劉葉郁

(南京體育學(xué)院 休閑體育系, 江蘇 南京 210014)

從宏觀而言，政策是國家機(jī)構(gòu)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的中間變量，通過公共政策實(shí)現(xiàn)國家公共事務(wù)管理的職能；從微觀而言，政策是社會(huì)問題和理想社會(huì)狀態(tài)的橋梁。體育公共政策是指政府部門或體育社團(tuán)組織針對(duì)體育中的公共問題與公共矛盾，所采取的用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行為的準(zhǔn)則與行動(dòng)指南[1]。體育公共政策以問題為導(dǎo)向，既是達(dá)到體育理想狀態(tài)的途徑，也是實(shí)現(xiàn)國家體育政策目標(biāo)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。改革是體育發(fā)展的動(dòng)力，體育改革的推進(jìn)需要體育政策的支持與保障。

1 體育政策樣本的收集、來源與研究方法

1.1政策樣本的收集標(biāo)準(zhǔn)政府是政策制定的主體，中央政府制定的政策具有綱領(lǐng)性和原則指導(dǎo)性，地方政府以中央政策為基礎(chǔ)并根據(jù)地方民眾的需求做出相應(yīng)的調(diào)整[2]。中央政府作為發(fā)文主體，體現(xiàn)著其對(duì)體育發(fā)展的控制力，以及國家對(duì)體育整體發(fā)展的重視。中共中央和國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)地方政府和部門文件，體現(xiàn)著最高權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威和效力。頒發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)的文件數(shù)量作為一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)，用來判斷國家的重視程度和重視規(guī)律的變化，這被稱為“文件政治”或“文件治國”，反映政策文本在我國政治發(fā)展中的作用。地方政府出臺(tái)的地方性法規(guī)更多地是對(duì)上級(jí)文件的具體執(zhí)行，內(nèi)容上有所重復(fù)，效力等級(jí)上也有所減弱，在統(tǒng)攝性和影響力上不及中央出臺(tái)的文件。因此，本文側(cè)重研究中共中央、國務(wù)院頒布的體育公共政策。

政策文本的搜集和選擇堅(jiān)持以下原則：①發(fā)文主體限于國家層面，即由中共中央、國務(wù)院單獨(dú)或聯(lián)合頒布的政策文件；②國家體育總局(國家體委)發(fā)布的文件或部門性規(guī)章，有一部分被中共中央或國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)，文件效力等級(jí)也隨之增大，被轉(zhuǎn)發(fā)的文件以級(jí)別效力最高的部門文件為準(zhǔn)；③在綜合性文件中，有一些是針對(duì)國家體委具體工作的規(guī)定(如《國家體委運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心工作規(guī)范暫行規(guī)定》)，無法提取要素信息，故予以刪除；④堅(jiān)持公開性原則，將政策文本的范圍限定在公開頒布的政策上，對(duì)于未公開的、涉及機(jī)密的會(huì)議文件及密級(jí)文件等不納入研究范圍。

1.2政策樣本的來源與選擇政策以政府文件匯編為主，具體來源于國家體委《體育運(yùn)動(dòng)文件選編(1949—1981)》《體育運(yùn)動(dòng)文件選編(1982—1986)》《體育改革文件選編(1992—1995)》《現(xiàn)行體育法規(guī)匯編(1949—1988)》《中華人民共和國體育法規(guī)匯編》《中華人民共和國體育運(yùn)動(dòng)文件匯編(1)(2)(3)》等。尚未被收錄的政策文本參考北大法律信息網(wǎng)、全球法律法規(guī)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(policy.mofcom.gov.cn)、中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)、國家體育總局網(wǎng)等。以體育、發(fā)展、改革等為關(guān)鍵詞搜索，經(jīng)分析篩選后共搜集國家體育政策文本97份(1949—2016年)。

1.3研究方法政策文本的研究采用量化統(tǒng)計(jì)和內(nèi)容分析2種方法。量化分析是對(duì)體育政策宏觀發(fā)展的規(guī)律性把握，按照預(yù)先設(shè)定的政策選擇標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)97份文本進(jìn)行總體量化分析，解讀中華人民共和國成立60多年來中國體育發(fā)展的總體趨勢和不足，體育政策的現(xiàn)狀、結(jié)構(gòu)與存在的薄弱環(huán)節(jié)，為政府今后制定與實(shí)施體育政策提供理論依據(jù)。內(nèi)容分析是基于對(duì)政策文本的挖掘和評(píng)價(jià)，選擇有代表性的政策文本，以時(shí)間跨度、文本的指導(dǎo)性和代表性為依據(jù)，選擇1954年中共中央《關(guān)于加強(qiáng)人民體育運(yùn)動(dòng)工作的報(bào)告》，1984年中共中央《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)的通知》，2002年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》3份政策文本進(jìn)行詳細(xì)解讀，以政策條款為基本分析單元，對(duì)條款內(nèi)容進(jìn)行分類、編碼、聚類、詞頻的逐層分析，依據(jù)收集的數(shù)據(jù)分析政策文本制定者的意圖、目標(biāo)[3]，尋找政策中存在的問題與不足，提出解決方案和優(yōu)化手段。

1.4政策工具的分析框架以扎根理論為基礎(chǔ)，借鑒Rothwell等[4]的理論，建構(gòu)二維分析框架：將政策工具劃分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具、需求型政策工具(表1、2)，形成X軸，考察政策的類型和效力；對(duì)106項(xiàng)條款的政策主題劃分形成Y軸，考察政策傾向的重點(diǎn)內(nèi)容和問題。

表1 政策工具分類及價(jià)值Table 1 Classification and value of political tools

表2 政策工具內(nèi)容的解釋Table 2 Explanation of content of political tools

2 中華人民共和國成立以來體育政策演進(jìn)的特征：基于97份政策文本

2.1體育政策數(shù)量的變化及原因中華人民共和國成立以來，國家體育政策數(shù)量的變化呈階段性的跳躍式發(fā)展，間歇出現(xiàn)過6次“高峰”，年均政策頒布量為1.36件，最高達(dá)到6件(圖1)。這6個(gè)高峰時(shí)間段伴隨黨代會(huì)、國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃開年契機(jī)，體育政策數(shù)量的增幅明顯。這說明我國體育事業(yè)是黨和國家發(fā)展的重要內(nèi)容，其與國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃發(fā)展密切相關(guān)，是體育與政策運(yùn)行機(jī)制一致的體現(xiàn)與寫照。

圖1 頒布體育政策的數(shù)量及變化趨勢(1949—2016年)Figure 1 Number of sport policy and its trend(1949—2016)

第1個(gè)高峰期出現(xiàn)于1949—1956年。中華人民共和國成立后，各項(xiàng)事業(yè)百廢待興，但同時(shí)面臨著內(nèi)憂外患，尤其是面對(duì)國民體質(zhì)積弱與建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)之間的矛盾，國家建設(shè)急需大批體質(zhì)健康、充滿活力的建設(shè)者和勞動(dòng)者。勞動(dòng)人民生活貧困，群眾體質(zhì)積弱，鼠疫、霍亂、天花、瘧疾等傳染病肆虐，故增強(qiáng)群眾體質(zhì)上升為國家的政治任務(wù)。中華人民共和國成立初期，體育和國民健康是國家的頭等大事。中華人民共和國宣告成立后的第26天，中華全國體育總會(huì)籌備委員會(huì)正式成立，秉承中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)規(guī)定的“提倡國民體育”的精神，責(zé)無旁貸地?fù)?dān)負(fù)起增強(qiáng)國民體質(zhì)，為勞動(dòng)生產(chǎn)和國防建設(shè)服務(wù)的重任[5]。國家極度重視體育，這為大力發(fā)展群眾體育創(chuàng)造了優(yōu)越條件，群眾體育蓬勃開展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952年5月僅北京就有23萬學(xué)生經(jīng)常做廣播體操[6]30。

第2個(gè)高峰期是1961—1965年?！按筌S進(jìn)”和“反右傾”使經(jīng)濟(jì)建設(shè)遭受嚴(yán)重破壞，3年自然災(zāi)害(1959—1961年)、中蘇關(guān)系惡化，使得我國發(fā)展舉步維艱。1958年，國家體委制定《體育運(yùn)動(dòng)十年規(guī)劃》，提出競技體育的總體要求是“在10年左右爭取主要運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目趕上世界水平”[7]，在群眾體育方面同樣以趕超英美為目標(biāo)，大搞體育鍛煉“誓師大會(huì)”“體育躍進(jìn)月”活動(dòng)，從而導(dǎo)致群眾體育活動(dòng)虛報(bào)浮夸風(fēng)和形式主義泛濫，群眾體育幾乎陷于停頓[8]。1959年，周恩來總理在第2屆人大政府工作報(bào)告中明確提出“普及與提高”相結(jié)合的體育發(fā)展思路，體育運(yùn)動(dòng)的核心任務(wù)從“經(jīng)?；毕颉疤岣摺鞭D(zhuǎn)變。群眾體育仍是中華人民共和國成立初期體育發(fā)展戰(zhàn)略的核心，但體育發(fā)展目標(biāo)逐漸向競技體育轉(zhuǎn)化。

第3個(gè)高峰期是1978—1984年。改革開放初期，我國體育領(lǐng)域確立的發(fā)展思路是“攀登體育高峰”。這一決策直接影響了我國體育長期發(fā)展的路線，國家體委和各省體委將體育工作重點(diǎn)確定為側(cè)重抓“提高”的方針，競技體育成為這一時(shí)期體育發(fā)展的重點(diǎn)，為20世紀(jì)80年代體育改革和發(fā)展勾勒出基本思路。1978年，國家體委在北京召開全國體育工作會(huì)議，明確我國體育事業(yè)的目標(biāo)是“迅速攀登體育運(yùn)動(dòng)技術(shù)高峰，趕超世界先進(jìn)水平，快出人才，多出成果，為國爭光”[6]240-259。1979年2月，國家體委召開全國體育工作會(huì)議，提出加速實(shí)現(xiàn)國務(wù)院批準(zhǔn)的“在本世紀(jì)成為世界上體育最發(fā)達(dá)的國家之一”的奮斗目標(biāo)[9]。在1984年的第23屆奧運(yùn)會(huì)上，中國體育代表團(tuán)取得金牌第4的成績，這極大地振奮了民族精神，并在全國掀起前所未有的“體育熱”。此時(shí)，中央號(hào)召在20世紀(jì)內(nèi)把我國建設(shè)成體育強(qiáng)國。

第4個(gè)高峰期是1992—1996年。1992年10月，黨的十四大正式提出“建設(shè)有中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”的目標(biāo)，同時(shí)啟動(dòng)了以市場經(jīng)濟(jì)體制為中心的全方位配套改革，尤其是政府行政管理體制的改革。市場經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)體育發(fā)展提出了新的要求，體育作為上層建筑的重要文化活動(dòng)，必然受到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的影響和制約，從而引起體育體制的改革。1992年底，國家體委在廣東中山召開“中山會(huì)議”，探討體育改革的主題，以建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的體育體制。從此，體育以改革為動(dòng)力和方向開始了新一輪的發(fā)展。1993年，我國體育產(chǎn)業(yè)化進(jìn)入新的發(fā)展階段，突破了單純由創(chuàng)業(yè)增收和主要由體委一家辦的模式，開始走向全社會(huì)、全方位的產(chǎn)業(yè)化開發(fā)道路，產(chǎn)業(yè)化體育格局初步形成。1996年第八屆全國人大第四次會(huì)議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，第一次以法律的形式明確提出了體育要走產(chǎn)業(yè)化道路[10]。體育產(chǎn)業(yè)化被確定為體育的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)和國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策中的重要內(nèi)容，從而加速了體育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的進(jìn)程。

第5個(gè)高峰為2000—2002年。21世紀(jì)初是我國實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)、走向現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期，健康和休閑成為新時(shí)期體育發(fā)展的主要目標(biāo)。2001年我國成功獲得奧運(yùn)會(huì)舉辦權(quán)，形成了促進(jìn)體育事業(yè)全面發(fā)展的新局面；2002年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》(國發(fā)〔2002〕8號(hào))明確提出，新時(shí)期體育工作的根本目標(biāo)是增強(qiáng)人民體質(zhì)，提高全民族的整體素質(zhì)[11]，闡明了體育在社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要地位和作用，為全社會(huì)營造了濃厚的體育氛圍，使體育更加深入人心。

第6個(gè)高峰為2007—2010年。2007年黨的第十七次全國代表大會(huì)提出到2020年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。2008年北京奧運(yùn)會(huì)的成功舉辦，為中國體育的發(fā)展開啟了新的里程碑。體育在全面建設(shè)小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化建設(shè)，滿足群眾精神文化需求不斷上升的歷史進(jìn)程中承擔(dān)的責(zé)任更加重大，并以全民健身為主要內(nèi)容開始了新的征程。

2.2政策文本系統(tǒng)政策系統(tǒng)是由政策主體、政策客體、政策內(nèi)容相互作用構(gòu)成的社會(huì)政治系統(tǒng)。政策具有多維特征，多條政策必須協(xié)同作用才能達(dá)到特定的政策目標(biāo)，政策文本分析框架應(yīng)體現(xiàn)政策的“立體化”特點(diǎn)[12]。通過分析政策文本的基本信息和政策內(nèi)容，形成了政策系統(tǒng)分析指標(biāo)(表3)。

表3 政策系統(tǒng)分析指標(biāo)Table 3 Policy system analysis indicators

2.2.1 政策基本信息 1949—1966年，中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)或頒布的體育領(lǐng)域政策文件共19份， 1978—1992年共20份，1993—2016年共58份。政策總量呈現(xiàn)上升趨勢，體現(xiàn)了國家對(duì)體育重視程度的不斷提升。在1949—1966年的19份體育政策文本中，有13份發(fā)文主體冠以“中央人民政府”“中共中央”“中央”。中央下發(fā)的體育政策文件更多地側(cè)重思想政治和意識(shí)形態(tài)的內(nèi)容，體現(xiàn)黨政機(jī)構(gòu)對(duì)體育事業(yè)發(fā)展的關(guān)注?？梢?，體育在中華人民共和國成立初期便成為國家意識(shí)形態(tài)建設(shè)的主要內(nèi)容。改革開放之后，“中央”作為頒布主體的體育政策文本很少出現(xiàn)，體育事業(yè)的意識(shí)形態(tài)性開始減弱，并逐漸發(fā)展為以群眾身心健康為主要內(nèi)容的獨(dú)立事業(yè)。中共中央發(fā)布的文件主要集中在宏觀性、全局性的綜合性政策上，以及涉及體育體制改革、體育計(jì)劃等基礎(chǔ)性政策內(nèi)容上，很少涉及具體政策。

2.2.2 政策力度 政策力度是指以公文形式發(fā)布的政策文本具有的約束力程度。政策力度既要考慮發(fā)文機(jī)關(guān)行政主體地位的權(quán)威性，又要考慮政策文種，是兩者共同作用的結(jié)果(表4)。根據(jù)《中華人民共和國立法法》《國務(wù)院公布行政法規(guī)、規(guī)章制定程序條例》《黨政機(jī)關(guān)公文處理規(guī)章條例》等規(guī)定，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)具有最高權(quán)力，頒布政策的力度最強(qiáng)。

表4 不同部門頒布政策的力度Table 4 Effort of policy issued by different departments

根據(jù)2012年《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第八條規(guī)定[13]，公文種類主要有決議、決定、命令(令)、公報(bào)、公告、通告、意見、通知、通報(bào)、報(bào)告、請示、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要等。在97份政策文本中，全國人大及其常委會(huì)頒布且實(shí)施的具有最高效力的法律文本僅1份，約占政策文本總數(shù)的1%，效力等級(jí)較高的“決定”的數(shù)量占政策總數(shù)的7%，“通知”占40%，“意見”占13%?？梢?，體育政策的權(quán)威性較低，政策效力級(jí)別較低，多以告知性和批復(fù)性政策為主，如通知、批復(fù)、紀(jì)要，或以批轉(zhuǎn)或函復(fù)等公文為主。

2.2.3 政策客體 政策主體在制定和執(zhí)行政策時(shí)，必須依據(jù)政策間的客觀關(guān)系將它們有機(jī)結(jié)合起來，形成政策合力，在功能上實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，發(fā)揮理想的政策效應(yīng)[14]。政策制定和實(shí)施是利益博弈的結(jié)果，充斥著利益的競爭和整合，實(shí)質(zhì)上是以政府為代表的公共權(quán)力對(duì)社會(huì)資源和利益進(jìn)行配置的手段。本文重點(diǎn)考察政策數(shù)量和政策主題的演化，分析政策文本的主旨及相關(guān)政府部門制定政策的職能與偏好。按照群眾體育、競技體育、學(xué)校體育和體育產(chǎn)業(yè)的分類方法[15]，在97份政策文本中，競技體育政策占33.67%，群眾體育政策占25%，群眾體育和競技體育政策相互制衡。

2.3政策發(fā)展特征中華人民共和國成立以來，競技體育、群眾體育、學(xué)校體育、體育產(chǎn)業(yè)等政策主題呈現(xiàn)階段性和交錯(cuò)性的發(fā)展高峰(圖2)。

圖2 國家體育政策頒布數(shù)量的變化(1949—2016年)Figure 2 Variation of national sports policy number(1949—2016)

縱觀中華人民共和國成立60多年以來的體育政策，從發(fā)文主體看，側(cè)重通過部門協(xié)作發(fā)揮國家政權(quán)的權(quán)威作用和工具管理的作用；從作用范圍看，涵蓋面廣，不囿于某一個(gè)領(lǐng)域，群眾體育和競技體育始終是體育戰(zhàn)略的重點(diǎn)內(nèi)容。群眾體育關(guān)系著國民體質(zhì)與健康，競技體育事關(guān)民族聲譽(yù)和國家威望，在社會(huì)發(fā)展的不同階段對(duì)群眾體育與競技體育之間進(jìn)行戰(zhàn)略重點(diǎn)的調(diào)整。

首先，總體而言，1949—1966年的體育發(fā)展以群眾體育為主，在政策主題、內(nèi)容、目標(biāo)、對(duì)策上都體現(xiàn)出對(duì)群眾體育發(fā)展的重視。群眾體育發(fā)展呈現(xiàn)3個(gè)高潮階段：第1次是1949—1956年，國家集全國之力發(fā)展群眾體育，群眾體育“獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷”；第2次是1981—1987年，改革開放后，競技體育和群眾體育均呈發(fā)展之勢，但競技體育更勝一籌；第3次是2016年，群眾體育“回歸”。從政策主題的階段性規(guī)律可知，我國體育的戰(zhàn)略重點(diǎn)呈現(xiàn)從群眾體育到群眾體育的原點(diǎn)性回歸，中華人民共和國成立初期的群眾體育是“一元性”“政治性”的群眾體育，當(dāng)下的群眾體育則為走向“多元”的大眾體育。

其次，中共中央、國務(wù)院于1963年以后開始初步重視競技體育的發(fā)展。1980—1984年、1988—2002年、2004—2010年競技體育為階段性發(fā)展的高潮階段。

再次，國家對(duì)體育產(chǎn)業(yè)的關(guān)注較晚，對(duì)體育產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)注程度較低，始于1991年；隨后重視的力度不斷增強(qiáng)，并在黨的十四大之后的1994年和北京奧運(yùn)會(huì)之后的2009年達(dá)到2次高峰。

最后，綜合性體育政策的數(shù)量相對(duì)較多，顯示了國家對(duì)體育的持續(xù)關(guān)注，同時(shí)也體現(xiàn)了中央政策的綱領(lǐng)性和原則指導(dǎo)性。

3 中華人民共和國成立以來體育政策內(nèi)容分析：基于106條政策條款

3.1體育政策工具“二維”解構(gòu)政策分析單元為1954年中共中央發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)人民體育運(yùn)動(dòng)工作的報(bào)告》(簡稱《1954》)，1984年中共中央《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)的通知》(簡稱《1984》)，2003年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》(簡稱《2003》)3份政策文本的106項(xiàng)條款。對(duì)每條政策內(nèi)容所包含的政策單元進(jìn)行分類、編碼，形成分析單元編碼表。

基于政策工具的X維度，供給型政策工具累計(jì)使用41次，占38.68%，環(huán)境型政策工具累計(jì)使用頻次59次，占55.66%，需求型政策工具使用6次，占5.67%。環(huán)境型政策工具是國家體育政策的主要工具，其中“體育法規(guī)管理”使用最多，其次是“策略性優(yōu)惠”使用18次，占16.98%，“體育目標(biāo)規(guī)劃”使用17次。需求型政策工具使用頻次最低，其中“體育海外交流”政策工具使用6次，占6.60%，“稅收優(yōu)惠”“體育采購”“服務(wù)外包”“貿(mào)易管制”等大部分政策工具均未使用。在供給型政策工具中，政策工具使用均衡，其中“體育人才培養(yǎng)”和“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”使用較多，分別為12次和10次，分別占11.32%和9.43%。

從政策主題的Y維度看，群眾體育政策條款31項(xiàng)，競技體育條款38項(xiàng)，體育產(chǎn)業(yè)條款8項(xiàng)，學(xué)校體育條款3項(xiàng)，綜合類條款26項(xiàng)。競技體育政策占整個(gè)政策數(shù)量的比例最高，為35.84%。群眾體育政策對(duì)環(huán)境型政策工具運(yùn)用頻次最多，累計(jì)17次，占16.03%。競技體育政策對(duì)供給型和環(huán)境型政策工具的使用頻次相當(dāng)，均為16次，需求性政策工具6次，分別占政策工具比例的15.09%與5.66%。體育產(chǎn)業(yè)以環(huán)境型政策工具為主，累計(jì)使用6次，占5.67%。學(xué)校體育政策總量較少，且并未使用需求型政策工具。在綜合政策中，環(huán)境型政策工具所占比例較大，為16.03%。

從時(shí)間維度上縱向分析，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，群眾體育需求逐漸多元化，我國體育發(fā)展的形勢也逐漸多元化和復(fù)雜化，體育政策的制定應(yīng)契合時(shí)代發(fā)展的要求，體育政策的條款數(shù)量不斷增加，內(nèi)容不斷細(xì)化。對(duì)比《1954》和《2003》中政策工具的使用可知：供給型政策工具使用頻次增加2.6倍；環(huán)境型政策工具數(shù)量增加4.5倍，漲幅較大；需求型政策工具使用從0次增加到3次，使用次數(shù)較少，且少有提升。

另外，從不同時(shí)期、不同主題的政策工具運(yùn)用來看，在《1954》中，針對(duì)群眾體育的條款有15條，占14.15%，具有絕對(duì)優(yōu)勢；在《1984》國家體育政策文本中，競技體育占絕對(duì)優(yōu)勢，共有18項(xiàng)條款是專門針對(duì)競技體育發(fā)展的規(guī)定；在《2003》中，政策文本的條款較多且數(shù)量分配相對(duì)均衡，針對(duì)群眾體育的條款有14項(xiàng)，針對(duì)競技體育的有19項(xiàng)。3份政策文本顯示出我國體育發(fā)展3個(gè)時(shí)期的政策工具使用情況：供給型政策工具中的“體育人才培養(yǎng)”發(fā)展均衡，在我國體育發(fā)展的每個(gè)時(shí)期政府都比較重視；需求性政策工具中的“體育法規(guī)管理”上升幅度最大，呈逐年上升的趨勢，體現(xiàn)了政府對(duì)法治環(huán)境的重視。供給型政策工具明顯處于弱勢地位，需求型政策工具嚴(yán)重缺失，不利于政策工具發(fā)揮拉動(dòng)和牽引的作用。

3.2政策工具結(jié)構(gòu)性失衡政策分析工具作為一個(gè)系統(tǒng)，應(yīng)綜合考慮，均衡、有效地利用各政策工具，發(fā)揮各政策工具的優(yōu)勢。在未來政策的優(yōu)化調(diào)整中，應(yīng)有針對(duì)性地增加缺失政策工具的利用，均衡各種政策工具的利弊[16]。

3.2.1 環(huán)境型政策工具的過溢 在政策工具的使用中，環(huán)境型政策優(yōu)惠所占比例最大，“體育法規(guī)管理”工具使用最為頻繁(19次)。改革開放以來，社會(huì)全面發(fā)展，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的全面轉(zhuǎn)型對(duì)社會(huì)秩序的良性運(yùn)行提出了巨大挑戰(zhàn)。在錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境下，社會(huì)管理面臨著巨大挑戰(zhàn)，法制建設(shè)迫在眉睫。國家加大力度全面建設(shè)社會(huì)法治，從政策上引導(dǎo)、構(gòu)建體育發(fā)展的大環(huán)境。環(huán)境型政策工具的作用相對(duì)“內(nèi)隱”，政府通過財(cái)政、稅收、價(jià)格、法規(guī)管理等政策潛移默化地間接影響、引導(dǎo)體育事業(yè)的發(fā)展。在政策工具的延伸利用上，“稅收優(yōu)惠”“體育采購”“服務(wù)外包”“貿(mào)易管制”的政策工具仍是空白。我國的體育政策并未充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的社會(huì)效應(yīng)，激勵(lì)各類組織、團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)資本對(duì)體育的投入。政府應(yīng)充分發(fā)揮體育治理中的綜合服務(wù)職能，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的廣泛參與，發(fā)揮稅收調(diào)控、金融服務(wù)政策等作用，激發(fā)引導(dǎo)各類組織對(duì)體育事業(yè)的參與和關(guān)注，保障體育事業(yè)良性運(yùn)行，盤活體育市場資源。

3.2.2 供給型政策工具的弱勢 供給型政策工具用以改善體育事業(yè)建設(shè)相關(guān)要素的供給，直接擴(kuò)大體育發(fā)展的橫截面與縱截面，是體育可持續(xù)發(fā)展的保證，反映政策對(duì)體育的推動(dòng)作用。在供給型政策工具中，“體育人才培養(yǎng)”“體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”政策工具的使用次數(shù)較多，分別占11.32%和9.43%，這與我國體育基礎(chǔ)設(shè)施整體缺乏有很大關(guān)系。群眾對(duì)體育需求不斷上升，對(duì)場館、設(shè)施等較為關(guān)注?；谌罕姼邼q需求的呼聲，國家十分重視體育場館的建設(shè)，因此在政策制定上和群眾需求形成一致?！肮卜?wù)政策工具”僅使用2次，占1.89%；政府在“體育資金服務(wù)”“體育科技支持”上的投入政策相對(duì)不足，“體育資金服務(wù)”政策工具使用3次，占2.83%，“體育科技支持”使用4次，占3.77%。自中華人民共和國成立以來，增強(qiáng)國民體質(zhì)是國家發(fā)展的重要目標(biāo)。國家要在資金和科技上加大對(duì)體育發(fā)展的支持力度，多角度、多層次加大對(duì)資金支持的政策保障，加大對(duì)體育科技發(fā)展的支持力度，提高競技水平，普及推廣科學(xué)健身，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力，并依靠體育信息化的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)供給型體育政策工具的協(xié)調(diào)運(yùn)用，破除體育事業(yè)全面發(fā)展的障礙。

3.2.3 需求型政策工具的缺位 政府通過采購與定制等措施減小體育事業(yè)建設(shè)的不確定性，保障事業(yè)發(fā)展。需求型政策工具能有效推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；⒓s化、系統(tǒng)化發(fā)展。在本文中，需求性政策工具的“體育海外交流”使用6次，其余政策工具均未涉及，這在某種程度上反映了需求性政策工具的缺位與不足。這一方面造成政策理論與實(shí)際操作層面的斷層，弱化政策的引領(lǐng)作用，另一方面為后續(xù)體育政策的出臺(tái)提供了方向和指導(dǎo)?！安呗孕詢?yōu)惠”政策工具使用17次，占16.04%，這是我國體育政策的一大特色；但在具體操作中需要配套可操作的實(shí)施細(xì)則互為補(bǔ)充，增加細(xì)化的實(shí)施步驟等，提高政策執(zhí)行的有效性。

3.3政策工具特征及規(guī)律演化政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑，政策工具的選擇和運(yùn)用與政府的價(jià)值理念、發(fā)展思路密切相關(guān)。政府制定政策的主要依據(jù)是理論認(rèn)知和實(shí)踐感受，反映政府的偏好和價(jià)值取向。體育政策工具的選擇標(biāo)準(zhǔn)是問題導(dǎo)向的，實(shí)質(zhì)上是針對(duì)國家和地方體育發(fā)展背景下政策工具屬性與目標(biāo)相匹配的過程。

總結(jié)106條政策工具的使用情況可以看出，政府對(duì)政策工具的使用比較單一，在政策工具的選擇、利用上還不完善，過分關(guān)注環(huán)境型政策工具。環(huán)境型政策工具過度使用會(huì)導(dǎo)致體育事業(yè)的發(fā)展缺乏外力的有效刺激，無法滿足靈活多變的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下群眾的體育需求。同時(shí)，環(huán)境型政策工具的過度使用在某種程度上也體現(xiàn)了國家對(duì)群眾體育單一管理體制的限制。尤其是1949—1952年的社會(huì)主義改造時(shí)期，體育發(fā)展的主體是中央政府、地方政府以及體育行政系統(tǒng)，輔之以教育機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位，政府作為單一供給主體，過度強(qiáng)調(diào)體育的政治功能。雖然群眾參與體育的熱情很高，但體育的發(fā)展機(jī)制以行政命令為主，無法滿足群眾逐漸發(fā)展的多元化體育目標(biāo)，且政府管理體制的行政化造成政府和群眾之間信息受阻，無法實(shí)現(xiàn)信息的對(duì)等交流，公眾的選擇權(quán)缺失，體育發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足，再生產(chǎn)性嚴(yán)重不足。改革開放以后，體育運(yùn)行成本急劇增加與社會(huì)對(duì)體育有效投入的緩慢增加之間的矛盾，激發(fā)了人們對(duì)體育發(fā)展道路和投入方式的思考。體育產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位，是未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。政府部門應(yīng)優(yōu)化體育產(chǎn)業(yè)的執(zhí)行環(huán)境，整合各類資源，加大政策宣傳力度，拓寬溝通渠道，了解利益群體的多種訴求，增加服務(wù)的主動(dòng)性，提高服務(wù)效率[17-18]。20世紀(jì)80年代的體育社會(huì)化改革，明確了對(duì)群眾體育管理的調(diào)整，以促進(jìn)群眾體育進(jìn)一步社會(huì)化。社會(huì)化為群眾體育的發(fā)展指明了方向，體育政策法制化可以保障群眾參與體育的權(quán)利，科學(xué)化使群眾參與體育的有效性提高，生活化促進(jìn)了體育服務(wù)向日常化的發(fā)展方向轉(zhuǎn)型。

4 結(jié)束語

體育政策應(yīng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展多元化的需求，政策工具應(yīng)結(jié)合體育發(fā)展的問題及現(xiàn)狀，從“供給端”到“需求端”不斷改進(jìn)，完善政策類型。體育發(fā)展對(duì)政府管理提出了新要求，政府部門應(yīng)盡快調(diào)整政策工具體系結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮政策工具的價(jià)值，形成協(xié)調(diào)、良性、全面的發(fā)展態(tài)勢，加強(qiáng)體育公共政策的制定，提倡參與主體的多元化，提供多樣化、社會(huì)化服務(wù)。