陳少強(qiáng)

現(xiàn)行政府和社會(huì)資本合作(以下簡稱“PPP”)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理模式主要表現(xiàn)為流量管理而非存量管理，其依據(jù)是通過未來預(yù)算支出規(guī)模來控制PPP規(guī)模，未來預(yù)算支出體現(xiàn)為費(fèi)用而非債務(wù)。這種流量管理模式的優(yōu)點(diǎn)是便于操作，缺點(diǎn)是信息披露不夠完整，決策不夠科學(xué)合理，各種機(jī)會(huì)主義和道德風(fēng)險(xiǎn)將帶來新的風(fēng)險(xiǎn)等。PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理完善方向是在流量管理基礎(chǔ)上引入存量管理，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債信息和地方政府債務(wù)狀況應(yīng)在PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理中得到充分體現(xiàn)。

一、引言

隨著2014年以來我國PPP項(xiàng)目的大規(guī)模推進(jìn)以及政府方和社會(huì)資本方的深度參與，PPP風(fēng)險(xiǎn)特別是PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題也逐步凸顯[1]，如何防范和化解PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)便成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

學(xué)術(shù)界對(duì)于PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)注多集中于2000年之后。其中，國外的研究要稍早于國內(nèi)。國外對(duì)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注主要體現(xiàn)在預(yù)算軟約束和負(fù)債管理等方面。Guasch(2004)[2]分析了拉丁美洲地區(qū)1980—2000年近1 000份PPP合同后發(fā)現(xiàn)，30%的合同重新談判并且談判更有利于私人投資方，造成財(cái)政軟約束。Aliona(2008)[3]發(fā)現(xiàn)印度尼西亞、馬來西亞、泰國等國家PPP產(chǎn)生的大量政府或有負(fù)債加劇了1997年亞洲金融風(fēng)暴。即便是在英國，有關(guān)報(bào)告顯示，直到2010年英國仍有一半以上的私人融資項(xiàng)目沒有體現(xiàn)在政府的任何財(cái)務(wù)報(bào)表之中，招致許多批評(píng)。2011年發(fā)生的葡萄牙政府財(cái)政危機(jī)的重要誘因就是 PPP 濫用以及負(fù)債管理不當(dāng)[4]。針對(duì)PPP中存在的逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政幻覺等問題，英國、韓國等專門限定 PPP 投資范圍和總量上限[5]。

國際組織特別是IMF的多份工作報(bào)告對(duì)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題提出警告。IMF(2006)指出，政府通過PPP模式可以避免或延遲財(cái)政支出而預(yù)先享用其收益，但也規(guī)避了財(cái)政限制和預(yù)算約束。[6]IMF(2007)指出，PPP 模式的過度使用、不當(dāng)使用則會(huì)演化為地方政府寅吃卯糧的融資工具，導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)蔓延，易加劇、擴(kuò)散經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；政府必須確保PPP被用于提高效益的正確目的，而不是被用來將支出移出預(yù)算和將債務(wù)移出資產(chǎn)負(fù)債表。[7]IMF(2016)指出，許多國家都存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，即PPP能降低政府支出需求和政府債務(wù)。實(shí)際上，在其他條件不變的情況下，PPP僅僅改變了政府現(xiàn)金流的時(shí)間，而非項(xiàng)目整個(gè)周期中政府支出總凈現(xiàn)值。[8]

我國學(xué)者除了探討PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理框架的一般性要素之外，也大多關(guān)注PPP項(xiàng)目的各類負(fù)債的識(shí)別、分類及其管理方面。溫來成等(2015)[9]從建立各級(jí)政府專設(shè)PPP 管理機(jī)構(gòu)和人員，有效監(jiān)控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，建立科學(xué)、全面的PPP 項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)與方法，建立PPP 項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管業(yè)務(wù)流程和管理制度，建立PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)合理的公私分?jǐn)倷C(jī)制，管控政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等方面，提出了加強(qiáng)我國政府與社會(huì)資本合作財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的政策建議。董再平(2016)[10]對(duì)照 Hana Polackova Brixi的風(fēng)險(xiǎn)矩陣模型，分析了我國PPP模式政府性債務(wù)類型及特征。周立柱(2017)[11]研究了國內(nèi)外案例，認(rèn)為 PPP 模式只是將政府的一次性財(cái)政支出轉(zhuǎn)化為長期的財(cái)政支出，并未從根本上減少政府債務(wù)。黃新中等(2017)[12]指出，PPP 模式使用不當(dāng)會(huì)加重地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，包括PPP 模式可能被用來當(dāng)作規(guī)避公共開支管理控制的手段，PPP 項(xiàng)目隱藏財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，PPP監(jiān)管不到位引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。劉薇(2018)[13]探討了我國PPP 模式風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、合理分擔(dān)問題以及防范化解 PPP 模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題。馬恩濤等(2018)[14]通過借鑒國外特別是澳大利亞、菲律賓和巴基斯坦等國家在 PPP 政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理上的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)，建議我國應(yīng)重點(diǎn)圍繞PPP 政府或有債務(wù)管理的制度框架、擔(dān)保限額、政府或有債務(wù)基金以及信息披露與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等幾個(gè)方面對(duì)我國 PPP 可能引發(fā)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提前進(jìn)行預(yù)防和管理。

為防范PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，我國從機(jī)構(gòu)組織建設(shè)、專家?guī)旃芾?、咨詢機(jī)構(gòu)管理、程序管理、合同管理、項(xiàng)目庫管理等多方面采取措施。其中，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》 (財(cái)金[2015]21號(hào)，以下簡稱“21號(hào)文”)[15]成為國內(nèi)判斷PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵性文件。21號(hào)文第25條指出：每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

我國通過控制每年政府財(cái)政支出規(guī)模來確定PPP規(guī)模，表明PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理是一種流量管理，這與國內(nèi)外討論P(yáng)PP資產(chǎn)負(fù)債的存量管理思路差異很大。筆者認(rèn)為，引入預(yù)算流量管理是我國PPP財(cái)政管理的一個(gè)創(chuàng)新，它有利于有效遏制公共投資的預(yù)算軟約束，防止各類市場風(fēng)險(xiǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不當(dāng)轉(zhuǎn)嫁。但正如下文所述，我國現(xiàn)有PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的流量管理也存在一些不足之處，需要完善。

存量和流量的劃分和互動(dòng)本身是任何管理不可或缺的內(nèi)容要件，我國PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理也要回歸本源，將PPP項(xiàng)目預(yù)算支出流量管理和資本負(fù)債的存量管理有效結(jié)合起來。

二、PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)流量管理基本情況

(一)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)流量管理的表現(xiàn)

判斷PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理是否屬于流量管理是基于兩個(gè)指標(biāo)，一是PPP財(cái)政支出承受能力指標(biāo)，二是在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)確定方面定義為費(fèi)用(支出)而非債務(wù)。其中，第一個(gè)指標(biāo)是PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理為流量管理判斷的基本依據(jù)。

我國PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的核心體現(xiàn)在財(cái)政承受能力論證上。21號(hào)文第2條指出，財(cái)政承受能力論證是指識(shí)別、測算政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。21號(hào)文第25條則指出，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

以此看來，評(píng)估我國PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理最基本的指標(biāo)是比較每一年度PPP預(yù)算支出責(zé)任與當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的比值，分子和分母都是流量，反映的是地方政府未來預(yù)算支出的規(guī)模，因而這種風(fēng)險(xiǎn)管理模式屬于典型的流量管理。

值得注意的是，21號(hào)文中的分子為PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，與分母(一般公共預(yù)算支出)稍有不同，分子口徑似乎大一些。為此，財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》(財(cái)金[2016]90 號(hào))[16]指出，“對(duì)于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP 項(xiàng)目。”此后，財(cái)政部在回復(fù)人大代表的提案中指出，《財(cái)政部對(duì)十二屆全國人大五次會(huì)議第 2587 號(hào)建議的答復(fù)》(財(cái)金函[2017]85 號(hào))[17]提及“10%‘上限’控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵(lì)地方積極盤活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目”。實(shí)際操作過程中，地方政府將部分土地出讓金用于安排支付PPP項(xiàng)目支出，但在分子中并未得到體現(xiàn)。

針對(duì)政府性基金用于PPP項(xiàng)目的支出口徑問題，有的地方給予明確回應(yīng)。例如，四川省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)《四川省政府與社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證辦法的通知》(川財(cái)金[2017]91號(hào))[18]指出，“市縣財(cái)政可用于PPP項(xiàng)目支出的資金來源主要包括一般公共預(yù)算發(fā)展支出和政府性基金預(yù)算發(fā)展支出。其中：一般公共預(yù)算發(fā)展支出為一般公共預(yù)算支出扣除用于行政運(yùn)轉(zhuǎn)、必保民生、債務(wù)利息等剛性支出后，可安排用于促進(jìn)發(fā)展的預(yù)算支出；政府性基金預(yù)算發(fā)展支出為依據(jù)相關(guān)政策規(guī)定可用于PPP項(xiàng)目支出的政府性基金扣除必須開支的成本性支出、政策性支出、債務(wù)利息支出后，可安排用于促進(jìn)發(fā)展的預(yù)算支出?！?/p>

(二)流量管理對(duì)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控的作用

我國PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)流量管理體現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)管理模式的創(chuàng)新，最大的作用是便于簡單和直接控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

傳統(tǒng)融資平臺(tái)公司舉債融資項(xiàng)目以及BT 項(xiàng)目的本質(zhì)是以政府的信用進(jìn)行融資，政府出具各種承諾函或者擔(dān)保函，這樣容易造成預(yù)算軟約束、道德風(fēng)險(xiǎn)、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)累積過大過快等問題。在剛剛推出PPP項(xiàng)目的2014年，我國便汲取了英國、法國等國家PPP項(xiàng)目管理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也了解了過去工程建設(shè)管理的諸多弊病，一開始便注重財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控?？梢哉f，與融資項(xiàng)目和BT項(xiàng)目不同的是，我國PPP項(xiàng)目帶有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控的“基因”。例如，《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金[2014]113號(hào))[19]就明確指出，財(cái)政部門(政府和社會(huì)資本合作中心)和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)建立政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府支付臺(tái)賬，嚴(yán)格控制政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立后，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的政府支付義務(wù)應(yīng)納入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

在操作模式上，PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)流量管理也防止金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本的合謀并將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給政府，如通過嚴(yán)禁各類借PPP變相舉債(擔(dān)保、保底回購等)的行為，對(duì)于不包含運(yùn)營內(nèi)容、無績效考核機(jī)制、社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目不得安排財(cái)政資金，防止社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)將PPP風(fēng)險(xiǎn)向政府轉(zhuǎn)移，減少和規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等。

三、PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理引入存量管理的必要性

PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)流量管理存在著信息披露不完整，結(jié)果不確定以及各種機(jī)會(huì)主義和道德風(fēng)險(xiǎn)帶來新的風(fēng)險(xiǎn)等問題，需要引入存量管理。

(一)全面披露政府風(fēng)險(xiǎn)信息

現(xiàn)有PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理考慮了政府財(cái)政支出流量的上限，較傳統(tǒng)的融資平臺(tái)公司管理有了很大的進(jìn)步，但其缺陷是而沒有綜合考慮PPP項(xiàng)目所帶來的資產(chǎn)價(jià)值等存量，更沒有考慮PPP項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)以及社會(huì)效益，也沒有充分關(guān)注政府支出所對(duì)應(yīng)的負(fù)債，其結(jié)果是政府作為國有資產(chǎn)所有者的權(quán)益信息披露不全面，在此基礎(chǔ)上所形成的風(fēng)險(xiǎn)管理制度和措施也不夠全面(詳見圖1和圖2)。雖然國家有關(guān)部門一再發(fā)文，要求規(guī)范PPP項(xiàng)目中的各種不規(guī)范的行為(實(shí)際上是控制各類隱性和或有的債務(wù)支出)，但畢竟由于缺乏整體披露，給PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)整體管理帶來不必要的障礙。

存量和流量是事務(wù)的“一體兩面”，不能只顧流量而忽視存量，或者只考慮存量而忽視流量。PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理需要了解PPP項(xiàng)目特別是政府財(cái)務(wù)和資產(chǎn)負(fù)債等一系列信息，不僅僅包括財(cái)政支出流量的情況，也要反映政府存量資產(chǎn)和負(fù)債的情況。因此，政府通過在PPP項(xiàng)目流量管理基礎(chǔ)上引入存量管理，更能全面、客觀反映政府管理信息，為風(fēng)險(xiǎn)控制提供制度保障。

圖1 PPP流量管理

圖2 PPP流量和存量管理

(二)為風(fēng)險(xiǎn)管理注入確定性

風(fēng)險(xiǎn)管理的初衷是為不確定的環(huán)境和結(jié)果注入確定性，但目前PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的核心指標(biāo)，是要求地方政府每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。從方法論角度看，10%的具體數(shù)額是確定的，但從PPP風(fēng)險(xiǎn)管理測算過程來看，其結(jié)果必然存在不確定性。這是因?yàn)椋F(xiàn)行PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理測算是要求自PPP項(xiàng)目實(shí)施之日(通常是當(dāng)年)起至未來若干年度(PPP項(xiàng)目實(shí)施周期一般至少是10年，不超過30年)內(nèi)的上述比值都應(yīng)不超過10%，也就是說，要求未來分值不超過10%。這種測算方法的好處是便于操作和管理，但其不足之處是，未來若干年份無論是分子(PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任)還是分母(當(dāng)年一般公共預(yù)算支出)都是不確定的，分子分母的不確定性，必然帶來分值的不確定性。

這種用未來結(jié)果來判斷PPP是否操作可行的做法(見圖3)與一般項(xiàng)目是否操作可行的邏輯(見圖4)有較大差異。一般項(xiàng)目操作的邏輯是，基于過去和現(xiàn)在結(jié)果確定的實(shí)施來判斷未來是否存在風(fēng)險(xiǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)損害程度，并基于這種損害程度的前景分析，預(yù)測未來應(yīng)采取何種措施予以補(bǔ)救。盡管我國項(xiàng)目流量管理也考慮到基于過去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)，但畢竟由于二者評(píng)估時(shí)點(diǎn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)存在差異，兩種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果也有很大不同。

圖3 PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式

圖4 通常的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式

筆者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理的基本任務(wù)就是量化測評(píng)某一事件或事物帶來的影響或損失的可能程度，PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理工作的任務(wù)就是基于地方過去和現(xiàn)在的發(fā)展?fàn)顩r來判斷現(xiàn)在和未來PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。盡管未來充滿不確定性，但過去和現(xiàn)在的運(yùn)行結(jié)果是確定的，基于這種結(jié)果的確定性來評(píng)判未來風(fēng)險(xiǎn)狀況是有現(xiàn)實(shí)依據(jù)的。從世界各國來看，赤字率和負(fù)債率是用得最多的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)。雖然各國對(duì)赤字率和債務(wù)率與財(cái)政安全狀況的關(guān)系沒有統(tǒng)一定論，但不容忽視的一個(gè)事實(shí)是，無論是赤字率(財(cái)政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重)還是負(fù)債率(年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP 的比率)，反映的都是過去和現(xiàn)在的財(cái)政狀況，從而判斷一國(地區(qū))現(xiàn)在和未來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況?？傊牖谶^去和現(xiàn)在確定性的存量指標(biāo)管理，有利于為PPP風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)和程序注入確定性。

(三)防止相關(guān)主體行為異化

如前所述，目前我國PPP流量管理的邏輯主要是基于未來所有PPP項(xiàng)目預(yù)算支出之和與當(dāng)年一般公共預(yù)算的比值來判斷當(dāng)前地方政府是否適合選擇PPP項(xiàng)目，但這種“貼現(xiàn)式”的論證思路容易導(dǎo)致地方政府和社會(huì)資本做出一些有利于自身的選擇，進(jìn)而導(dǎo)致相關(guān)主體的行為異化。一是減少未來一般公共預(yù)算支出責(zé)任，如通過減少或者忽視政府對(duì)PPP項(xiàng)目的維護(hù)保養(yǎng)的支出責(zé)任，減少未來PPP項(xiàng)目財(cái)政支出；二是虛增未來一般公共預(yù)算支出規(guī)模，如某地方政府為了當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目順利通過財(cái)政承受能力論證，將預(yù)測未來15～20年的一般公共預(yù)算支出增速為20%，大大超過正常的預(yù)測水平；三是過度透支未來政府性基金支出責(zé)任；四是風(fēng)險(xiǎn)管理向下級(jí)政府層層加碼，項(xiàng)目審批過于復(fù)雜，導(dǎo)致地方政府PPP項(xiàng)目入庫時(shí)間太長，PPP項(xiàng)目兩評(píng)一案批復(fù)到項(xiàng)目采購至少需要半年以上時(shí)間，有的地方需要1年以上時(shí)間；五是有的地方財(cái)政部門以提高PPP項(xiàng)目質(zhì)量為由，在采購咨詢機(jī)構(gòu)環(huán)節(jié)采取簡單一刀切的方式，設(shè)置過高門檻，如要求咨詢機(jī)構(gòu)必須是國家PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)庫的單位，導(dǎo)致那些不在項(xiàng)目庫的咨詢機(jī)構(gòu)缺乏競爭的基本資格，損害中小咨詢機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，與當(dāng)前國家“放管服”和負(fù)面清單管理的基本政策導(dǎo)向相違背。究其原因，就是在基于未來流量來管理、評(píng)估財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的流量管理模式下，PPP相關(guān)主體鉆了PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的空子，通過人為操縱未來支出來規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的約束。因此，增加基于過去和現(xiàn)在的債務(wù)存量狀況(資產(chǎn)、負(fù)債等)這一確定性的標(biāo)準(zhǔn)作為判斷未來PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)，將大大減少相關(guān)主體為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)防控而帶來的異化現(xiàn)象。

四、PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理引入存量管理的可行性

現(xiàn)行PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理引入存量管理的做法有助于克服現(xiàn)行PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的上述不足，但這種存量管理思路能否在我國落地還要受到現(xiàn)行預(yù)算和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的約束。本部分將從資產(chǎn)負(fù)債的視角探討我國PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)引入存量管理的現(xiàn)實(shí)可行性，并著重討論P(yáng)PP項(xiàng)目財(cái)政支出是否納入債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑問題。

(一)PPP財(cái)政支出是否確認(rèn)為政府債務(wù)

PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)為未來財(cái)政支出，這種財(cái)政支出是體現(xiàn)為債務(wù)性支出還是非債務(wù)性支出，目前在理論和實(shí)務(wù)界存在爭論。

1.反對(duì)的觀點(diǎn)。

現(xiàn)有政策法規(guī)并不支持PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)支出屬于政府債務(wù)的主張。新《預(yù)算法》第35條指出“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措?！翱钜?guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。”如果將未來PPP項(xiàng)目財(cái)政支出列為政府債務(wù)，那么PPP行為則違法了《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定亦即政府違法。此外，2014 年財(cái)政部發(fā)布的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(財(cái)預(yù)[2014]351號(hào))[20]第 11 條規(guī)定，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)中，通過 PPP 模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不得納入政府債務(wù)。

學(xué)術(shù)界也有不主張將未來PPP項(xiàng)目財(cái)政支出納入政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)范疇的聲音。崔志娟(2018)[21]在分析我國在確認(rèn)為政府方的一項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，是否也同樣需要確認(rèn)為一項(xiàng)負(fù)債問題時(shí)，提出了不能將此確認(rèn)為負(fù)債的主張。原因有二：一是《預(yù)算法》的法律要求，政府部門除了發(fā)行政府債券之外，不允許通過其他方式舉借債務(wù)；二是不符合負(fù)債概念，根據(jù)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》第33條，“負(fù)債是指政府會(huì)計(jì)主體過去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的，預(yù)期會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源流出政府會(huì)計(jì)主體的現(xiàn)時(shí)義務(wù)”，此處的現(xiàn)時(shí)義務(wù)是指“政府會(huì)計(jì)主體在現(xiàn)行條件下已承擔(dān)的義務(wù)”。按照國辦發(fā)[2015]42號(hào)[22]規(guī)定的“政府依據(jù)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)”以及財(cái)金[2014]76號(hào)文[23]規(guī)定的“財(cái)政補(bǔ)貼要以項(xiàng)目運(yùn)營績效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)”，政府付費(fèi)是依據(jù)項(xiàng)目公司未來提供公共服務(wù)的質(zhì)量，以項(xiàng)目公司提供的公共服務(wù)滿足政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)為前提，因而，PPP項(xiàng)目提供服務(wù)的支付承諾，屬于未來發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的義務(wù)，不屬于現(xiàn)實(shí)義務(wù)，不能確認(rèn)負(fù)債PPP項(xiàng)目的政府財(cái)政支出責(zé)任不確認(rèn)負(fù)債的情況下，政府在發(fā)生未來支付責(zé)任時(shí)于當(dāng)期確認(rèn)為一項(xiàng)費(fèi)用。

孟春(2018)[24]也認(rèn)為，根據(jù)《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》、《地方政府轉(zhuǎn)向債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》對(duì)地方政府債務(wù)及負(fù)債的范圍認(rèn)定，PPP支出責(zé)任不屬于上述政策文件明確的范疇，因此不同于政府債務(wù)或負(fù)債。同時(shí)，規(guī)范的PPP項(xiàng)目不涉及隱性債務(wù)。隱性債務(wù)一般認(rèn)為是未納入預(yù)算管理，最終需要政府承擔(dān)的債務(wù)，而規(guī)范的PPP合同中財(cái)政支出責(zé)任與預(yù)算管理銜接，不涉及“隱性”。[25]

2.支持的觀點(diǎn)。

首先，上述解釋似乎并未從根本上解除PPP項(xiàng)目財(cái)政支出是否屬于政府債務(wù)支出的困惑。從國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的處理來看，PPP項(xiàng)目財(cái)政支出符合政府債務(wù)的定義。按照《國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則32號(hào)——服務(wù)特許權(quán)協(xié)議：授予方》(IPSAS32)規(guī)定，服務(wù)特許資產(chǎn)屬于政府的同時(shí)，政府要確認(rèn)為一項(xiàng)負(fù)債。但授予方確認(rèn)為一項(xiàng)服務(wù)特許資產(chǎn)時(shí)，需要符合以下條件：一是授予方對(duì)經(jīng)營方所使用基礎(chǔ)設(shè)施必須提供的服務(wù)類型、提供服務(wù)的對(duì)象和服務(wù)價(jià)格實(shí)施控制或管制；二是在服務(wù)協(xié)議期末，授予方通過所有權(quán)、收益權(quán)或其他形式控制該基礎(chǔ)設(shè)施的重大剩余收益。以我國典型的PPP項(xiàng)目模式(如BOT)而言，我國PPP項(xiàng)目似乎符合國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則有關(guān)負(fù)債的規(guī)定。

其次，PPP未來財(cái)政支出定義為政府債務(wù)支出有其理論基礎(chǔ)。筆者在CNKI 期刊網(wǎng)查找有關(guān)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的文獻(xiàn)資料時(shí)發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外大部分學(xué)者的意見趨向于將PPP項(xiàng)目財(cái)政支出作為政府債務(wù)對(duì)待，其理論支撐是根據(jù)世行專家Hana 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣模型[18](見表1)。根據(jù)該模型的描述，PPP項(xiàng)目中的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)屬于直接隱性債務(wù)(見表1左下角)，而有關(guān)PPP直接或者間接的擔(dān)保則分別屬于或有顯性債務(wù)或者是或有隱性債務(wù)(見表1右側(cè))。

表1 政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣

最后，現(xiàn)行將PPP財(cái)政支出定義為費(fèi)用性支出并未能從根本上防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。白德全(2018)[26]認(rèn)為，在現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則下，政府性債務(wù)通過 PPP 化解后，可以直接移出其資產(chǎn)負(fù)債表，但是這一舉措并不能真正消除地方政府的債務(wù)，如果項(xiàng)目在建設(shè)過程或者建設(shè)完成后出現(xiàn)了違約以及經(jīng)營失敗的問題，導(dǎo)致債務(wù)不能償還，那么地方政府最終還是要成為債務(wù)的償還者。因此，PPP的債務(wù)隱藏機(jī)制并沒有改變政府性債務(wù)的本質(zhì)，只不過是讓其脫離政府的預(yù)算管理，并拉長了債務(wù)的償還期限。

3.實(shí)際的做法。

我國近年來為規(guī)范PPP的發(fā)展，采取負(fù)面清單或者限制式的措施(見表2)，這些措施，從上述債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣的角度看，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控重點(diǎn)實(shí)際上就體現(xiàn)在防控PPP項(xiàng)目中各類隱性支出和或有債務(wù)支出。從我國最近有關(guān)防范風(fēng)險(xiǎn)的文件來看，隱性債務(wù)的概念正被較多地使用，有部分替代或有債務(wù)的趨勢，這是在中國語境下的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的描述。即便如此，筆者認(rèn)為，國家相關(guān)規(guī)定的實(shí)質(zhì)內(nèi)容并未超脫Hana債務(wù)模型的范疇。

表2 我國規(guī)范推進(jìn)PPP工作采取的有關(guān)措施

一個(gè)有趣的現(xiàn)象是，國家對(duì)待和處理債務(wù)問題規(guī)定也在不斷變化。一是原《預(yù)算法》第28條規(guī)定，地方政府“非經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，不得借款”。2015年以后，省級(jí)政府可在中央政府設(shè)定的債務(wù)上限范圍內(nèi)借款。二是將項(xiàng)目沒有收益、計(jì)劃償債來源主要依靠一般公共預(yù)算收入的，甄別為一般債務(wù)，如義務(wù)教育債務(wù)，具體見財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法的通知》(財(cái)預(yù)[2014]351號(hào))[20]，這說明，一般債務(wù)的內(nèi)容也在隨著時(shí)間的變化而變化。

由此可以看出，判斷一項(xiàng)支出是否屬于或者不屬于政府債務(wù)支出，并非根據(jù)政策法律條文，并非基于本本主義，而應(yīng)要實(shí)事求是地看待。據(jù)筆者觀察，PPP財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)際上是按照債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣的思路推進(jìn)的，只不過這種推進(jìn)方式不是“顯性”而是“隱性”地推進(jìn)。筆者稱這種現(xiàn)象為“有意識(shí)的模糊”。這種“有意識(shí)的模糊”可能是在我國當(dāng)前有關(guān)制度缺失、制度不完善而又必須重視債務(wù)問題等復(fù)雜環(huán)境和多重目標(biāo)下的一種現(xiàn)實(shí)選擇，這種處理方式為相關(guān)部門政策處理提供了一定的空間，也為日后改革奠定了制度基礎(chǔ)。

實(shí)際上，我國在踐行PPP財(cái)政流量管理舉措的同時(shí)，也在采取措施進(jìn)行存量管理(見表3)，最典型的例子是清理和整改PPP項(xiàng)目存量。根據(jù)財(cái)政部公開發(fā)布PPP項(xiàng)目庫清理退庫結(jié)果顯示，截至2018年4月23日，各地累計(jì)清理退庫項(xiàng)目1 695個(gè)，涉及投資額1.8萬億元；上報(bào)整改項(xiàng)目2 005個(gè)，涉及投資額3.1萬億元。

表3 PPP項(xiàng)目清庫的有關(guān)要求

(二)PPP項(xiàng)目政府資產(chǎn)的確認(rèn)

伴隨著PPP項(xiàng)目政府支出是否和如何納入負(fù)債管理，PPP項(xiàng)目的政府資產(chǎn)如何確認(rèn)和管理也成為一個(gè)新問題。筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目政府資產(chǎn)的確認(rèn)與政府的投入方式以及PPP模式有關(guān)。

我國PPP模式分為政府付費(fèi)型PPP、使用者付費(fèi)PPP和可行性缺口補(bǔ)助三類，具體定義見財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金[2014]113號(hào))[19]。其中，政府付費(fèi)PPP趨于緊縮[注]據(jù)了解，政府付費(fèi)類PPP趨于收縮的理由是這種模式容易突破10%的“紅線”，但這種說法其實(shí)不能自圓其說。例如，假設(shè)某政府付費(fèi)型的PPP項(xiàng)投資額為10億元，全部運(yùn)營成本為5億元，政府需要累計(jì)付費(fèi)15億元；假設(shè)某缺口補(bǔ)助項(xiàng)目投資建設(shè)成本和運(yùn)營成本為20億元(其中，建設(shè)成本為10億元，運(yùn)營費(fèi)用為10億元)，而項(xiàng)目公司可以通過使用者付費(fèi)獲得5億元的收入，則政府實(shí)際付費(fèi)為15億元。同樣是政府付費(fèi)15億元，但只因?yàn)榍罢呤钦顿M(fèi)PPP項(xiàng)目，后者是可行性缺口補(bǔ)助PPP項(xiàng)目，就判斷前者不允許采用PPP項(xiàng)目而后者得到允許，這在道理上是不合理的。如果是這樣的話，地方政府和潛在社會(huì)資本就可以合作，有意識(shí)地將運(yùn)營成本從5億元提高到10億元，則該P(yáng)PP項(xiàng)目就因?yàn)槭强尚行匀笨陧?xiàng)目而得到通過，而項(xiàng)目公司和社會(huì)資本的使用者付費(fèi)可以為0，政府也沒有多余支付財(cái)政支出。這樣看來，有的地方拒絕采用政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目，實(shí)際上是不自覺地將政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目支出作為債務(wù)來處理的，而可行性缺口補(bǔ)助PPP財(cái)政支出則可以不屬于債務(wù)支出。筆者認(rèn)為，這種判斷依據(jù)是基于典型的雙重標(biāo)準(zhǔn)。，而使用者付費(fèi)類PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)又較少，較多類型的是可行性缺口補(bǔ)助PPP項(xiàng)目。在這種項(xiàng)目模式下，政府與中標(biāo)的社會(huì)資本共同出資組建項(xiàng)目公司(SPV)，政府一般通過其平臺(tái)公司少量出資(如20%)，大部分資金由社會(huì)資本出資(如80%)，項(xiàng)目公司組建后從事正常的建設(shè)、融資、運(yùn)營，在項(xiàng)目周期結(jié)束后移交給政府，其中，最常見的是BOT(建設(shè)-運(yùn)營-移交)模式(見圖5)。

圖5 PPP項(xiàng)目投融資框架

按照 “誰投資、誰擁有、誰受益”的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)基本原則，在PPP項(xiàng)目中，政府方出資的部分在項(xiàng)目建設(shè)完成并進(jìn)入運(yùn)營期應(yīng)當(dāng)計(jì)入“固定資產(chǎn)”，但按照財(cái)政部《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)》 (財(cái)會(huì)[2008]11號(hào))的相關(guān)規(guī)定，BOT業(yè)務(wù)所建造基礎(chǔ)設(shè)施不應(yīng)作為項(xiàng)目公司的固定資產(chǎn)。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)如何確認(rèn)，目前國家在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度處理上并沒有做出明確規(guī)定[注]限于篇幅，本文將不探討PPP項(xiàng)目資產(chǎn)確認(rèn)的會(huì)計(jì)處理問題。。據(jù)了解，有的國有公司將此類資產(chǎn)作為存貨或者無形資產(chǎn)來處理。

五、結(jié)論與建議

(一)主要結(jié)論

相對(duì)于傳統(tǒng)的投融資模式，PPP模式一開始就帶有防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的“基因”。從形式上看，我國PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理是通過考察未來財(cái)政支出流量承受能力(即每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%)來體現(xiàn)的。這種流量管理的模式便于操作，易于控制PPP規(guī)模，對(duì)于短期防范PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有重要貢獻(xiàn)。

但是當(dāng)前PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理模式存在一些缺陷：第一，由于缺乏存量信息，流量管理依據(jù)不充分，所反映的結(jié)論不夠全面。第二，基于未來流量狀況對(duì)當(dāng)前存量狀況做出決定，會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果的不確定性。第三，從中長期來看，這種流量風(fēng)險(xiǎn)管理也帶來相關(guān)主體行為異化問題，各種急功近利和避險(xiǎn)的機(jī)會(huì)主義傾向?qū)⒃黾咏灰踪M(fèi)用，影響PPP效率；財(cái)政未來支出壓力被低估，新的PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不容忽視；管理部門防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)向市場主體轉(zhuǎn)移，在一定程度上不利于市場公平競爭。

(二)有關(guān)建議

現(xiàn)行PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的思路需要改變，建議在流量管理基礎(chǔ)上引入存量管理。考慮到我國預(yù)算和會(huì)計(jì)制度的現(xiàn)實(shí)情況，PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理需要配合其他制度的改革而逐步完善。完善PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理基本原則是，PPP政府支出責(zé)任“有意識(shí)的模糊”問題要盡快得到解決，政府及相關(guān)各方在PPP支出方面的責(zé)任應(yīng)進(jìn)一步明確，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債管理最終應(yīng)與其他資產(chǎn)負(fù)債管理有效結(jié)合。

1.近期建議。

近期建議是維持流量管理的現(xiàn)狀不變，但對(duì)存在的問題采取有針對(duì)性的措施。同時(shí)，要完善相關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，增加PPP項(xiàng)目信息披露內(nèi)容，并修改PPP風(fēng)險(xiǎn)論證的名稱。

(1)采取針對(duì)性的措施。短期來看，在我國《預(yù)算法》等法律難以做出大的調(diào)整框架下，承認(rèn)21號(hào)文中財(cái)政承受能力10%的合理性和有效性，但要針對(duì)當(dāng)前存在的問題提出改進(jìn)建議，具體包括：一是防止PPP操作中的一些機(jī)會(huì)主義行為，如對(duì)地方政府一般公共支出增幅虛增的行為提出警告，嚴(yán)重的采取通報(bào)批評(píng)和處理責(zé)任人等措施。二是要求地方采取措施，防范過度增加政府性基金帶來的風(fēng)險(xiǎn)，并做好相應(yīng)的預(yù)案安排。三是完善PPP項(xiàng)目庫管理。在保障項(xiàng)目入庫質(zhì)量的情況下明確各級(jí)政府對(duì)PPP項(xiàng)目審批期限以及修改期限和修改的次數(shù)，防止PPP項(xiàng)目拉鋸式重復(fù)審核，耽誤項(xiàng)目正常入庫進(jìn)度。四是優(yōu)化PPP項(xiàng)目入庫管理方式。PPP項(xiàng)目的初衷是推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高公共服務(wù)質(zhì)量，效率優(yōu)先應(yīng)成為PPP運(yùn)行的優(yōu)先考慮。為體現(xiàn)我國放管服、負(fù)面清單管理的大趨勢，建議優(yōu)化PPP項(xiàng)目入庫管理方式，防止將PPP項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)監(jiān)測職能演變?yōu)樾姓徟毮埽瘜徟?，取消有關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)必須是國家咨詢機(jī)構(gòu)庫的相關(guān)限定，并在增強(qiáng)地方入庫的責(zé)任意識(shí)基礎(chǔ)上逐步引入備案制，提高項(xiàng)目入庫效率。五是明確PPP項(xiàng)目入庫的政府責(zé)任邊界。劃分各級(jí)政府部門PPP管理的事權(quán)責(zé)任劃分，建議國家層面PPP中心更多側(cè)重于全國性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控，而省級(jí)及以下政府部門側(cè)重于PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)、財(cái)務(wù)、工程層面的審查。

(2)盡快出臺(tái)PPP相關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。我國已有企業(yè)會(huì)計(jì)制度和政府會(huì)計(jì)制度，但對(duì)于政府和企業(yè)共同組成的項(xiàng)目公司的會(huì)計(jì)制度還沒有出臺(tái)，對(duì)有關(guān)PPP項(xiàng)目支出(包括政府方的支出)在會(huì)計(jì)上如何確認(rèn)上沒有統(tǒng)一的意見，對(duì)PPP資產(chǎn)如何分類確認(rèn)也沒有說明，建議盡快出臺(tái)相關(guān)制度予以明確。

(3)完善信息披露。在每年的“兩會(huì)”中披露PPP項(xiàng)目信息，包括PPP投資占公共投資和GDP的比重，PPP項(xiàng)目的政府承諾事項(xiàng)等，以更好地接受社會(huì)監(jiān)督。

(4)修改PPP風(fēng)險(xiǎn)論證的名稱。PPP的本意是政府和社會(huì)資本合作，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是政府風(fēng)險(xiǎn)的反映。在中國語境下，財(cái)政支出是從流量意義上的政府支出，甚至在多數(shù)情況下被理解為一般公共預(yù)算支出，因而財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更多是從一般公共預(yù)算支出流量角度來論述的，政府存量情況并未能得到體現(xiàn)，因而現(xiàn)行財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)論證方式客觀上存在局限性，建議回歸PPP關(guān)于政府和社會(huì)資本合作的本原，將“PPP財(cái)政承受能力論證”修改為“PPP政府承受能力論證”，這樣能更好地引導(dǎo)輿論，反映PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)全貌。

2.中期建議。

中期建議是調(diào)整PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)，實(shí)質(zhì)性地引入存量管理，增加風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控信息并強(qiáng)制性予以披露，以接受人大和社會(huì)公眾的監(jiān)督。

(1)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法?，F(xiàn)有21號(hào)文10%的“一票否決”的流量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度存在諸多不足，建議增加存量評(píng)價(jià)指標(biāo)。為體現(xiàn)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度的過渡性，建議在保留現(xiàn)有10%的約束制度的同時(shí)，減少其在PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)權(quán)重，并同時(shí)增加負(fù)債率等評(píng)價(jià)指標(biāo)，以實(shí)事求是地評(píng)估PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(2)增加風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控內(nèi)容。主要是增加兩個(gè)方面的信息：一是資產(chǎn)負(fù)債表信息。隨著政府權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度的推廣運(yùn)用，我國在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理能力逐步提升之后，可根據(jù)《國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則32》等國際標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)新增PPP產(chǎn)生的政府資產(chǎn)與負(fù)債凈現(xiàn)值予以披露。通過越來越多的項(xiàng)目信息披露，就可逐漸編制部分政府資產(chǎn)負(fù)債表。二是未來財(cái)政支出信息。無論P(yáng)PP財(cái)政支出是否納入債務(wù)統(tǒng)計(jì)的范疇，它體現(xiàn)為實(shí)實(shí)在在的政府支出責(zé)任，而且是資本性支出責(zé)任，必須用未來收入來進(jìn)行償還。建議新增一項(xiàng)財(cái)政支出指標(biāo)，該項(xiàng)指標(biāo)暫命名為“債務(wù)與PPP支出”，這樣便于將每年P(guān)PP項(xiàng)目財(cái)政與當(dāng)年債務(wù)還本付息支出一起統(tǒng)計(jì)，更全面地揭示財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)情況。

(3)加大PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)信息披露。主要包括兩點(diǎn)：一是隨著《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》的貫徹落實(shí)，越來越多的地方政府將會(huì)向人大報(bào)告國有資產(chǎn)有關(guān)情況，建議以此為契機(jī)，將PPP項(xiàng)目資產(chǎn)及其負(fù)債情況納入向人大披露的范圍，以更好地體現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)PPP整體情況的認(rèn)知和對(duì)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的監(jiān)督。二是將“債務(wù)與PPP支出”體現(xiàn)在《預(yù)算法實(shí)施細(xì)則》中，強(qiáng)制性地要求地方統(tǒng)計(jì)，以綜合反映地方風(fēng)險(xiǎn)狀況。

3.長期建議。

(1)編制PPP項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債表。從長期來看，隨著我國權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)制度的全面推進(jìn)和國有資產(chǎn)報(bào)告制度的建立健全，試行編制PPP項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債表，并與政府資產(chǎn)負(fù)債表相銜接。

(2)修改《預(yù)算法》相關(guān)條款。將PPP支出責(zé)任納入政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑(但要同時(shí)披露PPP支出存在績效管理以及風(fēng)險(xiǎn)支出責(zé)任的不確定性問題)，明確中央和地方政府層級(jí)PPP規(guī)模的上限，便于各級(jí)政府全面披露未來政府支出責(zé)任，全面規(guī)范政府行為，推動(dòng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)同發(fā)展。