梁景靜

摘要：改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)獲得較快的發(fā)展與進(jìn)步，但同時(shí)也存在部分貧困群體。農(nóng)村最低生活保障制度相對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)來說是比較有效、直接解決貧困人口問題的措施。文章通過對(duì)昭信村低保實(shí)施的對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)、低保覆蓋面和低保資金來源等情況進(jìn)行相關(guān)分析，來了解我國農(nóng)村低保制度在實(shí)際實(shí)施過程的情況，從而為我國農(nóng)村低保制度可持續(xù)發(fā)展提供一定的借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；貧困人員；最低保障

一、引言

在十八屆五中全會(huì)上，習(xí)近平主席在講話時(shí)表明我國在現(xiàn)行生活和發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)下要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一是：使各地的農(nóng)村貧困村民擺脫貧困，各地方的貧困縣脫掉貧困帽，讓不同的區(qū)域共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。最低生活保障制度（簡稱低保）是貧困人口脫離貧困的重要手段，是政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。雖然在扶貧政策的大力開展下，許多貧困人口與貧困村慢慢走向了脫貧的道路，但是在某些地區(qū)依然存在需要最低生活保障制度的進(jìn)行保障的人口，特別是在農(nóng)村地區(qū)。

二、最低生活保障制度在昭信村的實(shí)施現(xiàn)狀

昭信村位于廣東省珠海市斗門區(qū)白蕉鎮(zhèn)城區(qū)以南，西靠白藤湖畔。昭信村算不上一個(gè)大村，目前村民主要是依靠養(yǎng)殖業(yè)為主要生活來源，大部分的農(nóng)村居民家庭年收入達(dá)到15000元左右。雖然如此，但是昭信村還有一少部分農(nóng)村居民因?yàn)榧膊?、年老等原因而陷入長期貧困，需要領(lǐng)取最低生活保障金來維持最低生活。根據(jù)對(duì)調(diào)查對(duì)象（170名昭信村村民）進(jìn)行問卷調(diào)查以及在走訪昭信村的低保戶和村委干部后獲得了低保實(shí)施情況的相關(guān)數(shù)據(jù)和實(shí)施情況如1所示：

（一）低保對(duì)象

昭信村低保對(duì)象的范圍是根據(jù)《珠海市最低生活保障實(shí)施辦法》第三十二條來執(zhí)行的，即同時(shí)符合以下條件的昭信村村民就可以成為低保保障的對(duì)象1.是珠海市居民，具有珠海市戶籍；2.申請(qǐng)低保的昭信村村民要符合在申請(qǐng)低保前的3個(gè)月和申請(qǐng)低保的當(dāng)月的家庭人均月收入是低于珠海市所規(guī)定的低保標(biāo)準(zhǔn)線的要求；3.申請(qǐng)低保的村民的家庭財(cái)產(chǎn)和收入要符合《珠海市最低生活保障實(shí)施辦法》對(duì)家庭收入與財(cái)產(chǎn)的相關(guān)要求。

（二）低保覆蓋范圍

昭信村低保制度的受保的人數(shù)有逐年增長的趨勢（如表1所示）。

由表1可知，昭信村的低保人數(shù)在近幾年來基本呈現(xiàn)增長趨勢，從2011年的22人增加到2016年的28人，增長率達(dá)到約27.2%。這表明昭信村的低保覆蓋范圍有所擴(kuò)大。

（三）低保標(biāo)準(zhǔn)

昭信村在確定低保發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)方面，一般按照《珠海市的最低生活保障辦法》（下面簡稱《辦法》）的規(guī)定來實(shí)施的。根據(jù)《辦法》規(guī)定低保對(duì)象的的不同發(fā)放的救濟(jì)金額：1.A類：按低保標(biāo)準(zhǔn)的50%增發(fā)；昭信村一般為每人每月發(fā)放800元。2.B類：按低保標(biāo)準(zhǔn)的20%增發(fā)；昭信村一般為每人每月發(fā)放680元。3.C類：按珠海市制定的低保標(biāo)準(zhǔn)線減去低保家庭人均收入的差值來發(fā)放救濟(jì)金額的。昭信村一般為每人每月發(fā)放400元。如果低保對(duì)象符合以上多種資格，那么按低保保障辦法中最高一項(xiàng)來執(zhí)行。

（四）低保資金的投入與發(fā)放

昭信村的低保資金主要來源于珠海市政府財(cái)政預(yù)算安排，并且根據(jù)國家民政部公布的關(guān)于斗門區(qū)（昭信村）的相關(guān)低保數(shù)據(jù)來看（表2），昭信村低保資金的投入基本上是呈增長趨勢的（除了2013年略有下降之外）。而該村的低保金的發(fā)放在實(shí)施低保制度的最初幾年主要是通過現(xiàn)金簽領(lǐng)發(fā)放的，而現(xiàn)在主要依靠金融機(jī)構(gòu)（主要是銀行）來發(fā)放，也就是每個(gè)有資格的低保戶建立一個(gè)低保賬戶，每個(gè)月銀行自動(dòng)轉(zhuǎn)賬到戶。

（五）低保對(duì)象的其他福利

昭信村審核通過的相關(guān)貧困人口除了每個(gè)月可以獲得由村委會(huì)發(fā)放的固定現(xiàn)金補(bǔ)貼之外，還可以獲得其他的一些專項(xiàng)救助（大病的現(xiàn)金補(bǔ)貼）、臨時(shí)物補(bǔ)貼（油、米、電）和相關(guān)的優(yōu)惠扶助待遇（村委慰問）。

三、低保制度在昭信村運(yùn)行的問題分析

低保制度的建立是落實(shí)“五位一體，四個(gè)全面”重要思想。通過對(duì)170名昭信村村民進(jìn)行的問卷調(diào)查以及在走訪昭信村的低保戶和村委干部后獲得了低保實(shí)施情況的相關(guān)數(shù)據(jù)和情況了解低保在昭信村運(yùn)行中存在的問題如下。

（一）救濟(jì)面比較窄，不能應(yīng)保盡保

理論上說，貧困人數(shù)和低保保障人數(shù)應(yīng)該相符合。但是由于昭信村低保人數(shù)一般采取的是農(nóng)村低保指標(biāo)下?lián)艿姆绞絹泶_定的，所以能得到保障的人數(shù)遠(yuǎn)小于真正的貧困人數(shù)。因此就昭信村的低保人數(shù)和貧困人數(shù)來看，昭信村的低保的覆蓋面較窄。截至2016年年底，昭信村有300多人因疾病年老、單親和殘疾而陷入貧困，但可以獲得的低保保障的人數(shù)只有30人而已，覆蓋率約占貧困人口的10%。而且根據(jù)國家財(cái)政部的2015年公布的農(nóng)村最低生活保障數(shù)據(jù)可知，斗門區(qū)（昭信村）農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際補(bǔ)助水平達(dá)到低保對(duì)象月人均為478.65元（年收入為5743.8元），而根據(jù)調(diào)查樣本數(shù)據(jù)（表3）可知，有12.6%的人口收入低于5000元以下，大于低保覆蓋率10%。因此還有部分農(nóng)村居民被排除在低保保障之外。

（二）救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)較低

昭信村的低保標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)珠海市斗門區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施的，而根據(jù)國家財(cái)政部的近幾年公布的農(nóng)村最低生活保障數(shù)據(jù)來看，斗門區(qū)（昭信村）農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際補(bǔ)助水平，雖然近幾年呈增長趨勢，但總體來看還是比較低。

以2015年為例，低保補(bǔ)助月人均為478.65元（年收入為5743.8元），而據(jù)樣本調(diào)查可知超過88.7%的農(nóng)村居民的年人均收入高達(dá)5000元，農(nóng)村居民平均年收入約在10000～15000元之間，低保居民的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)村居民的平均收入水平。

根據(jù)樣本調(diào)查可知（圖1），大部分農(nóng)村居民認(rèn)為最低生活保障金只能部分或者不能解決低保者的生活?！景咐弧苛翰?，72歲，屬于三無人員，患有眼疾，每個(gè)月獲得的低保金為720元。據(jù)了解，梁伯每個(gè)月生活開支為約600元，有時(shí)候若有一些老人病痛，那720元就不夠了。【案例二】陳女士，42歲，單親，家有一個(gè)女兒和一位老人。梁女士是一名清潔工人，月工資兩千多，患有腎病，獲得低保金和一些額外的補(bǔ)貼共為860元。據(jù)她說，她每個(gè)月工資和領(lǐng)取的低保金難以維持洗腎的開銷以及家庭生活開銷、孩子上學(xué)開銷的費(fèi)用。她說到還要靠家里老人的土地分紅，才能維持基本生活。

（三）社會(huì)救濟(jì)金的供給問題

資金缺乏是低保制度難以有效實(shí)施的重要原因。昭信村的低保資金主要是來源于珠海市政府的撥款，資金籌集渠道較少，最低生活保障資金的籌集受限于珠海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)資金缺乏的直接后果是導(dǎo)致社會(huì)救濟(jì)范圍小，保障水平不足以支撐農(nóng)村居民的最低生活開支。

（四）低保對(duì)象難以確定

我國確定低保對(duì)象主要是依靠申請(qǐng)人提供的相關(guān)資料（如收入證明、低保人員入戶調(diào)查）和通過鄰居取證、民主評(píng)議等方式，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)難以辨別和減少瞞報(bào)、少報(bào)、活著不報(bào)的欺詐、冒領(lǐng)和“搭便車”的問題。

正如圖2所示，昭信村的農(nóng)村居民的家庭收入來自多方面，有福利分紅收入、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入、外出務(wù)工收入等，而根據(jù)調(diào)查絕大部分的調(diào)查村民的收入主要來自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和外出務(wù)工，兩者各占約30%；在調(diào)查的村民中約占20%的是依靠個(gè)體經(jīng)營來獲得收入的；依靠村集體的福利分紅、土地租賃轉(zhuǎn)讓和政府提供的低保金來獲得收入的調(diào)查村民約占20%的。因?yàn)槭芙?jīng)濟(jì)發(fā)展、氣候條件和家庭結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格和外出務(wù)工人員的工資水平是會(huì)發(fā)生波動(dòng)，因此對(duì)于依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和外出務(wù)工的收入來源的準(zhǔn)確核算是比較困難的。所以昭信村的村委在評(píng)定申請(qǐng)低保家庭的經(jīng)濟(jì)狀況存在困難，只能依靠低保人員提供的收入證明，這會(huì)造成保障對(duì)象難以確認(rèn)。

根據(jù)表3所示，調(diào)查的農(nóng)村居民中有55.3%的人是認(rèn)為目前的低保對(duì)象的評(píng)定是不公平的，只有15.3%的農(nóng)村居民是認(rèn)為目前昭信村的低保對(duì)象的評(píng)定是公平的。

四、完善昭信村最低生保障制度的對(duì)策

完善昭信村最低生活保障制度的工作不僅需要中央和各級(jí)地方政府的有所作為，也需要廣大群眾和民間組織的合作和努力。

（一）應(yīng)該做到應(yīng)保盡保

昭信村的低保制度應(yīng)該進(jìn)一步明確低保對(duì)象范圍，擴(kuò)大低保保障面，做到“有針對(duì)性施保”、“保人保戶”、“重點(diǎn)救濟(jì)”。昭信村不但要在已有的保障程度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大低保保障面，還應(yīng)該鞏固已有的低保基礎(chǔ)。昭信村還需要改變?cè)瓉磙r(nóng)村低保指標(biāo)下?lián)艿姆绞?，由珠海市或斗門區(qū)的民政部門到昭信村進(jìn)行充分的調(diào)查，明確需要低保救助的人數(shù)，然后逐級(jí)上報(bào)。從而實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村貧困人員的應(yīng)保盡保。

（二）科學(xué)合理地界定和調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)

首先，昭信村可以根據(jù)不同的致貧原因，對(duì)不同的低保對(duì)象進(jìn)行不一樣的救濟(jì)方式。如對(duì)老年人和殘疾人，可以考慮現(xiàn)金加實(shí)物的救助方式；對(duì)有疾病的低保村民，可以提供相關(guān)醫(yī)療幫助；對(duì)有勞動(dòng)力的低保人員，可以采取技能培訓(xùn)，就業(yè)服務(wù)等方式。然后，根據(jù)昭信村貧困人員的貧困程度不同，可以按照低保標(biāo)準(zhǔn)線減去家庭人均年收入的差額進(jìn)行補(bǔ)助。確定和制訂在家庭年收入的基礎(chǔ)上的差額補(bǔ)助的救助檔次，細(xì)化救助檔次，可以為100元一檔，多設(shè)檔次，既能滿足特別貧困人員的基本生活需求，又能避免“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象出現(xiàn)，保證低保工作的科學(xué)合理。

（三）增加低保金的來源渠道和數(shù)量

為了使低保制度能夠有效和可持續(xù)的運(yùn)行，一方面，除了要加強(qiáng)國家和政府對(duì)低保制度的資金投入；另一方面，為了避免“養(yǎng)懶漢”的問題出現(xiàn)，應(yīng)該大力鼓勵(lì)社會(huì)公共和當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)漁業(yè)、飼料公司和富人的捐贈(zèng)，并且政府應(yīng)該注重對(duì)社會(huì)救助資金的保值增值和通過福利彩票發(fā)行募集等渠道來擴(kuò)大昭信村低保救濟(jì)的資金來源和數(shù)量，從而保證昭信村的低保有效實(shí)施。

（四）完善相關(guān)法制建設(shè)，確保低保穩(wěn)定實(shí)施

建設(shè)和完善低保政策相關(guān)法規(guī)，是真正建立農(nóng)村低保制度的前提基礎(chǔ)。昭信村在合理確定低保對(duì)象方面需要做到，首先對(duì)于外出務(wù)工人員的收入，要求他們準(zhǔn)確提供相關(guān)的工資收入證明，而且相關(guān)部門必要時(shí)應(yīng)該進(jìn)行核查。而對(duì)于依靠生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品收入的居民的低保申請(qǐng)，首先需要相關(guān)政府部門人員進(jìn)行實(shí)際市場調(diào)查，了解農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際價(jià)格信息和相關(guān)情況，并將此作為申請(qǐng)低保的收入證明和申請(qǐng)獲得低保保障資格的依據(jù)。還要對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)性的管理，不定時(shí)的抽查低保對(duì)象的實(shí)際收入和生活情況，從而建立及時(shí)和有效的低保對(duì)象的進(jìn)入和退出機(jī)制，保證低保實(shí)施的公平公正。

五、總結(jié)與展望

農(nóng)村低保制度的有效實(shí)施不僅關(guān)乎個(gè)人的尊嚴(yán)，而且涉及社會(huì)和諧與公正，所以低保制度問題研究不僅需要從理論上進(jìn)行研究，還需要從實(shí)際出發(fā)，對(duì)不同地區(qū)的實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)際研究，把握全國低保的實(shí)施真實(shí)情況，當(dāng)然，可能由于本文在收集收據(jù)、數(shù)據(jù)分析方面不是很全面，理論和實(shí)踐結(jié)合上的研究還需要進(jìn)一步加深。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院）