劉傳寶

引言

近年來中央政府將社會主義新農(nóng)村建設(shè)作為一個重要的歷史任務(wù)，并制定了“多予，少取，放活”，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的基本原則，財政部門進一步增加農(nóng)業(yè)的財政支持，增加了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的投資力度，有效地促進了農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展。農(nóng)業(yè)財政支持作為社會資產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)再分配的資源，對農(nóng)業(yè)進行了的有效支持，已成為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要工具。今年中央1號文件，在“三農(nóng)”中提出的要求，“三個高于”的投資要求。用于農(nóng)業(yè)增量資金的財政占比會高于上年的公共債務(wù)和預(yù)算資金。同時，直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件的資金也會高于上一年[1]。2006年8月，國務(wù)院副秘書長在座談會上說，中央政府總的資金投入達到3397億人民幣，比上年增長422億，農(nóng)民所獲得的利益明顯增加。同時，在市場經(jīng)濟中，我們要看到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期長，由于這一特性，它對于自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的抵抗力非常低，盈利性也十分薄弱，農(nóng)民收入增長緩慢，缺乏對市場的吸引力，處于市場競爭的不利地位，需要通過金融宏觀調(diào)控加強對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的支持。

一、財政方面支農(nóng)資金的管理問題

（一）管理體制的欠缺

對農(nóng)業(yè)提供財政支持的管理部門太多，資金利用率較低。由于中國政府部門環(huán)節(jié)較多，專項資金由各級財政部門和各級有關(guān)部門分配，時間滯后較長，導(dǎo)致滯留時間超過一年，一些財政部門和財政資源相關(guān)部門被迫使用專項資金來彌補資金不足[2]。這種管理模式導(dǎo)致了專項資金的到位不及時，資金損失等更為嚴(yán)重的問題產(chǎn)生。

支農(nóng)資金相應(yīng)的監(jiān)管系統(tǒng)滯后，資金使用率低。農(nóng)業(yè)融資是國家宏觀調(diào)控職能的具體體現(xiàn)，其管理和使用應(yīng)該是具有統(tǒng)一規(guī)劃的，科學(xué)的論證，合理使用并明確對應(yīng)權(quán)利與責(zé)任，但是，目前對支農(nóng)資金的管理和使用效益較差。首先，資金監(jiān)管失控，資金分配是垂直的，如果未通過當(dāng)?shù)刎斦块T預(yù)算，相關(guān)職能部門無權(quán)提出問題，這樣一來就無法監(jiān)督資金的使用情況及使用的效率。其次，支農(nóng)資金投資的項目有相當(dāng)一部分缺乏科學(xué)評估，而且效益很小。第三支農(nóng)資金在使用上的不透明，缺乏有效的監(jiān)督和克制機制，沒收，攔截，貪污甚至腐敗支農(nóng)資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。

中央和地方政府為農(nóng)業(yè)管理提供資金的責(zé)任劃分不明確。各級政府和政府機構(gòu)的責(zé)任未明確劃分界限，甚至習(xí)慣于計劃經(jīng)濟和壓力型行政體制的思考。中央政府要執(zhí)行的任務(wù)對地方政府來說是不切實際的，應(yīng)該由該部門承擔(dān)的責(zé)任由其他部門承擔(dān)。這個問題已經(jīng)導(dǎo)致資金在使用方向上有相當(dāng)程度的重復(fù)，在實施范圍、設(shè)計內(nèi)容，以及各種渠道的支農(nóng)投資項目安排不嚴(yán)謹(jǐn)，致使同一個項目可以重復(fù)接收來自各部門的財政支持，所以沒有更多的財政資金來投資農(nóng)業(yè)。

（二）缺乏合理使用結(jié)構(gòu)的支農(nóng)資金

支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要通過轉(zhuǎn)移支付補貼農(nóng)民，降低生產(chǎn)成本，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)支出主要用于支持公共機構(gòu)的運作，并通過公共機構(gòu)提供的服務(wù)進行幫助。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，政府農(nóng)業(yè)稅收支出的很大一部分用于政府農(nóng)業(yè)行政主管部門的運營成本。例如，2003年的湖南省提供了7億元作為省級財政支持基金，其中近3億元用于省級農(nóng)業(yè)單位。

農(nóng)業(yè)金融支持的重點不突出，農(nóng)民的直接獲得感并不明顯。如果中國的財政資源明顯不足，那么農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就不會促進農(nóng)民增收，特別是農(nóng)民可以直接受益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，近年來，在水資源和生態(tài)價值高的項目上進行了大量投資，占全國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資總額的80%至90%[3]，只有約10%的農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件得到改善。此外，我國每年在農(nóng)業(yè)研究和農(nóng)業(yè)社會發(fā)展方面的支出較少，目前，農(nóng)業(yè)研究的年投資僅占農(nóng)業(yè)GDP的0.4%左右， 而發(fā)達國家平均為2.37%；農(nóng)村教育、健康、文化和其他投入遠遠不能滿足農(nóng)民的需求；公立醫(yī)院和公共衛(wèi)生很難達到國家最低標(biāo)準(zhǔn)，社會保障支出明顯不足，難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，中國的社會保障支出占財政支出的比例不到5%，僅接近20世紀(jì)60年代發(fā)達國家的支出水平。

經(jīng)濟上支持農(nóng)業(yè)的方式是運輸環(huán)節(jié)多于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，間接投資比直接投資多。 政府對農(nóng)業(yè)的支持的特點是流通環(huán)節(jié)大于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，政府支持糧食轉(zhuǎn)運公司在購買或保護價格后通過金融手段獲取糧食，希望以這種方式保護農(nóng)民的利益和種植糧食的積極性。實踐證明，這種支持模式的效率相對較低，中間環(huán)節(jié)丟失，農(nóng)民應(yīng)該得到的好處并沒有得到充分保護。

二、支農(nóng)資金管理存在問題的原因

（一）制度體系中存在的問題

1.機構(gòu)正在膨脹，員工增長過快

農(nóng)業(yè)支出主要用于行政人員支出，其份額通常超過70%，雖然近年來中國已多次削減這些支出，但行政支出仍增加了9.66%，尤其是自20世紀(jì)90年代以來。主要原因是財政供養(yǎng)人員增加，機構(gòu)的發(fā)展對于人員增加的需要，使得缺點明顯、人員過多、效率低下。

2.體制結(jié)構(gòu)復(fù)雜

中國實行五級政治體制，政府層級復(fù)雜，因此相關(guān)機構(gòu)也較多，這樣就出現(xiàn)了政府有太多工作人員的現(xiàn)象。在政府支出不斷增加的影響下，必然會導(dǎo)致國家機構(gòu)的高運營成本和行政效率底下，以及基層政府資源配置不足行政困難的情況出現(xiàn)。

（二）現(xiàn)行分稅財政管理體制的弊端

財政資源集中在同一水準(zhǔn)，基層政府的財政壓力太大。1994年，中國稅制改革后，地方稅收收入迅速增長，基層財政壓力過大，同年，地方稅收收入總額為4700.7億元；到2002年，地方稅收收入達到15886億元，2002年是1994年的3.38倍，平均每年增長16.5%。然而，與此同時，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困難日益增加，工資普遍處于虧欠狀態(tài)，赤字規(guī)模普遍過高，實際債務(wù)負(fù)擔(dān)高，政府風(fēng)險擴大。

轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)相對落后，農(nóng)村地區(qū)的財政困難難以緩解。目前，中國的轉(zhuǎn)移支付主要是中央政府向地方政府的直接轉(zhuǎn)移支付，這種方法不夠透明，雖然大約一半的中央財政支出用于補貼地方政府，但只有少數(shù)資金流向農(nóng)村地區(qū)，最終由農(nóng)村地區(qū)實際使用的則更為稀少。這些資金難以滿足農(nóng)村義務(wù)教育、環(huán)境保護、社會保障、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、行政管理和其他公共支出。

三、加強和改進支農(nóng)資金管理的措施

（一）增加農(nóng)業(yè)投資

中國的國情決定了農(nóng)業(yè)投資始終是政府的重要組成部分，農(nóng)業(yè)稅收支出是政府支持農(nóng)業(yè)政策的主要方面，為了加強政府在支持農(nóng)業(yè)和改善農(nóng)業(yè)稅收支持方面的作用，就必須加大對農(nóng)業(yè)的投入[4]。近年來，中國的稅收支出總額迅速增長，然而與發(fā)達市場的西方經(jīng)濟相比，中國的農(nóng)業(yè)稅收支出仍然相對較低。

（二）科學(xué)設(shè)置項目

要按照黨和國家現(xiàn)行“三農(nóng)”方針政策及農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)“三農(nóng)”工作新形勢、新動向、新要求，結(jié)合上述設(shè)置原則，找準(zhǔn)扶持重點，準(zhǔn)確把握扶持方向和環(huán)節(jié)，對現(xiàn)有的財政支農(nóng)項目目錄進行一次全面的清理，在此基礎(chǔ)上整合、出臺科學(xué)可行的新目錄。

（三）對財政支農(nóng)支出口徑進行優(yōu)化

要真正實現(xiàn)國家財政對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的支持，就必須對能夠直接帶動農(nóng)民增收、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、繁榮農(nóng)村社會經(jīng)濟事業(yè)的支農(nóng)項目加大投入總量、改善投資結(jié)構(gòu)。因此應(yīng)當(dāng)在借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實際情況，對我國財政支農(nóng)支出口徑和統(tǒng)計方法進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與創(chuàng)新?？偟膩碚f，要把那些社會效益明顯、經(jīng)濟效益外溢性強、有助于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平和效益，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟以及整個國民經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展的財政支農(nóng)項目納人統(tǒng)計口徑。

四、結(jié)束語

除了這些方面，我們還應(yīng)該研究農(nóng)業(yè)資金財務(wù)管理的其他方面，例如：社會保障方面，它正在成為一個研究領(lǐng)域，改革開放以來，中國的社會保障制度日益完善，以適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，但是，大城市地區(qū)的社會保障問題尚未得到有效解決。因此，建立農(nóng)村社會保障制度是農(nóng)村財政支出不可忽視的一個方面，根據(jù)中國的財政實力，結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)狀，積極探索一系列可行的農(nóng)村社會保障制度，為農(nóng)業(yè)提供必要的財政支持。