李樣舉

（中國(guó)民航干部管理學(xué)院 國(guó)際民航組織安保培訓(xùn)中心，北京 100102）

為加強(qiáng)對(duì)民航安檢現(xiàn)場(chǎng)的管理，修訂后的《中國(guó)民用航空安全檢查規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱“《安檢規(guī)則》”）不吝筆墨，規(guī)定了大量移交機(jī)場(chǎng)公安和相關(guān)部門的情形。這其中第二十八條規(guī)定：“民航安檢機(jī)構(gòu)設(shè)立單位應(yīng)當(dāng)在民航安檢工作現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置禁止拍照、攝像警示標(biāo)識(shí)。”第六十三條明確規(guī)定：“對(duì)民航安檢工作現(xiàn)場(chǎng)及民航安檢工作進(jìn)行拍照、攝像，經(jīng)民航安檢機(jī)構(gòu)警示拒不改正的，應(yīng)當(dāng)移交機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)?！薄栋矙z規(guī)則》自2017年1月頒布實(shí)施以來(lái)已有時(shí)日，據(jù)調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，這些關(guān)于禁止拍照攝像的規(guī)定實(shí)施效果遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。近些年來(lái)，尤其隨著帶有拍照攝像功能的移動(dòng)通信工具的普及，拍照攝像在日常生活中已成為隨手可實(shí)現(xiàn)的舉動(dòng)，當(dāng)下，如何有效地禁止安檢現(xiàn)場(chǎng)的拍照和攝像行為仍然是相對(duì)比較棘手的一個(gè)問(wèn)題。

在這種背景下，如何強(qiáng)化該條的實(shí)施效果，針對(duì)安檢現(xiàn)場(chǎng)的拍照和攝像現(xiàn)象開展有效治理已成為當(dāng)務(wù)之急。本文圍繞安檢規(guī)則第二十八條和第六十三條的規(guī)定，對(duì)這一規(guī)范背后的法理、規(guī)范結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題以及相關(guān)制度的完善進(jìn)行分析，希望對(duì)治理拍攝安檢工作現(xiàn)場(chǎng)的行為有所助益。

一、禁止拍攝安檢現(xiàn)場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性

談到禁止拍攝場(chǎng)合，通常都會(huì)想到博物館、地鐵站、軍事設(shè)施等地方，究竟這些場(chǎng)合是基于何種原因禁止拍攝，本文不去探究。而關(guān)于民航安檢現(xiàn)場(chǎng)禁止拍攝的原因，目前業(yè)界也有一些不同認(rèn)識(shí)①這些說(shuō)法是筆者根據(jù)授課情況以及與從事民航安檢工作的一線人員交流內(nèi)容整理歸納而成。。

（一）關(guān)于禁止拍攝安檢現(xiàn)場(chǎng)理由的幾種說(shuō)法

1.安檢要點(diǎn)和技巧需要保密

大部分人持這種觀點(diǎn)。他們認(rèn)為安檢是維護(hù)民航空防安全的重要屏障，也是落實(shí)“地面防”①2015年，時(shí)任中國(guó)民用航空局局長(zhǎng)李家祥在民航空防安全工作會(huì)議上提出，空防安全工作就是要“防在地面，勝在空中”，后來(lái)，民航局公安局結(jié)合這一要求，進(jìn)一步提出了“地面防、空中反、內(nèi)部純”的空防安全工作理念。的重要舉措之一。鑒于此，民航安全檢查被認(rèn)為是一項(xiàng)非常專業(yè)的活動(dòng)，為此，國(guó)家設(shè)有安檢資格準(zhǔn)入制度。通常，在民航安全檢查實(shí)踐中，一方面要確保檢查點(diǎn)和面的高覆蓋率，另一方面也要不斷提高安全搜查的技巧，這既是平衡服務(wù)和效率的需要，也是為了提高安全檢查的不可預(yù)測(cè)性。在這種情況下，安檢要點(diǎn)的遺漏，安檢技巧和手法為外人知曉和掌握，可能會(huì)對(duì)安檢工作帶來(lái)隱患，尤其是被別有用心之人細(xì)加研究，捕捉住安全檢查漏洞，勢(shì)必導(dǎo)致其有機(jī)可乘?；仡櫸覈?guó)民航發(fā)展史，曾有類似案例發(fā)生，并且釀成了一定危害后果。所以，禁止拍攝民航安檢現(xiàn)場(chǎng)是出于對(duì)安檢要點(diǎn)和技巧保密的需要。

2.保護(hù)接受安檢的民航旅客隱私

這種說(shuō)法也較為普遍。隨著社會(huì)的進(jìn)步，公眾增強(qiáng)了法律意識(shí)，更加注重肖像、隱私等權(quán)利的保護(hù)，而民航安檢由于涉及旅客人身和行李檢查，具有一定敏感性。如：佩帶有假肢的殘疾人，一般并不想這些身體缺陷為外人知曉，如果對(duì)其拍照或攝像會(huì)讓其覺得隱私被暴露，感覺不適。在行李檢查方面更是如此，尤其是在旅客開包環(huán)節(jié)，部分旅客行李中攜帶的物品通常具有一定的私密性，不愿意讓外人知曉，民航安全檢查實(shí)踐中的類似案例屢見不鮮。另外，目前高科技設(shè)備日漸呈現(xiàn)輕薄短小的趨勢(shì)，安檢場(chǎng)合一旦允許旅客擅自拍攝，難免會(huì)為一些人提供可乘之機(jī)。在這種情況下，禁止對(duì)安檢現(xiàn)場(chǎng)的拍攝有助于保護(hù)乘客隱私。

3.安檢需要相對(duì)穩(wěn)定有序的環(huán)境

一部分人持這種說(shuō)法。在安檢過(guò)程中，穩(wěn)定有序的環(huán)境有助于安檢人員專心致志開展工作，在這種情況下，如果允許拍攝可能會(huì)分散安檢人員的注意力，一定程度上影響安檢工作的有序進(jìn)行。

以上三種說(shuō)法，可以說(shuō)都有一定的現(xiàn)實(shí)合理性和正當(dāng)性，那么，究竟哪種理由更具有說(shuō)服力，從目的解釋角度來(lái)看，有必要考慮《安檢規(guī)則》的制定者最初在設(shè)計(jì)“禁止拍攝安檢現(xiàn)場(chǎng)”制度時(shí)的初衷，即這樣的制度安排究竟是出于何種考慮。

（二）《安檢規(guī)則》第二十八條和第六十三條的規(guī)范本意

與其他運(yùn)輸方式相比，民航運(yùn)輸?shù)墓芾硪罂芍^“十分嚴(yán)格”，以致有些旅客在安檢現(xiàn)場(chǎng)還會(huì)為此鬧一些情緒，然而，殊不知這些要求就是民航運(yùn)輸業(yè)發(fā)展過(guò)程中血淋淋的慘痛經(jīng)歷之后的痛定思痛之舉?！懊恳豁?xiàng)航空安保規(guī)定都是通過(guò)血的代價(jià)換來(lái)的”，如此描述航空安保要求絲毫都不夸張，民航業(yè)界這句耳熟能詳?shù)脑捵钅苷鎸?shí)地說(shuō)明這些規(guī)定要求背后我們?cè)?jīng)為此付出的代價(jià)，而安檢現(xiàn)場(chǎng)禁止拍攝行為的制度設(shè)計(jì)亦不例外。20世紀(jì)90年代，在四川成都機(jī)場(chǎng)曾發(fā)生一起航空安保事件，一名員工因勞資糾紛，對(duì)機(jī)場(chǎng)管理部門不滿，欲實(shí)施破壞活動(dòng)，通過(guò)對(duì)安檢現(xiàn)場(chǎng)一段時(shí)間的蹲點(diǎn)觀察，分析具體安檢人員行為習(xí)慣，找出漏洞，成功把違禁品帶上飛機(jī)，并實(shí)施了破壞活動(dòng)，幸運(yùn)的是，并沒有造成重大事故，只是造成了一定的財(cái)產(chǎn)損失和人員受傷。由此不難看出，禁止拍攝安檢現(xiàn)場(chǎng)具有充分的合理性和現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性，從該要求背后的目的來(lái)看，主要是維護(hù)安檢工作技巧、要點(diǎn)、工作人員行為習(xí)慣的保密性，防范對(duì)民用航空可能產(chǎn)生的破壞活動(dòng)，這就是第二十八條和第六十三條的規(guī)范目的。

不難發(fā)現(xiàn)，前述三種說(shuō)法中，第一種說(shuō)法與該制度設(shè)計(jì)的目的較為一致。但隨著電子設(shè)備攝像功能不斷提升、旅客權(quán)利意識(shí)日益提高，第二種說(shuō)法和第三種說(shuō)法也將成為支持禁止拍攝制度設(shè)計(jì)的有力論據(jù)。所以，這一制度設(shè)計(jì)的目的無(wú)論是三者具其一還是三者兼具，無(wú)疑都反映出了現(xiàn)實(shí)的迫切需要。

（三）實(shí)施中存在的問(wèn)題

隨著社會(huì)的進(jìn)步和公民權(quán)利意識(shí)的提高，第二十八條和第六十三條在實(shí)施過(guò)程中遭到部分旅客來(lái)自法理方面的質(zhì)疑。這些質(zhì)疑凸顯出了民航旅客日漸高漲的權(quán)利觀念，也隱約道出了這一制度要求的痛處和難以獲得較好實(shí)施效果的癥結(jié)。遍尋目前《民航法》和《民航安保條例》，并沒有禁止拍攝安檢現(xiàn)場(chǎng)的相關(guān)條文。另外，從具體實(shí)踐來(lái)看，很多情況下，拍照和攝像旅客在不聽制止的情況下，雖然由安檢人員移交機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)，但是，往往涉事旅客并不能得到處罰或者有效處罰，甚至多數(shù)情況下由機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)批評(píng)教育了事，這對(duì)涉事旅客而言不痛不癢，并不能引起旅客對(duì)這一問(wèn)題的重視，他們事后往往依然我行我素。面對(duì)安檢“雷聲大”、機(jī)場(chǎng)公安“雨點(diǎn)小”，制度要求得不到有效執(zhí)行的局面，我們有必要思考其背后原因。

二、禁止拍照攝像制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循的法理

在安檢過(guò)程中，安檢工作人員在制止拍照攝像乘客的時(shí)候，乘客類似前述的詰問(wèn)已是屢見不鮮，而且，相信隨著公眾權(quán)利意識(shí)的提高，發(fā)出這樣疑問(wèn)的旅客會(huì)越來(lái)越多。但是，從法律角度和公眾的感受來(lái)看，這確實(shí)給我們提出了一個(gè)問(wèn)題：管理安檢現(xiàn)場(chǎng)的拍照攝像行為如何做到合法合理、有力有效？在厲行法治的背景下，拍攝行為的屬性該如何認(rèn)識(shí)，是解答如何有效管理拍攝行為的第一步；在明晰行為屬性之后，接下來(lái)是如何依法管理。

（一）拍照攝像行為的法律屬性

保護(hù)公民的權(quán)利和自由免受不法侵害或不當(dāng)限制是法治建設(shè)的重要任務(wù)。雖然現(xiàn)行法律中并沒有關(guān)于公民拍攝權(quán)利的規(guī)定，但這并不意味著拍攝行為不受法律保護(hù)，可以任意干預(yù)，因?yàn)?，在法治之下，“?duì)公民而言，法無(wú)禁止即自由；對(duì)公權(quán)力而言，無(wú)法授權(quán)即禁止”。這兩句話是經(jīng)典法理在社會(huì)大眾中的通俗化表達(dá)，但卻流露著法治之下權(quán)利思想的光芒。誠(chéng)如此言，按照一般權(quán)利理論，如果沒有法律的明確禁止或限制，對(duì)公民而言，那就是公民的一項(xiàng)自由，從一般法理上來(lái)看，拍攝行為是公民的行為自由，而行為自由是人身自由的具體體現(xiàn)形式。分析至此，拍攝行為既然是公民的一項(xiàng)自由，對(duì)其進(jìn)行限制就需要遵循基本的法理要求。

（二）限制公民自由應(yīng)當(dāng)遵循的法律要求

要想對(duì)公民權(quán)利或自由進(jìn)行限制，必須遵守相關(guān)法律要求，這些要求具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面，也是法律中的兩個(gè)基本法理。

1.法律保留原則

“在一個(gè)存在多層次立法權(quán)限的國(guó)家里，哪一類哪一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)可以制定此類限制公民權(quán)利和自由的法律？世界的通例，都屬于法律保留事項(xiàng)，只有最高權(quán)力機(jī)關(guān)才有權(quán)作限制性的規(guī)定”［1］，這就是所謂“法律保留”，即凡是限制公民權(quán)利或自由的行為，都應(yīng)以法律的形式作出規(guī)定。因?yàn)榉墒侨嗣褚庵镜谋磉_(dá)，人民當(dāng)家做主，只有通過(guò)法律的形式人民才能作出“自我限制”。從另外一個(gè)角度來(lái)看，法治原則之所以如此要求，原因在于避免一些管理部門借由眾多的低位階文件肆意限制公民權(quán)利，導(dǎo)致公民不堪其擾。正是基于這樣的法理，奉行法治的國(guó)家均確立了法律保留原則，但在一些特殊情形下，下位階的文件也可以限制公民權(quán)利和自由，但是有著極其嚴(yán)格的程序要求，我國(guó)也不例外，這在我國(guó)《立法法》中有明確規(guī)定。

（1）我國(guó)的法律保留事項(xiàng)

我國(guó)《立法法》規(guī)定了十一種法律保留的情形，這其中就包括限制人身自由的情形。《立法法》第八條規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：（一）國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；（二）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（七）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（十）訴訟和仲裁制度；（十一）必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。”

（2）特殊情形

我國(guó)《立法法》也規(guī)定了一些行政法規(guī)可以限制公民權(quán)利和自由的特殊情況，但程序相當(dāng)嚴(yán)格。其一，最高權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)，但特定事項(xiàng)禁止授權(quán)?！读⒎ǚā返诰艞l規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！逼涠?，明確的授權(quán)目的、事項(xiàng)、范圍、期限和原則。《立法法》第十條規(guī)定：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。授權(quán)的期限不得超過(guò)五年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個(gè)月以前，向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)決定實(shí)施的情況，并提出是否需要制定有關(guān)法律的意見；需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決定?！逼淙?，及時(shí)上升為立法?！读⒎ǚā返谑粭l規(guī)定：“授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。”其四，禁止轉(zhuǎn)授權(quán)?！读⒎ǚā返谑l規(guī)定：“被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)決定行使被授予的權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)?！?/p>

結(jié)合上述規(guī)定，我國(guó)實(shí)行的法律保留可做以下兩個(gè)層次理解。首先，原則上，《立法法》第八條規(guī)定的事項(xiàng)都要以法律的形式作出規(guī)定；其次，如果第八條規(guī)定事項(xiàng)出現(xiàn)法律空白，除“有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)外”，其余事項(xiàng)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)均有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。結(jié)合前述分析，我國(guó)的法律保留既有絕對(duì)法律保留事項(xiàng)，又有相對(duì)法律保留事項(xiàng)?！霸诰艑萌珖?guó)人大第三次會(huì)議上，代表們?cè)谟懻摿⒎ǚú莅笗r(shí)，比較一致地認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將限制公民人身自由的強(qiáng)制措施劃分為全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)限，《立法法》在反復(fù)研究、吸收各方面意見的基礎(chǔ)上，特別是集中了最高立法機(jī)關(guān)組成人員的意見，從保證公民人身自由權(quán)利的需要出發(fā)，將限制公民人身自由的強(qiáng)制措施納入專屬立法權(quán)范圍。”［2］

據(jù)此可見，可以對(duì)公民拍攝行為作出限制的是法律，而不是規(guī)章。

2.比例原則

比例原則，也是規(guī)范權(quán)力行使的重要規(guī)則，又稱為公法上的“帝王原則”。具體指行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，保持二者處于適度的比例。比例原則同樣也約束著立法行為，在規(guī)章制定過(guò)程中，對(duì)如何設(shè)定民航安檢措施以及后續(xù)機(jī)場(chǎng)公安處罰權(quán)的行使方面起著重要作用。

比例原則具體包括以下四個(gè)方面：

一是目的正當(dāng)性原則。行政行為的目的必須出于公益，只有基于維護(hù)公益需要才能運(yùn)用或發(fā)動(dòng)行政權(quán)力。就《安檢規(guī)則》總體規(guī)定而言，對(duì)旅客行為、攜帶物品類型的安檢要求都要基于維護(hù)民航安全、公共秩序的需要。相應(yīng)地，禁止拍照攝像也要基于維護(hù)民航安全和公共秩序的需要。

二是適當(dāng)性原則。行政管理手段選擇必須符合行政管理目的的要求，要有助于公共目的的實(shí)現(xiàn)。因此，安檢的具體措施應(yīng)有利于維護(hù)民航安全、公共秩序，如禁止拍照和攝像、禁止攜帶危險(xiǎn)品等。規(guī)章中設(shè)置這些要求都是適當(dāng)性原則的具體體現(xiàn)。

三是最小損害性原則。行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)，有多種可供選擇的手段可以達(dá)到行政目的時(shí)，行政主體應(yīng)該盡可能采取對(duì)相對(duì)人損害最小的手段。對(duì)于安檢來(lái)講，為了維護(hù)民航安全、公共秩序，可能存在多種手段，而這些手段對(duì)乘客人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益的影響是不同的，在這種情況下，應(yīng)選擇對(duì)乘客影響最小的方式。

四是狹義比例原則。行政主體實(shí)施行政行為時(shí)，必須將行政行為所能增進(jìn)的公共利益與行政行為對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的侵害等成本進(jìn)行平衡，二者之間要成比例，只有前者重于后者，才可以實(shí)施該行政行為，否則不能采取。這實(shí)際上也是要求行政主體按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人的標(biāo)準(zhǔn)，在行政行為所能增進(jìn)的公共利益與付出的行政成本之間進(jìn)行權(quán)衡和計(jì)算。狹義比例原則簡(jiǎn)單地講，就是常說(shuō)的投入和產(chǎn)出的比例關(guān)系。行政管理同樣也要盡可能做到以最少的投入獲得最大的效益。這里的“投入”包括對(duì)相對(duì)人或社會(huì)公眾權(quán)益的損害、投入成本等；“產(chǎn)出”即所增進(jìn)的公共利益。于安檢而言，安檢過(guò)程中涉及相應(yīng)的人、財(cái)、物投入，乘客權(quán)益的維護(hù)，民航安全和公共秩序的保障。那么，在民航安全、公共秩序與人財(cái)物投入、乘客權(quán)益之間就存在利益的平衡問(wèn)題。理想的安檢措施應(yīng)該在上述幾者之間取得恰當(dāng)?shù)钠胶狻?/p>

目前，民航局正在制定的《民航公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量適用辦法》中關(guān)于“實(shí)施行政處罰應(yīng)以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”的規(guī)定，也正是比例原則的要求和具體體現(xiàn)。

由此，不難看出，法律保留原則是對(duì)限制公民權(quán)利和自由的規(guī)范在形式上的要求，而比例原則是在符合形式要求的情況下針對(duì)具體舉措的要求。從比例原則角度來(lái)看，禁止拍攝對(duì)管理這一行為并無(wú)不當(dāng)，不存在限制過(guò)度的問(wèn)題。

三、《安檢規(guī)則》第二十八條和第六十三條的法理檢討

（一）上位法依據(jù)不足

結(jié)合前述分析，拍照屬于公民的人身自由，對(duì)其限制要符合法律保留原則，從目前相關(guān)法律規(guī)定來(lái)看，我國(guó)民航相關(guān)法律和行政法規(guī)中并沒有禁止旅客在安檢現(xiàn)場(chǎng)拍照或攝像的法律規(guī)定①根據(jù)《民用航空安全保衛(wèi)條例》第十六條，機(jī)場(chǎng)內(nèi)禁止下列行為：（一）攀（鉆）越、損毀機(jī)場(chǎng)防護(hù)圍欄及其他安全防護(hù)設(shè)施；（二）在機(jī)場(chǎng)控制區(qū)內(nèi)狩獵、放牧、晾曬谷物、教練駕駛車輛；（三）無(wú)機(jī)場(chǎng)控制區(qū)通行證進(jìn)入機(jī)場(chǎng)控制區(qū)；（四）隨意穿越航空器跑道、滑行道；（五）強(qiáng)行登、占航空器；（六）謊報(bào)險(xiǎn)情，制造混亂；（七）擾亂機(jī)場(chǎng)秩序的其他行為。從目前現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，我國(guó)法律和行政法規(guī)等文件中并沒有關(guān)于禁止在安檢現(xiàn)場(chǎng)禁止拍照的規(guī)定。，在這種情況下，雖然禁止旅客在安檢現(xiàn)場(chǎng)拍照或攝像具有合理性，但是在外觀形式上，作為部門規(guī)章的《安檢規(guī)則》做出這樣的規(guī)定，上位法依據(jù)明顯不足。

（二）規(guī)范結(jié)構(gòu)中“制裁”要素的裁量空間過(guò)大

為了更好地說(shuō)明該條規(guī)范結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題，筆者想通過(guò)其與《中華人民共和國(guó)軍事設(shè)施保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定的對(duì)比做一分析。關(guān)于禁止拍照、攝像，《中華人民共和國(guó)軍事設(shè)施保護(hù)法》第十五條、第四十一條②第四十一條 違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，軍事設(shè)施管理單位的執(zhí)勤人員應(yīng)當(dāng)予以制止：（二）對(duì)軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)非法進(jìn)行攝影、攝像、錄音、勘察、測(cè)量、描繪和記述的；、第四十二條③第四十二條 有本法第四十一條所列情形之一，不聽制止的，軍事設(shè)施管理單位的執(zhí)勤人員依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，可以采取下列措施：（一）強(qiáng)制帶離非法進(jìn)入軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)的人員，對(duì)違法情節(jié)嚴(yán)重的人員予以扣留并立即移送公安機(jī)關(guān)或者國(guó)家安全機(jī)關(guān)；（二）立即制止信息傳輸?shù)刃袨?，扣押用于?shí)施違法行為的器材、工具或者其他物品，并移送公安機(jī)關(guān)或者國(guó)家安全機(jī)關(guān)；（三）在緊急情況下，清除嚴(yán)重危害軍事設(shè)施安全和使用效能的障礙物；（四）在危及軍事設(shè)施安全或者執(zhí)勤人員生命安全等緊急情況下使用武器?，F(xiàn)役軍人、軍隊(duì)文職人員和軍隊(duì)其他人員有本法第四十一條所列情形之一的，依照軍隊(duì)有關(guān)規(guī)定處理。、第四十三條都有相關(guān)要求（見表1）。仔細(xì)對(duì)比《安檢規(guī)則》和《軍事設(shè)施保護(hù)法》的規(guī)定，二者在規(guī)范表述方面的差別還是比較明顯的。

表1《安檢規(guī)則》與《軍事設(shè)施保護(hù)法》相關(guān)條款對(duì)比

從《安檢規(guī)則》的表述來(lái)看，只規(guī)定移交公安機(jī)關(guān)，至于公安機(jī)關(guān)如何處理并未言明，我國(guó)《治安管理處罰法》關(guān)于安檢現(xiàn)場(chǎng)拍照問(wèn)題該如何處理并未作出規(guī)定，唯一可能的是依據(jù)《治安管理處罰法》第二十三條④第二十三條 有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：（二）擾亂車站、港口、碼頭、機(jī)場(chǎng)、商場(chǎng)、公園、展覽館或者其他公共場(chǎng)所秩序的；（三）擾亂公共汽車、電車、火車、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法攔截或者強(qiáng)登、扒乘機(jī)動(dòng)車、船舶、航空器以及其他交通工具，影響交通工具正常行駛的；（五）破壞依法進(jìn)行的選舉秩序的。聚眾實(shí)施前款行為的，對(duì)首要分子處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款。。從該規(guī)定來(lái)看，要想對(duì)拍照或攝像旅客進(jìn)行處罰，那么，必須構(gòu)成擾亂秩序，此時(shí)，機(jī)場(chǎng)公安方可以擾亂安檢現(xiàn)場(chǎng)秩序?yàn)橛商幜P拍照乘客。但若拍照乘客沒有明顯擾亂案件現(xiàn)場(chǎng)的行為發(fā)生，機(jī)場(chǎng)公安對(duì)旅客也很難做出比較有力的處理，此時(shí)，安檢工作人員所抱怨的機(jī)場(chǎng)公安往往批評(píng)教育了事，也正是機(jī)場(chǎng)公安心有余而力不足的地方。而《軍事設(shè)施保護(hù)法》做出的處理是：出現(xiàn)這種情況，不聽制止，拒絕刪除的，直接依照《治安管理處罰法》進(jìn)行處罰。

在這種情況下，反觀《安檢規(guī)則》這一制度設(shè)計(jì)，一方面現(xiàn)實(shí)安保管理有要求，另一方面想做一些力度比較大的規(guī)定，上位法又不充足，所以，《安檢規(guī)則》做出的規(guī)定也只是移交機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)。經(jīng)過(guò)對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)，《安檢規(guī)則》這一制度的實(shí)施效果相對(duì)較弱的根本癥結(jié)，既有上位法依據(jù)不充足的問(wèn)題，也有“制裁”表述上的問(wèn)題，但根本原因在于上位法依據(jù)缺乏，所以，其在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)施效果不理想，未能達(dá)到預(yù)期，也就不難預(yù)見了。

四、完善禁止拍攝安檢現(xiàn)場(chǎng)的建議

（一）加快修訂《民航法》和《民用航空安全保衛(wèi)條例》

近些年來(lái)，破壞民航安全的案事件高發(fā)多發(fā)，已成為公共航空旅客運(yùn)輸安全的重要威脅。民航局在相關(guān)部門的主導(dǎo)下，先后針對(duì)機(jī)上案事件開展過(guò)多次專項(xiàng)整治活動(dòng)，如2015年春運(yùn)期間，民航公安機(jī)關(guān)對(duì)危害航空安全和破壞民航運(yùn)輸秩序案件開展專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)六類重點(diǎn)行為進(jìn)行了打擊，包括：編造、故意傳播虛假恐怖信息威脅民航飛行安全；非法攜帶槍支、彈藥、管制刀具或者爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品進(jìn)入候機(jī)樓，危及公共安全；偽報(bào)品名托運(yùn)危險(xiǎn)物品或者在托運(yùn)貨物中夾帶危險(xiǎn)物品，危害飛行安全且情節(jié)嚴(yán)重；破壞航空器，足以使其發(fā)生傾覆、毀壞危險(xiǎn)；對(duì)飛行中的航空器上的人員使用暴力且危及飛行安全；飛行中強(qiáng)行打開應(yīng)急艙門且嚴(yán)重威脅飛行安全等。同年，又推出“六嚴(yán)”工作要求，即公安要嚴(yán)打、安檢要嚴(yán)查、空中要嚴(yán)控、貨運(yùn)要嚴(yán)治、內(nèi)部要嚴(yán)防、監(jiān)管要嚴(yán)管。這些舉措取得了較好的效果，有力地保障了民航運(yùn)輸安全。隨著我國(guó)“平安民航”和“平安航班”活動(dòng)建設(shè)的開展，有效治理民航機(jī)上案事件成為這兩項(xiàng)活動(dòng)的應(yīng)有之義和“規(guī)定動(dòng)作”，平安航班建設(shè)又提出了“16個(gè)100%”，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開對(duì)案事件當(dāng)事人的有效處置，那么，建立健全現(xiàn)有處置機(jī)制就顯得十分必要。這一防火墻的構(gòu)筑，既需要從之前專項(xiàng)活動(dòng)中汲取有益經(jīng)驗(yàn)，將其制度化，也需要對(duì)現(xiàn)有案事件處置機(jī)制中存在的問(wèn)題進(jìn)行“問(wèn)診把脈”，不斷完善制度建設(shè)，從源頭上解決問(wèn)題。

基于此，首先建議在修訂《民用航空法》或《民用航空安保條例》時(shí)，把安檢現(xiàn)場(chǎng)禁止拍照加以明確，提高該制度的規(guī)范地位，以釋眾疑。同時(shí)在處罰規(guī)范的設(shè)置上，明確或轉(zhuǎn)引《行政處罰法》相關(guān)條款，加以處罰，減少處罰機(jī)關(guān)的裁量空間，增強(qiáng)處罰機(jī)制的明確性，使該規(guī)范結(jié)構(gòu)更加完善，也可以實(shí)現(xiàn)安檢與機(jī)場(chǎng)公安工作的有效銜接，避免造成對(duì)安檢“影響大”、而公安在處理時(shí)“雨點(diǎn)小”的尷尬局面。其次是加快修訂《民航法》和《民航安全保衛(wèi)條例》的進(jìn)度。從啟動(dòng)修訂《民航法》和《民航安全保衛(wèi)條例》伊始至今已數(shù)載，由于涉及諸多部門之間的利益協(xié)調(diào)，修訂稿幾易其稿，從目前安保形勢(shì)來(lái)看，修訂進(jìn)度還需要加快一些。

（二）關(guān)于處置安檢現(xiàn)場(chǎng)拍攝行為的措施建議

為有效制止安檢現(xiàn)場(chǎng)拍照攝像的發(fā)生，維護(hù)《安檢規(guī)則》禁止拍攝制度要求和安檢工作的嚴(yán)肅性，針對(duì)目前出現(xiàn)的拍攝安檢現(xiàn)場(chǎng)的現(xiàn)象，暫時(shí)可以其他理由對(duì)旅客拍照或攝像行為加以制止，如拍照或攝像有可能拍攝到安檢工作人員，按照民事法律一般理論，未經(jīng)允許，可以禁止他人拍攝自己的肖像，要求拍攝者刪除影像，這也是被拍攝安檢工作人員的合法要求；若拍攝旅客拒絕刪除，發(fā)生言語(yǔ)和肢體沖突，影響到后續(xù)安檢，上升至擾亂安檢秩序，可以移交機(jī)場(chǎng)公安。而在處置期間，最為關(guān)鍵的就是，要注意相關(guān)旅客拍攝行為及擾亂安檢現(xiàn)場(chǎng)秩序行為等相關(guān)證據(jù)的收集和保存。