張燁 李庚

摘 要：當(dāng)前我國第八次機構(gòu)改革適逢改革開放四十周年，在社會漸趨高度復(fù)雜的環(huán)境下，改革進(jìn)入了深水區(qū)，有必要審視政府機構(gòu)改革的歷程和經(jīng)驗。從改革開放以來八次機構(gòu)改革來看，若探尋我國政府職能變革的邏輯，可將八次機構(gòu)改革按照職能變化分為機構(gòu)精簡、職能下放、職能轉(zhuǎn)變、職能整合四個階段。研究其改革背景、改革重點和改革目的，用政府引導(dǎo)下的職能轉(zhuǎn)型的思維分析機構(gòu)變革的邏輯，探討引導(dǎo)型政府職能模式對于轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化行政職能部門、完善行政體制和凸顯中國特色社會主義優(yōu)越性的重要意義。

關(guān)鍵詞：機構(gòu)改革；政府職能；引導(dǎo)型政府職能模式

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.33.060

1 引言

自1978年改革開放以來，改革成果全國共睹，全民共享。自1982年第一次機構(gòu)改革以來，從精簡機構(gòu)到職能整合再到職能轉(zhuǎn)變，從以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心到關(guān)注社會管理和公共服務(wù)，深刻體現(xiàn)了我國政府和中國共產(chǎn)黨治國理政的智慧和為人民服務(wù)的宗旨。改革開放四十周年之際，社會的主要矛盾也發(fā)生了變化。如今我國面對著解決人民對美好生活的需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾、2020年全面建成小康社會這兩個宏觀目標(biāo)和存在于經(jīng)濟(jì)、政治、社會、生態(tài)等方面的微觀問題。進(jìn)入21世紀(jì)后，全球化和信息化給予我國更多的發(fā)展機會，同時也把我國置入風(fēng)險社會之中。

2004年2月，溫家寶總理首次提出了“服務(wù)型政府”的概念。然而在此之后我國在改革中對于“服務(wù)型政府”的建設(shè)長期停留在“形而上”的理論層，對建設(shè)服務(wù)型政府的落腳點的實踐探索乏力。2008年2月23日，在中共中央政治局進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)中，胡錦濤總書記強調(diào)：建設(shè)服務(wù)型政府，首先要創(chuàng)新行政管理體制。要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，把政府主要職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來，把公共服務(wù)和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。這就為我國建設(shè)服務(wù)型政府提供了抓手?？傆[世界各國政府職能轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實背景和抽象上的理論意義，多數(shù)研究關(guān)注社會發(fā)展對政府職能變革的要求以及職能轉(zhuǎn)變倒逼機構(gòu)改革的路徑。尤其我國的政府職能轉(zhuǎn)型，從實踐到理論的確認(rèn)之間存在明顯的張力。機構(gòu)改革是我國政府全面深化改革的重要方面，無論改革的結(jié)果和過程如何，都會對政府和我國社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程產(chǎn)生著重要影響。

國內(nèi)對于機構(gòu)改革的研究熱度不減，成果頗豐。多數(shù)學(xué)者偏向政策研究，即分析歷次機構(gòu)改革，提出政策建議。但也有學(xué)者將歷次改革進(jìn)行比較研究，做出了階段劃分。李院林和白現(xiàn)軍（2010）認(rèn)為，1982-1988年的機構(gòu)改革是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下的改革，范希春（2003）認(rèn)為1988年機構(gòu)改革是在社會主義有計劃的商品經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行的，在改革重點上則以精簡機構(gòu)為主。吳江（2005）則代表了更多學(xué)者的觀點——1988年以后的機構(gòu)改革轉(zhuǎn)向了政府職能。范希春則認(rèn)為1988、1993和1998這三次機構(gòu)改革在目標(biāo)、原則和要求上相同點頗多。對于1988-2003年的機構(gòu)改革，文獻(xiàn)中更多關(guān)注的是作為改革重點和路徑的“政企分開”——這一時期，中國探索建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)，廢除改革開放以來長期存在的“價格雙軌制”，實行國有企業(yè)改革，引起了社會的巨大變動。到了2003年，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的探索初現(xiàn)成效的時候，政治體制改革再一次成為關(guān)注的重點：黨的十六屆六中全會中首次提出了建設(shè)服務(wù)型政府。何穎（2008）認(rèn)為，自2003年之后，政府職能轉(zhuǎn)變，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。2008年開始了以“大部制”為重點的機構(gòu)改革，李文釗、毛壽龍（2010）認(rèn)為，大部制是推進(jìn)政府改革的一個整體思路。根據(jù)各位學(xué)者的觀點和歷次機構(gòu)改革的重點的梳理，本文將改革開放以來國務(wù)院的八次機構(gòu)改革劃分為四個階段：機構(gòu)精簡（1982、1988）、職能下放（1993、1998、2003）、職能轉(zhuǎn)變（2008、2013）和職能整合（2018）。值得注意的是，我國政府的機構(gòu)改革是漸進(jìn)式的改革，每一階段的變化都不是單一的，并且每一階段都是對上一階段的繼承和發(fā)展。

2 國務(wù)院歷次改革概況

1982年機構(gòu)改革之前，政府沿用了五十年代國務(wù)院管理體制。這種簡單的垂直管理方式導(dǎo)致機構(gòu)臃腫、人員冗雜、機構(gòu)辦事毫無效率?；仡?949以來到改革開放前國務(wù)院的幾次機構(gòu)改革，我國政府已經(jīng)陷入了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。改革開放的推進(jìn)以及向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過渡使政府不得不把機構(gòu)改革提上日程。

但改革開放后的頭兩次機構(gòu)改革實質(zhì)上還是在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下的改革——改革的最根本目的是為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造條件和基礎(chǔ)。雖然取得了一定的成果，但主要還是通過重點改革專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門、撤銷專業(yè)部委組建公司，完或新建一些綜合和行業(yè)管理機構(gòu)來進(jìn)行，這表明政府職能轉(zhuǎn)變走的還是靠動機構(gòu)的路子。

1993年中共十四大的召開，標(biāo)志著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的確立，這為新一輪政府機構(gòu)改革提供理論基礎(chǔ)和政策支持。為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要、解決長期存在的機構(gòu)膨脹頑疾，國務(wù)院啟動了1993年的機構(gòu)改革。這次機構(gòu)改革政策影響到1998年時，我國的國情變化——社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入、市場配置資源的基礎(chǔ)性作用日益增強、公民社會的發(fā)育和權(quán)利意識的覺醒、SARS的大規(guī)模傳染和我國正式加入世界貿(mào)易組織。這些都需要政府為了建立起有中國特色的、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制而做出更進(jìn)一步的改革，因此就有了1998年、2003年關(guān)于調(diào)整政府職能進(jìn)一步下放的機構(gòu)改革。

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，改革進(jìn)入深水區(qū)。不完善不全面的市場經(jīng)濟(jì)體制難以滿足市場主體的需要，政府職能亟待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。因此有了2008年和2013年的兩次機構(gòu)改革，尤其是2013年十八屆三中全會習(xí)近平擔(dān)任中共中央總書記后，開始著手新一輪的機構(gòu)改革，以適應(yīng)全面建成小康社會與全面深化改革開放的要求。這是圍繞著“大部制”進(jìn)行的兩次機構(gòu)改革，改革的最終目的是在2020年建立起有中國特色的、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制。大部制改革的核心是規(guī)范政府權(quán)力，將政府職能切實轉(zhuǎn)變到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來、轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，改革的重點則是民生問題。

2017年10月，中共十九大召開，提出了全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的目標(biāo)，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的歷史任務(wù)和社會主要矛盾的變化以及步入新時代的要求召喚著新一輪的改革。2018年3月《中共中央關(guān)于全面深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》發(fā)布，掀起了1949以來規(guī)模最大、影響最廣的一次機構(gòu)改革。這次機構(gòu)改革以“黨和國家機構(gòu)改革”為界定，絕非小修小補， 而是社會主義建設(shè)新時代的一場重大體制性變革。調(diào)整后的國務(wù)院正部級機構(gòu)減少8個，副部級機構(gòu)減少7個，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門26個。改革將更多重點放在民生問題上，更進(jìn)一步簡政放權(quán)，推進(jìn)職能優(yōu)化，體現(xiàn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體導(dǎo)向。更加強調(diào)統(tǒng)籌，注重國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置和職能配置，緊扣新時代政府面臨新任務(wù)新要求的履職需要。

3 引導(dǎo)型政府職能下的環(huán)保機構(gòu)變遷邏輯

“引導(dǎo)型政府職能”是學(xué)者張康之最早在1999年提出的，這一概念的提出來自于他對于中國服務(wù)型政府具體建設(shè)問題的思考，提出了引導(dǎo)型政府職能模式的不自覺前行的觀點——認(rèn)為引導(dǎo)型政府職能模式實際上是服務(wù)行政的功能，從屬于服務(wù)型政府的理論構(gòu)建，我國自1978年改革開放以來，一直處于引導(dǎo)型政府職能模式的不自覺前行。由于缺乏政策對概念的確認(rèn)，引導(dǎo)型政府職能模式在我國實踐于理論先行。2013年學(xué)者鄭家昊在《引導(dǎo)型政府職能模式的興起》一書中，對于引導(dǎo)型政府職能做了理論構(gòu)建，推動了學(xué)界對引導(dǎo)型政府職能模式的研究向前邁進(jìn)。綜合學(xué)者們的觀點，我們認(rèn)為引導(dǎo)型政府職能模式是一種面向后工業(yè)社會的、自覺地、旨在通過推動服務(wù)型政府建設(shè)而引導(dǎo)社會實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的一種全新的政府職能模式。它具有如下特點：其一，自覺而非自然。引導(dǎo)型模式是中國積極應(yīng)對工業(yè)化與后工業(yè)化雙重問題時，所創(chuàng)造和使用的一種新型政府職能模式，具有自覺形成的屬性，不同于自由放任型或積極干預(yù)型模式在西方國家工業(yè)化進(jìn)程中“自然而然”生成。其二，面向后工業(yè)社會。中國的迅速崛起證明了引導(dǎo)型模式不僅能夠承擔(dān)起實現(xiàn)工業(yè)化的使命，而且有助于應(yīng)對后工業(yè)化進(jìn)程中的各種危機。因而，引導(dǎo)型模式在人類社會治理歷史序列中將會替代自由放任型和積極干預(yù)型模式，助力人類后工業(yè)化進(jìn)程。其三，主體歸屬于服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是對管理型政府的揚棄，是面向后工業(yè)社會的政府理想類型。也就是說，引導(dǎo)型政府職能模式是一種實現(xiàn)服務(wù)型政府的路徑。它擁有的是引導(dǎo)而不是控制的特征，與服務(wù)型政府中的服務(wù)是具有同質(zhì)性的。

改革開放以來，以往破解政府轉(zhuǎn)型的問題，并沒有聚焦于政府類型轉(zhuǎn)變上，而是希望通過具有更多實踐操作性的機構(gòu)調(diào)整來回應(yīng)職能轉(zhuǎn)變，把轉(zhuǎn)變政府職能作為口號式的要素而已，雖然引導(dǎo)型政府職能模式在“不自覺中”前行，但在關(guān)于四階段政府機構(gòu)改革劃分上，尤其是2003年的職能下放和2008年、2013年的職能轉(zhuǎn)變改革就陷入了忽視社會復(fù)雜性增長的陷阱之中。改革開放后，市場經(jīng)濟(jì)在中國自然生成的條件已經(jīng)消失，再加上受到計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的社會文化環(huán)境的影響，中國政府不可能放任市場經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展而只能選擇一條政府驅(qū)動的道路，通過在拋棄計劃經(jīng)濟(jì)體制的同時也重視計劃的作用，把計劃的制定與執(zhí)行與經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律聯(lián)系在一起，并不斷地根據(jù)中國實際進(jìn)行探索，從而逐步建立起了引導(dǎo)型政府職能模式，而2018年新一輪的黨和國家機構(gòu)改革正是對政府引導(dǎo)下對職能整合的正確回應(yīng)。當(dāng)前我國正處于工業(yè)社會和后工業(yè)社會同步發(fā)展的社會之中，而從管理型到服務(wù)型政府、從工業(yè)社會到后工業(yè)社會的路上，正在不自覺地遵循著引導(dǎo)型政府職能模式的路標(biāo)，而更加貼合引導(dǎo)型政府職能模式的最終指向——服務(wù)型政府，也是改革開放以來，我國機構(gòu)改革的整個歷程在實現(xiàn)的政府類型轉(zhuǎn)變的最終目標(biāo)。

4 總結(jié)

2018年，是改革開放的四十周年，也是引導(dǎo)型政府職能模式概念提出的第19年。親身感受到政府每次改革帶給人民的政策紅利，也越來越感受到黨和政府更加注重民生問題。我國社會正處于過渡的關(guān)鍵時期，既需要處理好工業(yè)社會的遺留問題，也需要做好應(yīng)對后工業(yè)社會的準(zhǔn)備。地區(qū)發(fā)展的不平衡、城鄉(xiāng)的貧富差距以及愈來愈加劇的環(huán)境問題，需要政府繼續(xù)做出果斷而有效的決定。在不自覺中前行的引導(dǎo)型政府職能模式在這一過程中走向完善和發(fā)展，獲得政策確認(rèn)和理論自覺。使學(xué)界關(guān)于它所具有的主動性和積極性的優(yōu)點，也有可能是它最大的缺點的質(zhì)疑變?yōu)椤八哂械闹鲃有院头e極性的優(yōu)點，就是它最大的優(yōu)點”的確認(rèn)。試想當(dāng)我國完全邁入了后工業(yè)化社會后，實現(xiàn)了服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，那時的引導(dǎo)型政府職能模式也將進(jìn)入一個新的階段和境界。

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