫中單位排放總量的85%以上，這個名錄是每年更新的。因此，對重點調查單位排放量的統(tǒng)計是環(huán)境統(tǒng)計工作的重點。重點調查單位首先填報統(tǒng)計報表，主要內容包括生產(chǎn)和污染排放信息。環(huán)保部門對收到的報表進行審核校驗，并選用實測法、物料衡算法或排放系數(shù)法確定污染物排放數(shù)據(jù)。事實上，這項工作主要是由市縣級基層政府開展，由于人力資源等因素的限制，重點調查單位的排污量確定有很大的主觀隨意性。在“十一五”減排實施以前，環(huán)境統(tǒng)計一般都歸計劃財務科室管理，有的地方甚至由會計代管，工作人員的專業(yè)素質普遍不高，且身兼數(shù)職，尤其是在縣級。在審核匯總重點調查單位的排污數(shù)據(jù)時，也一般只對當?shù)厣a(chǎn)變動較大的以及該地區(qū)的少數(shù)幾個重點企業(yè)的排污量進行校核。一般情況下，他們只是在歷史數(shù)據(jù)的基礎上加以主觀估計來確定企業(yè)的排污量，隨意性較大。在調研中看到，環(huán)保部門工作人員對企業(yè)填報表格的隨意涂改現(xiàn)象十分普遍。

主要污染物減排工作實施以后，雖然環(huán)境統(tǒng)計的程序沒有明顯變化，但由于環(huán)境統(tǒng)計的數(shù)據(jù)與減排結果相關，環(huán)境統(tǒng)計的結果實質上受到了減排考核結果的影響。雖然環(huán)境統(tǒng)計和減排核算關于污染物計算方法完全不同，但從官方公布的數(shù)據(jù)來看，環(huán)境統(tǒng)計的年度變化量與每年的減排核算量是基本一致的（見圖1）。

（2）主要污染物減排量核算。關于主要污染物減排量的核算，本文以“十一五”時期的核算方法為例來分析。理論上，環(huán)境統(tǒng)計的年度變化值就可以作為年度減排量的考核依據(jù)，但由于環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)本身存在的各種問題，導致統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真現(xiàn)象普遍存在。“十一五”期間，制定了一套新的減排核算方法體系。

新減排核算方法的設計思路源于時任總量司長的趙華林作援疆干部時積累的牧羊經(jīng)驗。對于牧羊人來說，羊有沒有長肉、長多少肉是一個非常重要的問題。然而，該如何來判斷呢？一套傳統(tǒng)的方法十分有效，即通過觀察羊有沒有吃草來判斷羊有沒有長肉。源于“羊論”的啟發(fā)，環(huán)?？偩謱⒂嬎阄廴疚锱欧拍甓茸兓康乃悸窂脑瓉碛嬎銉赡甑沫h(huán)境統(tǒng)計總量之差轉變?yōu)橛嬎隳甓鹊摹靶略雠欧帕俊焙汀靶略鱿鳒p量”之差。

ΔE=E1- R

式中， ΔE污染物排放年度變化量；E1核算期污染物新增排放量；R核算期污染物新增削減量。

經(jīng)過分析，趙華林和同事們很快找到了衡量COD和SO2減排指標的“草”。由于COD的源頭主要是工業(yè)生產(chǎn)和居民生活，因此，要計算這兩類COD排放量，主要是看GDP的增量和城鎮(zhèn)化率的增量即可。同理分析，衡量SO2的增量則可通過燃煤的增加量來確定。算清新增排放量后，接下來就是要核算新增削減量。新方案中對年度新增削減量的核算是以項目為基礎，分為工程減排、結構減排和管理減排三類，并對可認定的項目做出了具體的規(guī)定，使用實測法、物料衡算、排放系數(shù)法進行核算。

在污染物減排工作中，最為關鍵的環(huán)節(jié)就是減量審核，即地方上報減排核算數(shù)據(jù)后，由上級核查組進行審核。審核方式分為三種：省內自核、日常督查和定期核查。區(qū)域督查中心代表環(huán)保部對地方政府減排工作完成情況的正式核查，每年進行兩次，核查結果即作為中央認定的減排核算量（見圖2）。

2.1.2 總量考核：以數(shù)字達標促實質推進

用總量來考核地方環(huán)?？冃У膬?yōu)勢在于，考核指標清晰明確，地方工作有著眼點。在“十一五”時期配合有力的核算核查機制，有效推進了地方環(huán)保工作的進展。

如在COD減排核算中，建設城鎮(zhèn)污水處理廠是可被認定的項目。在地方減排項目缺乏的情況下，建設污水處理廠就成了一個有效應對考核的辦法?！笆晃濉逼陂g，中國的城鎮(zhèn)污水處理廠建設整體上實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，累計新增城市污水日處理能力超過 6 000萬 m3，比“十五”末期的總和還多。又如在SO2減排核算中，建設脫硫設施是可被認定的項目，到“十一五”末期，全國的火電脫硫機組裝機比例與“十五”末期相比，從12%提高到82.6%。鋼鐵燒結機煙氣脫硫設施累計建成并投入運行的有170臺，占燒結機臺數(shù)的比例從0提高到15.6%[12]。

雖然總量考核效果顯著，但是缺點也十分明顯。

一方面，有限的幾項污染物總量指標變化畢竟不能完全體現(xiàn)環(huán)境質量的變化。為追求數(shù)字達標，地方政府可能只會重點關注能被認定減排量的工作，而忽視其他對提升環(huán)境質量同樣重要但不能被認定的工作。來自美國NASA發(fā)射的Aura衛(wèi)星OMI傳感器在2005—2008年的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，自2007年起，中國的SO2濃度呈現(xiàn)出了明顯的下降趨勢，但同期另一個不在考核范圍內，但也很重要的大氣污染物NOx濃度卻沒有明顯變化[13]。

另一方面，在總量數(shù)據(jù)的核算中，由于方法本身的誤差和人為干預的因素，會導致數(shù)據(jù)的變化未必是真實情況的反映。從上述數(shù)據(jù)生成機制來看，數(shù)據(jù)的形成主要是通過計算得到，而計算過程中系數(shù)的選取就有較大的誤差空間。此外，行政系統(tǒng)對于數(shù)據(jù)的調整也有很大的決定權，例如，在調研的J省Y市，由于很多企業(yè)都不在原來環(huán)境統(tǒng)計的名錄范圍內，因此，即便按照結構減排的要求實施關停，也不能被中央督察組認定減排量。

2.2 向質量考核的轉型

2.2.1 委托任務：從“總量減排”到“環(huán)境責任”

在《“十三五”規(guī)劃》中，環(huán)境質量類的指標首次作為約束性指標提出，對空氣質量優(yōu)良天數(shù)的比率和地表水水質級別的比例都提出了要求。不同于單項污染物的排放量變化，要改善環(huán)境質量，對地方環(huán)保工作提出的是全方位的要求。

為配合環(huán)境質量達標，中央出臺了一系列的政策文件，啟動了環(huán)保督查和中央環(huán)保督察行動，對地方環(huán)保監(jiān)督的思路從“督企”轉變?yōu)椤岸秸薄?014年12月，環(huán)保部印發(fā)了《綜合督查工作暫行辦法》，同年又出臺了《環(huán)境保護部約談暫行辦法》，規(guī)定將“約談”作為對地方政府履行環(huán)境監(jiān)管職責的監(jiān)督手段之一。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)文件《環(huán)境保護督察方案（試行）》，方案提出在環(huán)保工作中實行“黨政同責”和“一崗雙責”，這意味著“督政”的對象不僅局限于行政部門，而將黨委也納入進來。中央環(huán)保督察的實施特點是：以問題為導向、以查責任為重點、以嚴格問責為手段，這一行動突出了對“責任”的考核。

中央環(huán)保督察主要包含督察準備、督察進駐、督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實、立卷歸檔七個環(huán)節(jié)，其中督察進駐最關鍵。中央環(huán)境保護督察組進駐期間，采取多種方式了解地方的環(huán)境問題，包括聽取匯報、查閱資料、訪問談話、受理舉報和現(xiàn)場抽查等。對于督察出的問題，中央環(huán)保督察組堅持邊督察、邊移交、邊整改和邊督辦的原則來解決問題。各地所制定的整改方案，須明確責任單位，并有明確的整改目標、措施和時限[14]。

2.2.2 地方應對：從“數(shù)字應對”到“實質應對”

在嚴格的責任考核機制下，地方的應對從僅僅完成數(shù)字指標，到必須落實改善環(huán)境質量的責任。環(huán)境質量的改善并非易事，自2016年的中央環(huán)保督察行動啟動以來，通過大量的新聞報道和作者調研所見，多個地方對環(huán)境保護的重視程度和整改力度都達到了前所未有的高度。

以中央督察組的首個進駐點河北省為例來看。督察組于2016年初進駐河北省，分31批共交辦地方2 856件群眾舉報的環(huán)境問題。在中央督察組進駐期間，河北省也啟動了6個省級督查組，對各市查處情況進行現(xiàn)場核查?！逗颖毙侣劼?lián)播》和《河北日報》多次通報了中央環(huán)境保護督察組交辦的重點環(huán)境問題查處情況。各市也嚴格按照要求，對交辦的環(huán)境問題及時查處、反饋和公開，并嚴肅追責。截止到2016年5月，2 856件群眾舉報的問題全部辦結，全省共取締關停環(huán)境違法企業(yè)200家，立案處罰125起，行政約談65人，行政拘留123人，責任追究366人。

經(jīng)過努力，河北省的環(huán)境質量確實得到了好轉，特別是大氣環(huán)境質量明顯改善。2016年1—3月，全省平均達標天數(shù)為53 d，較2015年同期增加了20 d，平均重污染天數(shù)為11 d，較2015年同期減少了5 d。中央環(huán)保督察組下沉督察的5市，包括石家莊市、唐山市、保定市、邢臺市和邯鄲市，空氣質量也都明顯改善[15]。

在作者走訪的F省L市下轄的W縣、S縣、X區(qū)和Z市都看到當?shù)卣鼉赡暝谏i養(yǎng)殖業(yè)整治方面所下的功夫。在四個縣市，生豬養(yǎng)殖業(yè)都是當?shù)剞r(nóng)民收入的支柱產(chǎn)業(yè)，但由于污染治理措施不到位，造成的污染也十分嚴重。政府為徹底整治養(yǎng)豬業(yè)帶來的污染問題，一方面積極爭取資金對農(nóng)戶進行補償，另一方面，加強入戶宣傳和環(huán)境執(zhí)法工作，大力清理豬圈。清理的過程相當困難，甚至爆發(fā)過暴力沖突。但在政府的有力推進下，仍堅持完成了豬舍的拆除工作。這一工作對于當?shù)厮|的改善作用十分明顯，有的縣市甚至將水質從劣V類提升到III類。

3 考核轉型的制度分析

結合質量考核激勵設計的難點問題，本部分重點考察在從總量向質量考核轉型過程中發(fā)生的制度變化，以闡釋這一轉型能成功實現(xiàn)的制度原因是什么。

3.1 信息有效難題

3.1.1 監(jiān)測直管：減少信息的不對稱性

2016年9月，《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（簡稱《直管意見》）發(fā)布。本文重點關注其中關于監(jiān)測管理體制改革的內容，有兩方面要點：

（1）強化省級環(huán)保部門的人事權力?！吨惫芤庖姟窂娀耸〖壄h(huán)保部門的人事權力，規(guī)定市級環(huán)保局雖仍為市級政府部門，但須實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理。市局局長和副局長由省廳（局）提名，市局黨組書記、副書記和成員由省廳（局）審批任免。

（2）上收環(huán)境質量監(jiān)測為省級管理?！吨惫芤庖姟诽岢鰧⒃胤江h(huán)保的兩大監(jiān)測任務（質量監(jiān)測和污染源監(jiān)測）實行分開管理。各省及所轄市縣的生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測工作收歸省級環(huán)保部門統(tǒng)一負責管理。將原有市環(huán)境監(jiān)測機構調整為省環(huán)保部門駐市監(jiān)測機構，由省環(huán)保部門直接管理。省環(huán)保部門承擔其人員和工作經(jīng)費，并負責任免其領導班子成員。

原有縣環(huán)境監(jiān)測機構隨縣環(huán)保局一并上收到市級，由市級承擔人員和工作經(jīng)費。縣環(huán)境監(jiān)測機構的職能調整為執(zhí)法監(jiān)測，支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法，同時做好生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測的相關工作。

這項改革雖然還只實現(xiàn)了省以下直管，但對于保障環(huán)境質量監(jiān)測工作不受地方行政干擾，從而為提升數(shù)據(jù)質量提供了保障[16]。結合自動監(jiān)測數(shù)據(jù)體系的完善，中央及省級部門能及時準確地了解市縣環(huán)境質量的情況，為基于質量信息的考核提供了重要的支持。

3.1.2 強化“公眾參與”：減少信息的不對稱性和模糊性

“公眾參與”一直是公共政策實施的一項重要議題。在條文規(guī)則上，也早被納入了各項法律法規(guī)。然而，從實際的執(zhí)行來看，公眾不論是在參與決策還是執(zhí)行監(jiān)督上，發(fā)揮的作用都很有限。

中央環(huán)保督察行動強化了“公眾參與”的作用，體現(xiàn)在兩個方面：

第一，委托任務源于公眾。在中央環(huán)保督察行動中，地方被交辦整改的任務主要是中央督察組在督察進駐環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)的具體問題。其中，群眾舉報是一個重要的問題來源途徑。針對群眾舉報的問題，督察組會交辦地方進行整改并限期完成。公眾的參與，將地方政府的環(huán)境保護職責細化為群眾反映的具體問題，有利于減少信息的模糊性，也有利于地方政府有的放矢地解決問題。

第二，強化了公眾的信息監(jiān)督。

在中央環(huán)保督察行動中，對于督察組交辦給地方的案件，地方的整治進展要通過多種渠道向公眾公開，接受公眾的監(jiān)督。一臺一報一網(wǎng)（一臺即省級電視臺，一報即省級黨報，一網(wǎng)即省級人民政府網(wǎng)站）是信息公開的主要渠道。從作者調研的情況來看，這項規(guī)定并沒有成為一紙空文，而是在地方被嚴格的執(zhí)行著。這一轉變有著重要的意義。之前對地方政府履行環(huán)境職責的有效監(jiān)督主要局限在政府內部，而身處當?shù)氐睦习傩詹攀黔h(huán)境保護成效最直接的感受者。公眾監(jiān)督的落實，是減少信息不對稱最有效的手段。

3.2 激勵有效難題

3.2.1 “黨政同責、一崗雙責”：提升政府履行職責的能力

“黨政同責、一崗雙責”是關于環(huán)境保護政府責任關系的一個重要調整。此前，環(huán)境保護主要是行政部門的責任，而在中國黨政合一的體制下，地方的重大經(jīng)濟社會事務的決策權實際掌握在黨委手中，因此，長期以來形成了環(huán)境保護“權責不一”的情況。“權責不一”不僅妨礙了責任追究，也給行政部門的環(huán)保工作增加了壓力。尤其是在以重工業(yè)為地方經(jīng)濟主要發(fā)展驅動力的時期，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展常常是相互矛盾的[17]。在政治激勵和財政約束等制度的影響下，地方政府有很強的動機以環(huán)境的代價來換取經(jīng)濟的發(fā)展[18-19]。地方政府及其下屬的環(huán)境保護行政部門通常是在與地方經(jīng)濟決策相對抗的環(huán)境下，履行對環(huán)境保護的職責。在調研中，就有環(huán)保局長調侃自己的位置是“坐得住的站不住；站得住的坐不住”。意思是，如果嚴格履行環(huán)境保護的崗位職責，就有丟掉烏紗帽的風險。處在夾縫中生存的地方政府，對于環(huán)境保護通常只能停留在表面文章上。

近年來，在將地方黨委納入環(huán)境保護職責的改革指導思想下，出臺了一系列文件，包括《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《關于開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》《環(huán)境保護督察方案（試行）》《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》等等。在地方環(huán)境保護工作中強化黨委的領導職責，并不是削弱地方政府的領導，相反，是為地方政府開展環(huán)境保護工作奠定了堅實的基礎[20]。

“黨政同責、一崗雙責”的責任機制實質上強化了地方政府在環(huán)境保護上的決策和執(zhí)行能力。權責統(tǒng)一后的黨委和地方政府，在地方的經(jīng)濟事務和環(huán)境保護的決策上，有更為明確一致的決策傾向。當環(huán)境保護成為地方最高決策者首要關注的政策議題后，地方在資金和人力等資源上有更大的投入意愿，在政策的執(zhí)行上也有更為堅決的執(zhí)行力。之前不可能完成的任務，在這一體制下重新變?yōu)榭赡?。看似艱巨的任務曾使地方畏難不前，現(xiàn)在也成為堅決要啃的硬骨頭。

3.2.2 嚴厲問責：規(guī)避“選擇性關注”

嚴厲問責，是中央環(huán)保督察的一大特色。截至2017年底，全國已完成了首輪四批對全國除港、澳、臺地區(qū)以外的31個?。▍^(qū)、市）全覆蓋的督察任務。據(jù)環(huán)保部于2017年12月28日新聞發(fā)布會的通報，首輪環(huán)保督察共受理群眾信訪舉報13.5萬余件，累計立案處罰2.9萬家，罰款約14.3億元；立案偵查1 518件，拘留1 527人；約談黨政領導干部18 448人，問責18 199人[21]。

不僅問責人數(shù)多，追責層次高也是前所未有的。以祁連山為例，中央環(huán)保督察問責已不僅僅停留在基層干部層面，而是高層問責。在督察組進駐期間，發(fā)現(xiàn)了甘肅省祁連山自然保護區(qū)被嚴重破壞的問題，三名副省級領導因此案被問責。同月，甘肅原省委書記王三運落馬，對祁連山環(huán)境問題不重視、不作為是他的問題之一。在專題片《巡視利劍》中，也披露了王三運對祁連山生態(tài)破壞負有重大責任的問題。

對地方政府官員，尤其是黨委高層領導的嚴厲問責機制，大大提升了地方黨委和政府決策中“選擇性關注”的成本，能有效規(guī)避“選擇性關注”現(xiàn)象的發(fā)生。

4 討論與小結

從總量考核到質量考核，是中國環(huán)境管理制度的一次重要轉型。本文從委托代理激勵設計的視角解釋了這一轉型發(fā)生的制度基礎。在傳統(tǒng)的環(huán)境管理中，中央對地方政府環(huán)境保護工作實施質量考核的難點主要在于兩個方面，即要實現(xiàn)“信息有效”和“激勵有效”。實現(xiàn)“信息有效”要克服信息的不對稱性和模糊性兩個難題。實現(xiàn)“激勵有效”要滿足激勵適度原則，并規(guī)避不同激勵間的等報酬問題。針對質量考核的這兩大難點，本文分析了對實現(xiàn)從總量考核向質量考核轉型做出貢獻的制度變化，包括質量監(jiān)測部門垂直管理、公眾參與機制的強化、“黨政同責、一崗雙責”的新型責任機制以及更為嚴厲的問責機制等。

從激勵機制的層面來看，正是這些制度的調整為質量考核的實施提供了直接的基礎。但從更深層次來看，上述制度的調整發(fā)生在底層制度變革的大背景下，即環(huán)境管理正在從局限于政府內部的行政管理事務向多主體參與的公共治理事務的轉型。在這一轉型過程中，公眾參與得到實質性的強化，環(huán)境治理從以政府內部行政考核為基礎的管理模式，開放為以全社會網(wǎng)格化信息為基礎的公共治理。地方政府對于環(huán)境保護責任的體現(xiàn)，也從僅僅實現(xiàn)行政體系自上而下的考核指標，轉變?yōu)橄蛘嬲纳骗h(huán)境質量的責任踐行。

令人欣喜的制度轉型正在發(fā)生，然而，如何使之得以持續(xù)并深化則是一個難題。中央環(huán)保督察行動之所以能有效地促進地方政府履行改善環(huán)境質量的責任，一個不能忽視的前提是，地方環(huán)境治理任務的政治化。不同于韋伯所提出的官僚制形式，中國的政府官僚制是一個以政治化為特征的官僚制，在行政系統(tǒng)之上有一個強有力的中央政治權力。在這個體系中，通過將行政任務政治化的途徑，中央能有效地調動整個官僚體系，以實現(xiàn)自上而下的政治目標。然而，這種機制對于環(huán)境保護而言并非是可持續(xù)和穩(wěn)定的，它的有效性取決于中央的目標選擇和自上而下施加的壓力強度。以公眾參與為特征的網(wǎng)格化治理機制才是地方政府能夠真正落實環(huán)境責任的長效機制。在當前轉型的契機下，完善公眾參與機制的制度化建設，是鞏固和落實現(xiàn)行環(huán)境治理改革成效的根本途徑。

（編輯：李 琪）

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Abstract Under the background of the Chinese central environmental protection inspection campaign implementation， the assessment on environmental performances of local governments is undergoing an institutional transition from quantitybased to qualitybased assessment. This article explains the transition from an institutional perspective. In principleagent relationships， the difficulties of a qualitybased assessment include collecting precise information and providing impactful incentives. To get precise information we need to avoid the problems of information asymmetry and information ambiguity. To provide impactful incentives we need to design an appropriate incentive and avoid the agents tendency of selective attention. In response to those two difficulties， this paper analyzes the institutional changes that contribute to the transition of governmental environmental protection assessment. Firstly， implementing vertical management for the environmental quality monitoring department is helpful to reduce the asymmetry of information. Secondly， public participation has been substantially enhanced in the central environmental protection inspection campaign. Local governments should take substantial measures to solve the pollution problems reported by people. Reinforcement of public participation helps to reduce the asymmetry and ambiguity of information. Thirdly， implementing a new accountability mechanism， same responsibilities shared by leaders of the party and the government， has corrected the mismatching between powers and responsibilities in the local environmental protection. Increasing the local party leaders responsibility is also helpful to enhance the capacity of policy implementation. Lastly， a more severe punishment mechanism has greatly increased the local leaders cost of selective attention， which is helpful to prevent local leaders from selectively focusing on some tasks. The institutional changes mentioned above are the direct driving forces during the transition from a quantitybased to a qualitybased assessment. However， a deeper reform is also taking place at the basic institutional level. With the gradual strengthening of public participation， environmental management steps up from pointtopoint administrative assessment management within governments to public governance on the basis of social grid information.

Key words quantitybased assessment； qualitybased assessment； institutional analysis； environmental control； governance