文/郭松 編輯/任風(fēng)遠(yuǎn)

全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策的出臺，是人民銀行和外匯局在跨境資金流動管理領(lǐng)域探索運(yùn)用宏觀審慎管理工具方面邁出的重要一步。

新形勢下完善跨境融資宏觀審慎管理是一個很有現(xiàn)實性的話題。在黨的十九大報告中，特別提出要“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”。那么，作為“雙支柱”之一的宏觀審慎政策究竟該如何落實呢？對此，外匯管理領(lǐng)域跨境融資宏觀審慎管理框架的構(gòu)建，做出了較好的回答。

跨境融資管理改革“三部曲”

經(jīng)過幾年持續(xù)的改革探索，我國基本建立了以“統(tǒng)一管理、自主舉債、意愿結(jié)匯、負(fù)面清單”為主要特點的全口徑本外幣一體化跨境融資宏觀審慎管理框架。

由于跨境信貸資金是順周期性最明顯、波動也最強(qiáng)的跨境資本之一，對外匯市場和金融體系的安全影響較大，改革開放以來，管理部門一直對我國外債實行比較嚴(yán)格的規(guī)?？刂?，對銀行和中資企業(yè)的外債實行指標(biāo)核準(zhǔn)管理，對外商投資企業(yè)的外債實行“投注差”管理，且對外債資金的用途也有比較嚴(yán)格的限定。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)金融對外開放程度的不斷提高，原有指標(biāo)管理方式逐漸暴露出一些弊端，也越來越難以滿足境內(nèi)機(jī)構(gòu)日益增長的跨境融資需求。

鑒此，利用2014年外匯形勢的平靜期，管理部門抓住改革窗口期，開始進(jìn)行一系列的政策調(diào)整，探索構(gòu)建跨境融資宏觀審慎管理框架，力求在賦予市場主體更多靈活性的同時，建立適應(yīng)形勢發(fā)展需要的外債管理新方式。改革主要分為以下三個階段：

第一個階段。外匯局自2014年開始，先后在福建平潭、黑龍江沿邊以及北京中關(guān)村、深圳前海和江蘇張家港等多個改革試驗區(qū)，針對中資企業(yè)實施了以比例自律為核心的外債管理改革試點政策，允許試點地區(qū)的中資企業(yè)按照凈資產(chǎn)的一定比例自主借用外債而無需事前審批。

第二個階段。2016年1月，人民銀行對27家金融機(jī)構(gòu)和注冊在上海、天津、廣州、福建自貿(mào)區(qū)的企業(yè)實施本外幣全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點政策，并自2016年5月3日起，將試點政策推廣至全國。該政策引入了跨境融資杠桿率、宏觀審慎調(diào)節(jié)系數(shù)等宏觀審慎規(guī)則，并在更合理、科學(xué)地考量跨境融資的幣種結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一了各類境內(nèi)機(jī)構(gòu)的外債管理方式。與此同時，外匯局全面實施外債資金意愿結(jié)匯政策，對外債資金用途實施負(fù)面清單管理，進(jìn)一步滿足了境內(nèi)企業(yè)經(jīng)營的需要，便利了企業(yè)的資金運(yùn)作。

第三個階段。2017年1月，人民銀行發(fā)布《中國人民銀行關(guān)于全口徑跨境融資宏觀審慎管理有關(guān)事宜的通知》（銀發(fā)〔2017〕9號，以下簡稱“9號文”），根據(jù)前期政策實施情況，對全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策進(jìn)行了進(jìn)一步的完善和優(yōu)化，境內(nèi)機(jī)構(gòu)融資空間進(jìn)一步提升。

總體來看，經(jīng)過幾年持續(xù)的改革探索，我國基本建立了以“統(tǒng)一管理、自主舉債、意愿結(jié)匯、負(fù)面清單”為主要特點的全口徑本外幣一體化跨境融資宏觀審慎管理框架，在有效防控風(fēng)險的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步便利了境內(nèi)機(jī)構(gòu)跨境融資并切實降低了其融資成本。

新政策實施的成效

全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策實施以來，在微觀和宏觀兩個層面都取得了初步成效。

從微觀層面的成效看，主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，過去中資企業(yè)只能在嚴(yán)格的指標(biāo)核定下借用外債，現(xiàn)在中、外資企業(yè)實現(xiàn)了待遇統(tǒng)一。第二，境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)舉借外債不再需要事前核準(zhǔn)，可在跨境融資風(fēng)險加權(quán)余額上限內(nèi)自行舉借外債。第三，企業(yè)外債實行意愿結(jié)匯，結(jié)匯資金用途大幅放寬，切實提高了境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用外債的靈活性和便利性?？傮w上，新政策帶來了境內(nèi)機(jī)構(gòu)融資渠道的拓寬和融資成本的降低。特別是2017年以來，在境內(nèi)外利差逐步擴(kuò)大的情況下，新政策在解決境內(nèi)企業(yè)“融資難、融資貴”的問題，更好地服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)等方面，發(fā)揮了積極作用。

不過，在全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策穩(wěn)步實施的同時，也出現(xiàn)了部分中資企業(yè)遭遇詐騙的情況。近期，外匯局對外披露了中資企業(yè)跨境融資遭遇詐騙的典型案例。部分企業(yè)，特別是中小型民營企業(yè)，因急于跨境融資，被不法分子所利用，陷入了詐騙陷阱，遭受了財產(chǎn)損失。

從宏觀層面的成效看，全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策的實施，促進(jìn)了跨境資金的流入。截至2017年9月末，我國全口徑（含本外幣）外債余額為16800億美元，較2016年年末增長了約18%，連續(xù)六個季度保持增長態(tài)勢。

更為重要的是，在這一政策的推動下，人民銀行和外匯局在跨境資金流動管理領(lǐng)域探索運(yùn)用宏觀審慎管理工具方面邁出了重要一步：用基于微觀市場主體資產(chǎn)負(fù)債比例的市場化管理手段，代替了過去的行政管理手段，并建立起了涵蓋本外幣、長短期、直接和或有外債“三位一體”的全新管理框架。

新形勢下改革如何繼續(xù)推進(jìn)

2017年，我國外匯收支形勢發(fā)生了一些積極變化：前三季度，我國國際收支平衡表初步數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)常賬戶和非儲備性質(zhì)的金融賬戶重現(xiàn)“雙順差”；截至2017年11月末，外匯儲備規(guī)模已連續(xù)十個月出現(xiàn)回升；全口徑外債規(guī)模也保持穩(wěn)步增長。但從外部環(huán)境來看，當(dāng)前的跨境資金流動形勢仍面臨諸多不確定性因素。鑒此，必須深入思考和研究如何進(jìn)一步完善跨境融資領(lǐng)域宏觀審慎管理政策，以充分發(fā)揮其逆周期調(diào)節(jié)作用，統(tǒng)籌平衡好防范外債風(fēng)險和促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的關(guān)系。

近期，改進(jìn)和完善銀行跨境融資宏觀審慎監(jiān)管是重中之重。

一是合理設(shè)定銀行跨境融資宏觀審慎豁免項。9號文對銀行占用跨境融資風(fēng)險加權(quán)余額上限的業(yè)務(wù)種類進(jìn)行了大幅度豁免，實際納入規(guī)模管理的主要是內(nèi)保外貸。如果僅根據(jù)內(nèi)保外貸余額進(jìn)行初步測算，當(dāng)前境內(nèi)銀行跨境融資名義上的杠桿率尚不足0.1，遠(yuǎn)低于9號文所規(guī)定的銀行跨境融資杠桿率0.8的上限；但如果考慮銀行實際開展的各類對外債務(wù)，計算得出的跨境融資實際杠桿率則已接近0.8，部分銀行甚至已經(jīng)高于0.8。這表明，過多的豁免項在很大程度上削弱了宏觀審慎政策對銀行跨境融資行為的約束力。鑒此，應(yīng)當(dāng)逐步調(diào)減直至取消銀行跨境融資宏觀審慎政策豁免項，轉(zhuǎn)而通過調(diào)整宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)或跨境融資杠桿率等相關(guān)系數(shù)來實現(xiàn)對外債資金流動的宏觀審慎調(diào)控，以有效應(yīng)對銀行外債資金的大規(guī)?？缇沉鲃?。

二是合理設(shè)定銀行分類跨境融資杠桿率。根據(jù)9號文的規(guī)定，銀行的跨境融資杠桿率統(tǒng)一被設(shè)定為0.8。這雖然體現(xiàn)了銀行跨境融資規(guī)模應(yīng)受其償付能力約束的審慎理念，但并未考慮不同類型銀行在經(jīng)營模式、跨境融資能力和風(fēng)險控制措施等方面存在的巨大差異。根據(jù)管理部門的初步測算，不同類型銀行的跨境融資實際杠桿率差異較大：外資銀行最高，大型國有銀行居中，農(nóng)商行和農(nóng)信社最低。因此，對跨境融資杠桿率不宜 “一刀切”。下一步，應(yīng)在調(diào)減甚至取消豁免項的基礎(chǔ)上，結(jié)合各類型銀行的實際情況和特點，合理設(shè)定跨境融資杠桿率。

從中長期考慮，隨著資本項目可兌換進(jìn)程的不斷推進(jìn)，逐步取消對各類跨境資本交易及匯兌行為的限制，健全跨境融資宏觀審慎管理框架，應(yīng)當(dāng)是以銀行等信貸類金融機(jī)構(gòu)為重點，以實施資產(chǎn)負(fù)債風(fēng)險管理為核心，通過對外匯頭寸加以限制、對外幣負(fù)債和對外或有負(fù)債收取準(zhǔn)備金等審慎性的手段，防止銀行外匯資產(chǎn)和負(fù)債規(guī)模過度擴(kuò)張及期限結(jié)構(gòu)錯配，減緩?fù)鈧Y金波動對國內(nèi)外匯市場和貨幣環(huán)境可能造成的負(fù)面影響。

此外，針對十九大報告中提出的“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”，管理部門還應(yīng)深入思考和研究如何將宏觀審慎管理理念和工具從跨境融資領(lǐng)域逐步擴(kuò)展到整個外匯管理領(lǐng)域。