一、“矩陣式”管理模式概念及其實(shí)踐應(yīng)用

(一)“矩陣式”管理模式概念?！熬仃囀健惫芾硪卜Q系統(tǒng)式或多維式管理，是相對(duì)于那種傳統(tǒng)的按照生產(chǎn)、財(cái)務(wù)、銷售、工程等設(shè)置的一維式管理而言的?！熬仃嚒笔墙栌脭?shù)學(xué)上的概念。矩陣式管理主要是將管理部門分為兩種，一種是傳統(tǒng)的職能部門，另一種是為完成某一項(xiàng)專門任務(wù)而由各職能部門派人聯(lián)合組成的專門小組，并指定專門負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，任務(wù)完成后，該小組成員就各回原部門。如果這種專門小組有若干個(gè)的話，就會(huì)形成一個(gè)為完成專門任務(wù)而出現(xiàn)的橫向系統(tǒng)。這個(gè)橫向系統(tǒng)與原來的垂直領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)就組成了一個(gè)矩陣，因此稱“矩陣式”管理。

(二)“矩陣式”管理模式應(yīng)用。關(guān)于矩陣結(jié)構(gòu)最早的實(shí)踐是ABB的前身ASEA，一家瑞典公司。1979 年巴納維克出任ASEA總經(jīng)理時(shí)，著手對(duì)公司的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革。首先，他把公司扁平化，并在公司拓展國際業(yè)務(wù)時(shí)將公司重組為全球矩陣組織。近期，矩陣式管理結(jié)構(gòu)在全球普遍流行，如諾基亞對(duì)整個(gè)集團(tuán)進(jìn)行組織的拆分與重組，就是為了使其企業(yè)管理逐漸走向矩陣式管理，其目的正是為了更好地適應(yīng)3G時(shí)代可能出現(xiàn)的變化以及公司為此制定的“完全移動(dòng)生活”戰(zhàn)略。

(三)“矩陣式”管理在財(cái)務(wù)預(yù)算中的應(yīng)用。財(cái)務(wù)預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門開展預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算控制、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算考評(píng)等的一系列活動(dòng)。傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式屬于“直線職能制”，是一種垂直的管理形式，也即上級(jí)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門下達(dá)預(yù)算編制、調(diào)整等任務(wù)，下級(jí)層層執(zhí)行。這一過程中因管理層次多、信息傳遞慢、橫向溝通協(xié)調(diào)不暢通，在其管理中存在種種弊端。為規(guī)避“直線職能制”的預(yù)算管理中的弊端，越來越多的企業(yè)引入“矩陣式”管理方式實(shí)現(xiàn)管理上橫向和縱向的全覆蓋，以優(yōu)化財(cái)務(wù)資源的配置，強(qiáng)化內(nèi)部管理和控制。也即：在財(cái)務(wù)預(yù)算管理中通過建立一個(gè)橫向的組織機(jī)構(gòu)，與傳統(tǒng)的垂直縱向的“直線職能制”組織結(jié)構(gòu)向交織，使業(yè)務(wù)部門深度參與到整個(gè)預(yù)算管理活動(dòng)，建立起一種“條塊結(jié)合”的新型預(yù)算管理體系。這種新型財(cái)務(wù)管理體系即具有傳統(tǒng)財(cái)務(wù)管理模式優(yōu)勢，又實(shí)現(xiàn)了部門之間的信息交流和有效溝通，提高了內(nèi)部管理協(xié)作效率和資源配置效率。

二、基層人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式與當(dāng)前面臨的新形勢之間的矛盾

2015年1月1日《中華人民共和國預(yù)算法》的實(shí)施以及《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》標(biāo)志著我國預(yù)算管理改革進(jìn)入一個(gè)新的階段。人民銀行作為中央部門預(yù)算單位同樣也面臨著新的形勢和挑戰(zhàn)。新的形勢和挑戰(zhàn)給基層人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式提出了新的問題。

(一)中長期支出規(guī)劃管理要求與基層行未來業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃被動(dòng)相矛盾。新《預(yù)算法》提出建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，自2015年起，正式實(shí)施三年滾動(dòng)支出規(guī)劃，并要求預(yù)算管理與業(yè)務(wù)發(fā)展要相銜接。但是，2015年前，編制預(yù)算都是以上年財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況和當(dāng)年業(yè)務(wù)工作計(jì)劃為基礎(chǔ)進(jìn)行編制預(yù)算的，未建立起自上而下的中長期發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)規(guī)劃。加之，基層行大部分是在執(zhí)行上級(jí)行的宏觀調(diào)控和管理政策，在業(yè)務(wù)規(guī)劃上處于較為被動(dòng)地位，建立自身且切合實(shí)際的發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)規(guī)劃受制于上級(jí)行，編制三年規(guī)劃支出時(shí)缺少目標(biāo)和依據(jù)，匡算結(jié)果的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和有效性均較低。

(二)預(yù)算管理精細(xì)化、科學(xué)化要求與無序的財(cái)務(wù)組織機(jī)構(gòu)不相容?！稕Q定》要求要加快預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，要完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的規(guī)范化、精細(xì)化和科學(xué)化。標(biāo)準(zhǔn)體系的建立需掌握大量資料和信息，但這些資料信息集中在業(yè)務(wù)部門。目前基層人民銀行未建立起有序的財(cái)務(wù)預(yù)算管理組織，財(cái)務(wù)預(yù)算管理的預(yù)算編制、執(zhí)行等基礎(chǔ)工作大部分集中在會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門，業(yè)務(wù)部門的參與度和協(xié)調(diào)配合度低，導(dǎo)致預(yù)算編制精細(xì)程度不高、預(yù)算執(zhí)行偏差大，預(yù)算的評(píng)價(jià)和考核結(jié)果不實(shí)際等。

(三)全面預(yù)算績效管理的推進(jìn)與較差的預(yù)算主體責(zé)任意識(shí)不相適應(yīng)。2014年，國務(wù)院提出要全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，以強(qiáng)化厲行勤儉節(jié)約、支出責(zé)任和效率意識(shí)，提高財(cái)政資金的使用效率。2015年起，人民銀行業(yè)陸續(xù)開展績效管理試點(diǎn)工作，績效目標(biāo)管理范圍逐步擴(kuò)大，指標(biāo)體系也逐步健全。但是從近幾年績效管理情況看，業(yè)務(wù)部門預(yù)算責(zé)任主體意識(shí)、成本管控觀念較差，在日常的活動(dòng)中，重資金的使用和規(guī)模，輕資金使用效益，重資金的申請，輕預(yù)算的控制和執(zhí)行，自主意識(shí)較強(qiáng)，大局意識(shí)較差，嚴(yán)重阻礙了財(cái)務(wù)預(yù)算活動(dòng)的全面控制和監(jiān)督?？冃гu(píng)價(jià)過程中，業(yè)務(wù)部門績效評(píng)價(jià)人員責(zé)任意識(shí)不到位、專業(yè)素質(zhì)不高，而績效評(píng)價(jià)工作是一項(xiàng)高度綜合化的工作，所需人才要即懂財(cái)務(wù)預(yù)算管理知識(shí)，又懂部門業(yè)務(wù)職能，致使業(yè)務(wù)部門開展的績效自評(píng)流于形式，不能對(duì)支出的績與效給予公平合理的評(píng)價(jià)。

三、構(gòu)建基層行“矩陣式”財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式的框架

(一)具體的“矩陣式”預(yù)算管理模式框架構(gòu)思。

1.建立橫向組織機(jī)構(gòu)履行財(cái)務(wù)管理職責(zé)，促進(jìn)業(yè)務(wù)部門積極參與預(yù)算管理工作，促進(jìn)各部門間的溝通和協(xié)調(diào)。結(jié)合近年來預(yù)算管理新要求，梳理預(yù)算管理邏輯條線，從預(yù)算編制、執(zhí)行、分析預(yù)測、績效管理以及監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)入手，建立一個(gè)異于傳統(tǒng)縱向垂直的基層預(yù)算管理模式的橫向預(yù)算管理決策機(jī)制——預(yù)算管理委員會(huì)對(duì)中心支行預(yù)算管理工作進(jìn)行科學(xué)管理，具體負(fù)責(zé)預(yù)算目標(biāo)的制定，協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門間的權(quán)力和責(zé)任關(guān)系，監(jiān)督、考核預(yù)算管理工作的落實(shí)，成員部門可由基層行會(huì)計(jì)部門、業(yè)務(wù)部門、監(jiān)督部門組成。

2.傳承縱向條線管理，預(yù)算管理委員會(huì)、會(huì)計(jì)部門、業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)對(duì)下級(jí)對(duì)口部門的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。各業(yè)務(wù)部門根據(jù)履行職責(zé)，按照總行長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和上級(jí)行長期業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)際需求和財(cái)務(wù)預(yù)算約束，提出三年滾動(dòng)預(yù)算支出規(guī)劃，按照具體下發(fā)的費(fèi)用指標(biāo)執(zhí)行預(yù)算費(fèi)用，對(duì)費(fèi)用執(zhí)行情況的績與效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，對(duì)下級(jí)部門開展業(yè)務(wù)規(guī)劃、戰(zhàn)略發(fā)展、預(yù)算編制、績效評(píng)價(jià)的指導(dǎo)工作。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門按照上級(jí)行分配指標(biāo)，做好定額標(biāo)準(zhǔn)的制定和指標(biāo)的分配工作，并協(xié)調(diào)指導(dǎo)業(yè)務(wù)部門的預(yù)算編制等工作，對(duì)業(yè)務(wù)部門編制預(yù)算、績效自評(píng)等情況進(jìn)行匯總、審核、調(diào)整，為業(yè)務(wù)部門提供支持和保障。

3.建立內(nèi)外部的預(yù)算長效監(jiān)控機(jī)制。預(yù)算管理專門委員會(huì)定期了解預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和情況，研究落實(shí)尚未執(zhí)行的預(yù)算事項(xiàng)，并對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，提出預(yù)算執(zhí)行意見。聘請會(huì)計(jì)師事務(wù)所、財(cái)政監(jiān)察專員辦等機(jī)構(gòu)審核、監(jiān)督預(yù)算的編制、執(zhí)行，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行成績與效果的再評(píng)估。

4.建立科學(xué)合理的績效管理評(píng)價(jià)機(jī)制。上級(jí)行部門要制定一套完整的績效評(píng)價(jià)管理指標(biāo)，完善評(píng)價(jià)管理制度，規(guī)定采用平衡積分法、項(xiàng)目評(píng)估工具等方法開展績效評(píng)價(jià)管理。各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行自評(píng)，查找執(zhí)行中存在的問題，提出改進(jìn)建議。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門作為牽頭部門認(rèn)真跟蹤各項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績效管理和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，根據(jù)各業(yè)務(wù)部門自評(píng)情況對(duì)各科目績效情況開展綜合評(píng)價(jià)，并上報(bào)評(píng)價(jià)報(bào)告和績效管理工作總結(jié)。

(二)構(gòu)建具體的“矩陣式”財(cái)務(wù)預(yù)算管理流程。

預(yù)算管理整個(gè)程序包括：編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等過程。編制環(huán)節(jié)要求切合履職實(shí)際、符合戰(zhàn)略發(fā)展和業(yè)務(wù)規(guī)劃，執(zhí)行環(huán)節(jié)要求嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確，規(guī)范，不能超預(yù)算，監(jiān)督環(huán)節(jié)要及時(shí)、到位，達(dá)到對(duì)預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范；績效評(píng)價(jià)要達(dá)到提高預(yù)算主體的責(zé)任意識(shí)和約束意識(shí)。因此，建立一個(gè)環(huán)環(huán)相扣，緊密有序的預(yù)算管理流程，對(duì)預(yù)算的編制、審核、執(zhí)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)等實(shí)行全面管理是“矩陣式”管理的目標(biāo)。“矩陣式”預(yù)算管理流程見下圖：

四、推進(jìn)基層央行構(gòu)建“矩陣式”預(yù)算管理模式的建議

(一)加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高預(yù)算轉(zhuǎn)型意識(shí)。構(gòu)建“矩陣式”預(yù)算管理模式是財(cái)務(wù)預(yù)算轉(zhuǎn)型的重要突破口，因涉及部門較多在實(shí)施過程中可能存在諸多問題。因此，總行應(yīng)聘請專家，建立轉(zhuǎn)型培訓(xùn)班，不僅要對(duì)會(huì)計(jì)部門人員開展培訓(xùn)，更要加強(qiáng)黨委、分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)業(yè)務(wù)部門等的培訓(xùn)，增強(qiáng)相關(guān)部門人員的轉(zhuǎn)型意識(shí)。

(二)健全財(cái)務(wù)預(yù)算信息管理系統(tǒng)功能，全力支撐模式的應(yīng)用。完善目前總行上線的會(huì)計(jì)綜合管理系統(tǒng)(AIIS)預(yù)算財(cái)務(wù)模塊，按照縱橫線條管理模式，健全報(bào)表編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督管理、績效評(píng)價(jià)等“矩陣式”流程，完善預(yù)算財(cái)務(wù)模塊功能。在系統(tǒng)中增加成本控制模式，以部門或作業(yè)未成本中心，實(shí)現(xiàn)成本歸集與分?jǐn)?，成本分析等功能，為定額標(biāo)準(zhǔn)測算提供數(shù)據(jù)信息。

(三)健全績效管理評(píng)價(jià)機(jī)制。按照人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算工作要求和費(fèi)用特點(diǎn)，按照定性和定量相結(jié)合原則，從總行層面建立健全一套完整的財(cái)務(wù)預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。在績效評(píng)價(jià)方法上在借鑒國外一些評(píng)價(jià)方法的基礎(chǔ)上，充分考慮人民銀行預(yù)算的特殊性及多樣性，按照具體項(xiàng)目特點(diǎn)及評(píng)價(jià)目的，選擇合適的績效評(píng)價(jià)方法。如，貨幣發(fā)行費(fèi)、安全防衛(wèi)費(fèi)等行政事業(yè)類項(xiàng)目可采用層次分析法(AHP)法，公用經(jīng)費(fèi)采用平衡計(jì)分卡。