■李長健，孫富博

作為一項新興的權(quán)利，金融發(fā)展權(quán)契合十九大報告精神，其重要的內(nèi)核是金融實質(zhì)公平，即在追求金融市場諸主體公平獲取金融資源、享受金融權(quán)利時，對金融特殊主體特別是金融弱勢主體進行傾斜性保護，最終實現(xiàn)金融制度中各主體共享金融存量利益與增量利益，實現(xiàn)各主體金融利益最優(yōu)化均衡。國內(nèi)外金融制度中并未明確提出金融發(fā)展權(quán)制度，金融發(fā)展權(quán)制度實踐是根據(jù)學(xué)界金融賦權(quán)以及金融發(fā)展權(quán)價值理念與核心內(nèi)容，將國外相關(guān)金融制度實踐進行歸結(jié)。本文從我國金融發(fā)展權(quán)制度實踐問題癥結(jié)出發(fā)，總結(jié)出可行經(jīng)驗和不足，為我國金融發(fā)展權(quán)制度實踐提供啟發(fā)意義。

一、我國金融發(fā)展權(quán)發(fā)展的雙重囿限

（一）我國金融發(fā)展權(quán)發(fā)展的實踐囿限

目前，二重二元的金融結(jié)構(gòu)與金融消費主體特別是金融弱勢群體保護問題是金融發(fā)展最突出的兩個問題，也是金融發(fā)展權(quán)制度實踐的最重要的兩個障礙，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)間金融資源配置不公平以及對正規(guī)金融與非正規(guī)金融間不公平對待。同時對于很多金融制度的實踐效果并沒有達到制度設(shè)計者的設(shè)計預(yù)期，甚至偏離設(shè)計者的設(shè)計初衷。另外，在我國金融發(fā)展過程中，長期忽視金融消費主體特別是金融弱勢群體的保護。農(nóng)民主體相對城鎮(zhèn)主體弱勢明顯，而對農(nóng)民投資者保護與城鎮(zhèn)投資者保護實行一刀切對待也值得思考。金融消費者保護核心是金融公平和傾斜性保障，但是也不能忽視對金融消費者主體內(nèi)部弱勢主體再進一步傾斜性保護，從而達到金融實質(zhì)公平。

（二）我國金融發(fā)展權(quán)發(fā)展的制度囿限

我國金融發(fā)展權(quán)制度實踐最為重要的兩個問題是賦權(quán)理念缺失與金融發(fā)展理念不足。金融制度設(shè)計更多表現(xiàn)為政策性制度設(shè)計，而法律制度供給是缺乏的。法律制度穩(wěn)定性與連貫性的優(yōu)勢是其他制度所不能比擬的，通過法律制度賦予金融權(quán)利是金融發(fā)展權(quán)制度實現(xiàn)的最終目標，而當前這方面制度設(shè)計是缺失的。從發(fā)展的視角看，金融權(quán)所保護理念與保護范圍具有一定限制。金融發(fā)展權(quán)相比金融權(quán)更能表現(xiàn)出發(fā)展理念，金融發(fā)展權(quán)既追求金融權(quán)公平資源配置公平和交易關(guān)系地位平等，還追求金融形式公平與實質(zhì)公平統(tǒng)一的理念、金融資源配置的代際與代內(nèi)公平、金融資源的存量利益與增量利益發(fā)展以及金融利益和諧的發(fā)展理念等；其權(quán)利內(nèi)容更加豐富，更加符合當前發(fā)展方向，因此，金融發(fā)展權(quán)制度設(shè)計更符合金融制度發(fā)展邏輯。

二、國外金融發(fā)展權(quán)制度實踐

（一）服務(wù)弱勢金融消費主體的銀行制度

1.美國的社區(qū)銀行制度。社區(qū)銀行主要是指依照市場化、自主化、獨立化經(jīng)營，主要服務(wù)對象是本社區(qū)范圍內(nèi)的家庭、農(nóng)戶以及中小企業(yè)的地方性中小商業(yè)銀行。由于與社區(qū)內(nèi)客戶建立和維持長期的業(yè)務(wù)合作，因此，在銀行與中小客戶間信息對稱方面，社區(qū)銀行較大銀行有先天的優(yōu)勢。其經(jīng)營最大特色是信貸服務(wù)，社區(qū)銀行在審核中低收入的金融消費群體貸款時，不像大銀行只考慮借款人財務(wù)狀況，而是利用自己對本社區(qū)內(nèi)客戶的了解，綜合考慮還款能力（人緣、口碑等）提供貸款，貸款操作靈活、手續(xù)簡便、方便中低收入的金融消費群體，同時美國注重法律的配套，出臺《社區(qū)再投資法》來鼓勵、支持、監(jiān)管金融機構(gòu)對中低收入社區(qū)以及中低收入的金融消費群體信貸服務(wù)。

2.發(fā)展中國家特色銀行制度。菲律賓、墨西哥、印度、肯尼亞、巴西、孟加拉等國都通過政策法規(guī)鼓勵金融機構(gòu)向弱勢金融消費主體提供金融服務(wù)，積極鼓勵服務(wù)弱勢金融消費主體的金融機構(gòu)發(fā)展，比如孟加拉的格萊珉銀行、墨西哥的Compartamos銀行、印度尼西亞的鄉(xiāng)村信貸部等。這里最具代表性的是孟加拉格萊珉銀行，格萊珉銀行是一種非政府主導(dǎo)的組織從事小額信貸，貸款業(yè)務(wù)只針對窮人、婦女（藍虹和穆爭社，2017）。其通過貸款強制購股的模式，發(fā)展為90%股份歸借款人擁有的銀行，其主要業(yè)務(wù)模式，通過成員制與小組制結(jié)合的方式提供無抵押貸款，還款方式按照借款人經(jīng)營項目靈活規(guī)定。格萊珉銀行還開發(fā)多種金融產(chǎn)品，比如特別投資貸款、教育貸款、乞丐貸款。格萊珉銀行成立初期資金主要來源于政府補貼、低息貸款以及捐贈機構(gòu)的捐贈，成立中期大部分資金來源于政府優(yōu)惠資金和銀行低利率的債券。

（二）服務(wù)弱勢產(chǎn)業(yè)、地區(qū)（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村）的制度

1.美國多層次的農(nóng)村金融制度體系。美國多層次的農(nóng)村金融制度體系包括適合農(nóng)村發(fā)展的合作性金融、政策性金融、商業(yè)性金融。美國2014年的《2014年農(nóng)業(yè)法》涉及農(nóng)業(yè)的方方面面，對農(nóng)村金融作出相當多的規(guī)定，是一部綜合性的農(nóng)業(yè)法律。其詳細規(guī)定農(nóng)業(yè)銷售貸款種類、期限償還、適用范圍、特殊情形等，內(nèi)容豐富具體。

2.日本政策性金融與合作性金融統(tǒng)一的農(nóng)村金融制度。首先，政策性金融。日本金融調(diào)制主體即國家，科學(xué)合理配置金融資源，對農(nóng)村長期提供低息貸款等優(yōu)惠金融政策供給，以達到對農(nóng)村生產(chǎn)、經(jīng)濟活動提供融資服務(wù)，給予金融支持。其次，合作性金融。合作性金融是日本農(nóng)村金融中重要的特點，日本農(nóng)村合作金融機構(gòu)分為三個層級，包括基層農(nóng)協(xié)組織、信農(nóng)聯(lián)、農(nóng)林中央金庫?；鶎愚r(nóng)協(xié)組織主要業(yè)務(wù)范圍在農(nóng)村負責(zé)吸收存款、發(fā)放多余貸款、收集信息等。信農(nóng)聯(lián)銜接基層與高層的中間金融組織，主要職能是對基層農(nóng)協(xié)組織監(jiān)督，也可以吸收農(nóng)村剩余貸款。農(nóng)林中央金庫是合作金融組織的最高層，主要負責(zé)金融資源配置與監(jiān)管。此外，日本政府建立農(nóng)業(yè)信用保證保險制度包括保證保險與融資保險，構(gòu)建農(nóng)業(yè)金融風(fēng)險防范與雙層監(jiān)督體系。

（三）保護金融消費主體制度

日本將金融消費主體的法律保護作為金融改革的重點。日本對金融消費主體保護的制度設(shè)計主要體現(xiàn)在《金融商品銷售法》與《金融商品銷售法》。其在法律條款中詳細規(guī)定了金融消費主體權(quán)益保護等相關(guān)內(nèi)容。例如，2002年《金融商品銷售法》第一條確立了金融商品銷售領(lǐng)域中消費者權(quán)益保護的三大規(guī)范，金融機構(gòu)銷售金融商品的說明義務(wù)、金融機構(gòu)勸誘行為的適當性以及金融機構(gòu)對消費者的人身和財產(chǎn)損害賠償責(zé)任。除此之外，在金融糾紛解決方面，國外的ADR機制即替代性糾紛解決機制以及金融申請專員FOS制度等發(fā)展較為完善，特別是FOS制度，被各國證明是對金融消費者、金融弱勢群體進行特殊傾斜保護的糾紛解決機制。

（四）非正規(guī)金融經(jīng)營主體法律規(guī)制

各國對非正規(guī)金融經(jīng)營主體法律規(guī)制范式不同。確立非正規(guī)金融中的合法部分以及合法地位并對其進行有效監(jiān)管是日本非正規(guī)金融發(fā)展的模式。最具有代表性的合法化案例無疑就是與臺灣合會相似的日本非正規(guī)金融組織無盡組織（Muiin—ko）演變?yōu)榛ブy行（Mutual Bank）。東南亞地區(qū)，正規(guī)金融和非正規(guī)金融的聯(lián)接主要有兩種形式：水平聯(lián)接與垂直聯(lián)接；水平聯(lián)接是指正規(guī)金融和非正規(guī)金融在資金提供上展開直接的競爭，垂直聯(lián)接是指非正規(guī)金融從正規(guī)金融取得貸款，然后將其貸給金融消費主體（滕昊和何廣文，2009）。水平聯(lián)接制度下，金融消費主體既可以向正規(guī)金融機構(gòu)尋求金融服務(wù)，也可以向非正規(guī)金融機構(gòu)尋求金融服務(wù)，如亞太地區(qū)農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(PRACA)的成員國之間。

三、國外金融發(fā)展權(quán)制度實踐評價及啟示

（一）對國外金融發(fā)展權(quán)制度實踐評價

1.國外金融發(fā)展權(quán)制度實踐經(jīng)驗

一是農(nóng)村區(qū)域與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是金融發(fā)展權(quán)制度實踐的重中之中。農(nóng)村金融對于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等發(fā)揮著重大作用，各國政策制定者都對本國農(nóng)村金融作出制度設(shè)計。

二是金融消費主體特別是弱勢金融消費主體保護是金融發(fā)展權(quán)制度實踐的重要定位。金融消費主體相對金融發(fā)展權(quán)其他主體而言，是較弱勢的群體，并且金融消費主體權(quán)益實現(xiàn)是金融發(fā)展權(quán)實踐的根基，如果金融消費主體金融發(fā)展權(quán)保障不了，其他主體權(quán)利實現(xiàn)就是空中樓閣。

三是國家是金融發(fā)展權(quán)制度推進的重要支撐。從國外實踐中發(fā)現(xiàn)，金融發(fā)展權(quán)制度離不開適度的政府干預(yù)，即在堅持市場規(guī)律下，政府發(fā)揮著組織、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)職能，國家對自己的調(diào)制職責(zé)的履行影響著金融發(fā)展權(quán)制度實踐。

四是賦權(quán)與金融公平是金融發(fā)展權(quán)制度設(shè)計的根基要素。金融發(fā)展權(quán)制度實踐最終落腳點應(yīng)該是金融發(fā)展權(quán)法律制度的確立。從各國實踐中看，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家都高度重視法律制度的配套，其金融發(fā)展普遍具有較為完善的法律體系保障，通過賦權(quán)以及健全的法律制度支持確保普惠金融制度實踐的穩(wěn)定性與連續(xù)性。另外，金融公平是各國在金融發(fā)展權(quán)制度實踐中根基性價值追求，無論是弱勢群體保護，還是非正規(guī)金融規(guī)制，都體現(xiàn)出金融公平價值。

五是多元要素供給為金融發(fā)展權(quán)制度運行提供體系化保障。在金融支農(nóng)、金融信貸和金融消費者保護等方面，國外金融發(fā)展權(quán)制度實踐中無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都有較為完善的配套保障機制。

2.國外金融發(fā)展權(quán)制度實踐的不足

一是協(xié)同發(fā)展理念欠缺，各國金融發(fā)展權(quán)制度實踐中未形成制度合力。從國外金融發(fā)展權(quán)制度實踐狀況來看，各國只是將金融發(fā)展權(quán)內(nèi)容與價值零散的體現(xiàn)在部分金融制度中，并未形成體系化金融發(fā)展權(quán)制度。因此，需要體系化構(gòu)建金融發(fā)展權(quán)制度，協(xié)同各制度資源，形成制度合力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

二是政府干預(yù)與自由市場對接不充分。如何處理好政府干預(yù)與自由市場之間的關(guān)系成為各國金融發(fā)展權(quán)制度實踐面臨的重要問題。應(yīng)該避免政府過度干預(yù)以及過度依賴市場，根據(jù)金融發(fā)展權(quán)制度所服務(wù)的產(chǎn)業(yè)、對象來看，金融發(fā)展權(quán)制度實踐既要尊重自由市場作用，又要發(fā)揮政府的謙抑性干預(yù)，從而有效解決金融機構(gòu)開展普惠金融的可持續(xù)性問題（卜永祥，2017）。

三是國外金融發(fā)展權(quán)制度實踐未形成制度差異化與精準化。從日本的金融消費者保護到美國的社區(qū)銀行、發(fā)展中國家特色銀行，再到非正規(guī)金融規(guī)制，都體現(xiàn)出對弱勢群體的保護，保障金融實質(zhì)公平。但是這些制度中并未真正做到對不同類型主體進行差異化思考，提供精準制度供給，這不利于保障真正的弱勢群體。

（二）國外金融發(fā)展權(quán)制度實踐對我國的啟示

1.宏觀層面

中國應(yīng)當借鑒國外立法模式優(yōu)點，吸取教訓(xùn)，將金融發(fā)展權(quán)法權(quán)化，通過立法的形式確立金融發(fā)展權(quán)制度體系。具體來看：一是在憲法中明確金融發(fā)展權(quán)。明確調(diào)制主體（國家、集體、社會中間層）與受體（金融消費主體、金融經(jīng)營主體、金融中介服務(wù)主體等）的金融發(fā)展權(quán)利與義務(wù)；并且，明確規(guī)定對弱勢金融主體、金融產(chǎn)業(yè)、金融區(qū)域傾斜保護。二是在經(jīng)濟法中明確金融發(fā)展權(quán)地位。在金融法體系總則部分明確規(guī)定金融發(fā)展權(quán)是金融法的重要權(quán)利，明確金融發(fā)展權(quán)主體、客體、內(nèi)容、原則、法律責(zé)任等。在分則部分，根據(jù)總則的金融發(fā)展權(quán)的權(quán)利要求，融入權(quán)利保護、謙抑性干預(yù)、包容性與差異性監(jiān)管以及綠色金融、科技金融相關(guān)內(nèi)容，優(yōu)化銀行法、證券法、保險法等部門法的內(nèi)容，新增農(nóng)村金融法、金融消費者權(quán)益保護法等，與此同時，在宏觀調(diào)控法、財稅法、農(nóng)業(yè)法、產(chǎn)業(yè)法、環(huán)保法等滲入金融發(fā)展權(quán)理念。

2.中觀層面

第一，完備政策性金融制度。應(yīng)當強化農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性金融服務(wù)的地位與支農(nóng)、支小、支弱的屬性，特別是擴大農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行服務(wù)“三農(nóng)”的廣度與深度，加大投入力度，發(fā)揮農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性金融支農(nóng)的功能。同時，大力支持金融機構(gòu)金融服務(wù)支農(nóng)、支小、支弱。規(guī)范金融市場，引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行、合作性銀行、信用社等金融機構(gòu)回歸支農(nóng)、支小、支弱的屬性，為其提供更多的制度優(yōu)惠與供給，防止在市場競爭中被異化。

第二，完備合作性金融制度。合作金融制度不完備主要體現(xiàn)在合作金融法的缺失。農(nóng)村合作金融是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和推進扶貧攻堅的重要資金來源，需要國家的法律制度供給（黃英君，2017），我國很多學(xué)者對合作金融法研究都比較全面系統(tǒng)，因此在原研究成果基礎(chǔ)上，結(jié)合我國當前發(fā)展趨勢，盡快出臺《合作金融法》，對合作金融進行法律規(guī)制和引導(dǎo)，并將合作金融納入金融發(fā)展權(quán)制度體系。

第三，完備金融機構(gòu)平等競爭與合理銜接制度。建立完善的金融市場體系，保障金融機構(gòu)與非金融機構(gòu)、強勢金融機構(gòu)與弱勢金融機構(gòu)平等，保證服務(wù)支農(nóng)、支小、支弱的金融機構(gòu)以及非金融機構(gòu)的金融發(fā)展權(quán)，從而保障金融弱勢群體的金融發(fā)展權(quán)；在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建多元金融主體利益協(xié)調(diào)與利益均衡機制，實現(xiàn)金融發(fā)展權(quán)制度內(nèi)部和諧共生。并且，國家要強化金融基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，特別是對農(nóng)村等貧困偏遠地區(qū)的科技金融、互聯(lián)網(wǎng)金融等服務(wù)供給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過對財稅、用地、科技、精準扶貧項目等政策支撐方面的制度優(yōu)化設(shè)計，從而完備我國金融服務(wù)體系的基礎(chǔ)設(shè)施，更好地實現(xiàn)金融發(fā)展權(quán)，實現(xiàn)金融共享、金融公平。

3.微觀層面

第一，完備保險、期貨等風(fēng)險防范體系。首先，存款保險制度發(fā)展。我國存款保險制度要發(fā)展需要出臺《存款保險法》，明確監(jiān)管主體職責(zé)、建立存款保險風(fēng)險防控體系、完善存款保險信息系統(tǒng)，豐富存款保險早期糾正職能，降低道德風(fēng)險。其次，農(nóng)業(yè)保險體系發(fā)展。我國需要參照國外科學(xué)制度、立法，來完善我國的保險體系，實行政策性和商業(yè)性統(tǒng)一協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)保險體系。最后，農(nóng)業(yè)期貨體系完善。通過政策支持，鼓勵金融機構(gòu)廣泛進入農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，豐富農(nóng)產(chǎn)品期貨產(chǎn)品，加大“保險+期貨”風(fēng)險防控模式立法，完善農(nóng)產(chǎn)品期貨市場法律法規(guī)，形成有效的監(jiān)管體系。

第二，完備抵押信用體系。首先，不斷落實新的農(nóng)村金融抵押擔(dān)保物立法，在豐富抵押物總類的同時，法定化、規(guī)范化抵押物種類，以此放活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。其次，完備相關(guān)法律，積極落實推進相關(guān)法律的修改與完備。再次，發(fā)展貸款擔(dān)保中介公司，通過政府引導(dǎo)，讓民間參與建立貸款擔(dān)保中介公司，并將其作為弱勢金融消費主體貸款擔(dān)保中介。以貸款擔(dān)保中介公司提供專業(yè)服務(wù)，防止弱勢金融消費主體受騙，降低金融活動風(fēng)險。最后，信用體系的完備。建立金融市場的金融共享機制，利用完備互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)對金融市場主體的資信程度、信用狀況等內(nèi)容進行收集與數(shù)據(jù)處理，通過互聯(lián)網(wǎng)將信息進行公開，讓利益相關(guān)市場主體可以查詢，減少信息不對稱帶來的風(fēng)險負擔(dān)。

第三，金融糾紛解決機制完備。首先，必須把金融權(quán)利義務(wù)內(nèi)容在法律法規(guī)上明確規(guī)定，明確法律主體，法律性質(zhì)，把糾紛扼殺在搖籃里。其次，明確金融糾紛解決程序、解決機構(gòu)，創(chuàng)新金融糾紛解決方式、化解機制，通過訴訟、調(diào)解、仲裁等多元方式化解糾紛。將ADR機制即替代性糾紛解決機制以及FOS制度等引入糾紛解決制度中。

第四，金融利益代表與利益表達機制完備。一方面，通過立法承認金融發(fā)展權(quán)社會中間層主體利益代表的法律地位。只有承認金融發(fā)展權(quán)社會中間層主體利益代表的法律地位才能更好地保證制度運行，保障弱勢群體的利益意愿實現(xiàn)。另一方面，完善利益表達的制度。通過立法規(guī)定代表主體可以代表被代表人參見訴訟、調(diào)解、仲裁、參加聽證等，形成完備的表達途徑。

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[3]藍虹，穆爭社.普惠金融的發(fā)展實踐及其啟示[J].金融與經(jīng)濟，2017，（08）：76～81+89.

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