儲江紅

（云南省保山市施甸縣審計局，云南 保山 678200）

黨的十九大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視審計工作，對審計工作提出了全覆蓋的目標，要求加大審計力度，重點監(jiān)督公共資金、將審計資源進行集中整合、建立與全面覆蓋相配套的工作機制。內(nèi)部審計是國家審計監(jiān)督體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，在民生領(lǐng)域、教育領(lǐng)域、社會保障領(lǐng)域發(fā)揮著監(jiān)督作用和治理作用。做好邊遠少數(shù)民族地區(qū)的內(nèi)部審計工作，發(fā)揮該地區(qū)內(nèi)部審計在民生領(lǐng)域、教育領(lǐng)域、社會保障領(lǐng)域的監(jiān)督作用、治理作用，對于助力精準扶貧、實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋、保障社會公平進而實現(xiàn)兩個一百年奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有重要意義。

一、新時代背景下邊遠少數(shù)民族地區(qū)基層內(nèi)部審計工作的形勢分析

（一）邊遠少數(shù)民族地區(qū)基層內(nèi)部審計工作發(fā)展面臨的新形勢

審計監(jiān)督體系全覆蓋。加強邊遠少數(shù)民族地區(qū)基層單位的內(nèi)部審計工作是實現(xiàn)審計機關(guān)、內(nèi)部審計機構(gòu)、社會審計機構(gòu)三種監(jiān)督主體全面覆蓋的國家審計監(jiān)督體系的有力舉措之一。S縣地處中國西南邊境地帶，是典型的邊遠少數(shù)民族地區(qū)，也是典型的國家級貧困縣。近年來，隨著中央對邊疆地區(qū)、民族地區(qū)扶貧力度的加大，S縣扶貧資金及項目大幅增加（見圖1），審計監(jiān)督工作面臨“覆蓋難”的現(xiàn)實問題，由于交通、地理環(huán)境、技術(shù)等原因，審計機關(guān)深入基層開展審計工作的成本較高，并不能保障審計監(jiān)督常態(tài)化。相對于政府審計，內(nèi)部審計外延更廣，能夠延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層一線，加強這些地區(qū)的內(nèi)部審計建設(shè)，是實現(xiàn)縣域監(jiān)督體系全覆蓋，進而保障國家審計監(jiān)督系統(tǒng)全覆蓋的現(xiàn)實需要。

內(nèi)部審計工作開始逐漸向管理型和治理型轉(zhuǎn)變。十九大以來，我國內(nèi)部審計發(fā)展進入了新時代，內(nèi)部審計的工作逐漸發(fā)生變化，內(nèi)部審計工作開始從“挑毛病，促整改”向治理、管理轉(zhuǎn)變。審計署提出“在新的歷史時期,內(nèi)部審計必須適應(yīng)全面推進依法治國的新形勢和新要求,促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”①。邊遠少數(shù)民族地區(qū)基層單位的內(nèi)部審計作為縣域經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”、基層治理的基石，其職能早已超越傳統(tǒng)財政財務(wù)收支范圍，而向促進少數(shù)民族地區(qū)治理、加強少數(shù)民族地區(qū)反腐工作建設(shè)、推進少數(shù)民族地區(qū)開發(fā)建設(shè)、促進經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展的職能轉(zhuǎn)變。

國家治理全面走向法治化。國家治理法治化其中一個重要舉措是要加強審計監(jiān)督法治化，不斷推動內(nèi)部審計向法治、獨立、客觀、權(quán)威轉(zhuǎn)變。法治性、獨立性和客觀性是內(nèi)部審計職業(yè)化進程的奠基石”②?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》中指出：“地方各級政府要保障審計機關(guān)依法審計、依法查處問題、依法向社會公告審計結(jié)果，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，定期組織開展對審計法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。”③基層單位內(nèi)部審計工作目前面臨著內(nèi)部審計機構(gòu)不獨立、審計權(quán)威性不足的現(xiàn)實困境，探索新時代背景下的內(nèi)部審計創(chuàng)新模式，通過機制建設(shè)增強審計監(jiān)督獨立性、權(quán)威性和客觀性，是現(xiàn)代法治形勢所需。

圖1 S縣扶貧資金籌集、使用情況

（二）加強邊遠少數(shù)民族地區(qū)基層單位內(nèi)部審計的必要性

加強邊遠少數(shù)民族地區(qū)基層單位內(nèi)部審計是實施精準扶貧方略，決勝全面建成小康社會的必然要求。十九大以來，我國扶貧攻堅工作進入了深水區(qū)和決勝期，如何解決邊遠少數(shù)民族地區(qū)的深度貧困問題，成為了擺在黨和國家面前的一項重要任務(wù)，精準扶貧方略作為脫貧攻堅的一項有效舉措，其工作開展需要一套完備的配套機制，內(nèi)部審計作為一種自查自糾的手段，在邊遠少數(shù)民族地區(qū)對于防范扶貧資金流失、挪用和不當(dāng)使用，發(fā)揮著重要作用，是保障扶貧政策有效實施的重要手段，對于貫徹落實精準扶貧方略，推進全面建成小康社會具有長遠意義。

加強邊遠少數(shù)民族地區(qū)基層單位內(nèi)部審計是實現(xiàn)各民族繁榮共同發(fā)展，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的必要舉措。邊遠少數(shù)民族地區(qū)由于地理環(huán)境、歷史沿革、政策扶持等先天性發(fā)展因素，在基礎(chǔ)設(shè)施投入、教育投入、社會保障投入等方面不足，造成社會經(jīng)濟長期發(fā)展滯后，打破邊遠少數(shù)民族地區(qū)基層單位貧困現(xiàn)狀的首要措施就是要進行扶貧“輸血”，加大投入，進而逐步幫助形成脫貧的“造血”能力，如何保證扶貧資金落到實處，保證資金投入取得實效，就必須督促相關(guān)執(zhí)行部門自我監(jiān)督，形成審計全覆蓋的監(jiān)督體系，只有這樣，才能實現(xiàn)推動邊遠少數(shù)民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)各民族繁榮共同發(fā)展，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

二、邊遠少數(shù)民族地區(qū)基層單位內(nèi)部審計工作當(dāng)前存在的問題

（一）內(nèi)部審計機構(gòu)獨立性不足

一方面來說，邊遠少數(shù)民族地區(qū)基地理環(huán)境封閉、基礎(chǔ)設(shè)施落后導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展長期處于滯后狀態(tài)，因此，內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置不合理有長期的歷史沿革，地區(qū)內(nèi)部審計機構(gòu)長期處于領(lǐng)導(dǎo)體制不清晰、不健全，缺乏獨立性的狀態(tài)。以S縣內(nèi)部審計機構(gòu)的設(shè)置為例：有的單位把內(nèi)部審計工作交給財務(wù)會計部門，有的把單位內(nèi)部審計機構(gòu)和紀檢監(jiān)察科室混為一體，造成內(nèi)部審計機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制不清、權(quán)責(zé)不一致的問題。另一方面，邊遠少數(shù)民族地區(qū)基層單位內(nèi)部審計機構(gòu)缺乏相應(yīng)的激勵機制和保障機制。內(nèi)部審計人員履行職責(zé)所需經(jīng)費、內(nèi)部審計人員績效薪酬激勵等缺乏保障來源，多數(shù)基層單位對支持內(nèi)部審計人員依法依規(guī)獨立履行職責(zé)并沒有建立完善的保障機制，在內(nèi)部審計人員缺乏相應(yīng)的職業(yè)操守，內(nèi)部審計人員履職又與其相關(guān)利益部門沖突時，就很容易對違法違規(guī)行為采取默認、妥協(xié)的態(tài)度，這制約了內(nèi)部審計作用的發(fā)揮。

（二）內(nèi)部審計人員配備和培訓(xùn)機制不健全

按照國際IIA（國際內(nèi)部審計師協(xié)會）標準的規(guī)定：“內(nèi)部審計人員應(yīng)熟練應(yīng)用內(nèi)部審計實務(wù)標準、程序和技術(shù)，理解管理原則，深入領(lǐng)會會計學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、商法、稅收、金融、量化方法和信息技術(shù)?！钡?，邊遠少數(shù)民族地區(qū)基層單位人口規(guī)模，編制規(guī)模、審計專業(yè)人才有限，多數(shù)單位缺乏崗位規(guī)范和準入制度。多數(shù)內(nèi)部審計人員由管理錢財、物資、賬目的人員“兼職”，專職審計人員數(shù)量比重極小，兼職人員專業(yè)知識又極其匱乏，審計理念和意識仍停留在賬項方面，幾乎不具備風(fēng)險審計管控的能力，不能適應(yīng)目前邊遠少數(shù)民族地區(qū)扶貧項目、民生保障和改善項目激增的現(xiàn)實需要。

（三）內(nèi)部審計技術(shù)方法落后、陳舊

在審計機關(guān)都在推廣運用計算機審計技術(shù)的背景下，邊遠少數(shù)民族地區(qū)基層單位的內(nèi)部審計機構(gòu)因為長期缺乏技術(shù)投入、資金投入以及職業(yè)培訓(xùn)機制，習(xí)慣采用傳統(tǒng)審計方法，審計手段單一、滯后。審計技術(shù)比較成熟的地區(qū)如南京市，已普遍使用通用審計軟件、數(shù)據(jù)檢驗技術(shù)、平行模擬技術(shù)、嵌入審計模塊技術(shù)、整體測試技術(shù)等先進的計算機審計技術(shù)。而就S縣大部分審計人員還停留在“翻閱紙質(zhì)財務(wù)資料查找問題”的落后層面，極少數(shù)審計人員掌握國標數(shù)據(jù)導(dǎo)出與導(dǎo)入、編寫簡短的查詢語句等計算機審計的簡單入門操作，年齡較大的審計人員甚至還不會電腦操作，基層單位的內(nèi)部審計人員大多依據(jù)自己的職業(yè)經(jīng)驗作出判斷，因此，無法提出有效的審計意見或建議，內(nèi)部審計工作往往是投入數(shù)倍的時間精力，而審計效率低、審計成果準確率低。邊遠少數(shù)民族地區(qū)基層單位技術(shù)方法的落后、陳舊，很大程度上制約了內(nèi)部審計在管理中的效用。

（四）內(nèi)部審計工作監(jiān)督指導(dǎo)機制不完善

在邊遠少數(shù)民族地區(qū)，審計機關(guān)對內(nèi)部審計監(jiān)督指導(dǎo)力量不足，其業(yè)務(wù)工作經(jīng)常處于超負荷狀態(tài)。以S縣審計局為例，截止2018年5月，該縣僅有20名業(yè)務(wù)人員，卻承擔(dān)著全縣范圍內(nèi)政府機關(guān)、行政事業(yè)單位、大型國有企業(yè)、民生資金等多個部門和領(lǐng)域的審計，審計隊伍在業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)本身已面臨不能實現(xiàn)全覆蓋的現(xiàn)狀，對內(nèi)部審計監(jiān)督特別是對內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題的后續(xù)追蹤更是處于“乏力”狀態(tài)，實際工作中只能開展現(xiàn)場審計，無力進行回訪追蹤。此外，內(nèi)部審計機構(gòu)發(fā)現(xiàn)的情況特別是重大問題，并不對外公布，審計機關(guān)及紀委監(jiān)察部門往往并不能夠及時、準確掌握內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的情況，審計成果共享機制、整改回訪機制的不健全造成了內(nèi)部審計的監(jiān)督往往不能有效實施。

三、邊遠少數(shù)民族地區(qū)基層單位內(nèi)部審計發(fā)展的路徑選擇

（一）革新理念，建立“大數(shù)據(jù)”思維，積極推廣審計新技術(shù)

當(dāng)前審計工作已進入大數(shù)據(jù)時代，要提高工作效率和質(zhì)量，就必須更新審計理念，審計人員應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，樹立“大數(shù)據(jù)”思維，積極應(yīng)用審計新技術(shù)。在產(chǎn)生的數(shù)據(jù)量越來越大的背景下，特別是對于風(fēng)險管理，對審計人員提出了更高的知識要求，必須掌握多種專業(yè)技術(shù)，才能分析潛在的財務(wù)風(fēng)險，發(fā)現(xiàn)問題。內(nèi)部審計機構(gòu)需要加大信息化技術(shù)的應(yīng)用，深入掌握大數(shù)據(jù)技術(shù)，提高使用現(xiàn)代審計技術(shù)和手段發(fā)現(xiàn)問題、利用分析技術(shù)得判斷、出結(jié)論的能力。要重點關(guān)注業(yè)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)與財務(wù)數(shù)據(jù)的對比，發(fā)現(xiàn)兩者之間存在的關(guān)聯(lián)關(guān)系，對與審計目標有關(guān)聯(lián)系的事項實施數(shù)據(jù)分析，在海量數(shù)據(jù)中挖掘到與審計有關(guān)的信息，保證審計證據(jù)的關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)統(tǒng)一，進而確保審計結(jié)論的合理正確。應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造技術(shù)推廣運用的環(huán)境，根據(jù)審計工作需要，提高審計業(yè)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)信息存儲及管理能力。

（二）厘清領(lǐng)導(dǎo)機制和職責(zé)權(quán)限，增強內(nèi)部審計的獨立性

增強內(nèi)部審計的獨立性應(yīng)擔(dān)首先厘清內(nèi)部審計機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)機制及其職責(zé)權(quán)限。內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在本單位負責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計工作，向其負責(zé)并報告工作。對于國有企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)或者履行內(nèi)部審計職責(zé)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立總審計師制度。此外，應(yīng)當(dāng)加強內(nèi)部審計機構(gòu)履行內(nèi)部審計職責(zé)的保障機制建設(shè)，確保內(nèi)部審計人員依法獨立履行審計職責(zé)；內(nèi)部審計機構(gòu)履行內(nèi)部審計職責(zé)的所需經(jīng)費，應(yīng)當(dāng)列入本單位預(yù)算，探索建立內(nèi)部審計人員績效考核和薪酬獎勵機制。再次，要明確審計機關(guān)、內(nèi)部審計機構(gòu)等主體應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)和義務(wù)，明晰對單位和內(nèi)部審計機構(gòu)、人員違法違規(guī)等有關(guān)群體的處理處罰細則，增強內(nèi)部審計法律法規(guī)的可操作性，制定更加具體的業(yè)務(wù)規(guī)范和操作指南，進一步增強內(nèi)部審計規(guī)范的可操作性。

（三）建立健全內(nèi)部審計人員的選用機制和培訓(xùn)機制，建設(shè)高素質(zhì)的內(nèi)部審計隊伍

一是制定人員選用制度和標準。邊遠少數(shù)民族地區(qū)基層單位應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H設(shè)計科學(xué)、公正的錄用標準，以便錄用人員到崗就能開展工作，保證該地內(nèi)部審計人員能順利完成審計任務(wù)，對于無力配備內(nèi)部審計人員的單位，依據(jù)內(nèi)部審計工作規(guī)定和內(nèi)部審計需要可向社會購買專業(yè)審計服務(wù)、聘用專業(yè)人才。二是建立職業(yè)長期培訓(xùn)機制，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)。一方面要加強內(nèi)部審計人員職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，開展在職教育，建立內(nèi)部審計工作中長期人才培養(yǎng)機制，保證審計人員在實際工作中能夠熟練運用計算機審計等技術(shù)和方法；另一方面要通過繼續(xù)教育、資格認證等多種形式，提高內(nèi)部審計人員的能力素質(zhì)水平，加大審計人員數(shù)據(jù)分析能力，跨專業(yè)知識運用能力、綜合判斷能力的培養(yǎng)，重點加大計算機審計技術(shù)運用的培訓(xùn)。

（四）構(gòu)建共建、共治的內(nèi)部審計工作監(jiān)督指導(dǎo)機制

建立合作共建的交流模式。內(nèi)部審計機構(gòu)、審計協(xié)會、審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立以審計機關(guān)為主體，內(nèi)部審計機構(gòu)協(xié)調(diào)配合，協(xié)會共建交流的合作機制，實現(xiàn)審計信息共享、審計業(yè)務(wù)交流暢通、審計問題整改共同落實的工作機制。審計機關(guān)應(yīng)重點加大對內(nèi)部審計工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和幫扶，內(nèi)部審計機構(gòu)制定審計計劃過程中，應(yīng)加強與審計機關(guān)的交流，確定內(nèi)部重點審計計劃安排，此外，審計協(xié)會要充分發(fā)揮平臺優(yōu)勢，針對基層單位不同行業(yè)和領(lǐng)域進行分層分類，加強對內(nèi)部審計人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)。可以采取現(xiàn)場指導(dǎo)、業(yè)務(wù)交流等方式，圍繞當(dāng)前審計工作的重難點，推動做好內(nèi)部審計人員業(yè)務(wù)咨詢、學(xué)術(shù)研討、資格評定、經(jīng)驗推廣交流等工作，同時，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定加強對內(nèi)部審計協(xié)會的政策引導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

建立整改共治的工作機制。審計機關(guān)與內(nèi)部審計機構(gòu)要協(xié)同配合，對被審計對象督促整改形成合力。審計機關(guān)要加強與被審計單位內(nèi)部審計機構(gòu)的信息交流，及時掌握被審計單位在內(nèi)部審計中存在的隱患。內(nèi)部審計機構(gòu)要督促內(nèi)部單位認真整改內(nèi)部審計中發(fā)現(xiàn)的問題，做到防微杜漸。審計機關(guān)在實施審計項目時，還要注重對被審計單位內(nèi)部審計履職情況的督察，逐步將被審計單位內(nèi)部審計制度建立健全情況、內(nèi)部審計工作質(zhì)量效果等內(nèi)容納入審計監(jiān)督評價體系。內(nèi)部審計機構(gòu)、審計機關(guān)在實施審計監(jiān)督時，可以采取組織自查與重點抽查相結(jié)合的方式，圍繞內(nèi)部審計制度建設(shè)與執(zhí)行，聚焦涉及扶貧資金分配和使用、民生保障政策落實、重大工程建設(shè)招投標等領(lǐng)域，實現(xiàn)計劃、實施、報告、整改等環(huán)節(jié)全覆蓋，及時發(fā)現(xiàn)違紀違法、瀆職怠職、資源浪費等問題，及時督促整改。

四、結(jié)語

綜上所述，新時代背景下，邊遠少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)的內(nèi)部審計模式、理念、方法已很難適應(yīng)當(dāng)下形勢和未來發(fā)展需要。筆者認為，面對未來邊遠少數(shù)民族地區(qū)基層單位的發(fā)展形勢，應(yīng)當(dāng)通過引導(dǎo)邊遠少數(shù)民族地區(qū)基層單位內(nèi)部審計工作從查錯糾弊向參與治理和管理轉(zhuǎn)變，增強內(nèi)部審計的獨立性、客觀性、權(quán)威性，建立多方主體共建、共享、共治的合作路徑謀求解決，不斷探索、創(chuàng)新和改進邊遠少數(shù)民族地區(qū)內(nèi)部審計工作機制。

注釋

①劉家義，2015：國家治理現(xiàn)代化進程中的國家審計:制度保障與實踐邏輯［J］，中國社會科學(xué)（9），P65-84.

②王光遠，2007：現(xiàn)代內(nèi)部審計十大理念［J］，審計研究（2），P24-30.

③國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見［Z］.2014-10-9.