丁韶彬

內(nèi)容提要 二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，美國(guó)政府大部分時(shí)期視對(duì)外援助為國(guó)家利益之有效和必要工具，國(guó)會(huì)參眾兩院和共和、民主兩黨也對(duì)此形成基本共識(shí)。特朗普政府出于“美國(guó)優(yōu)先”理念和對(duì)軍事實(shí)力的信奉，試圖在減少赤字的同時(shí)增加國(guó)防投入，多次提出削減援外等領(lǐng)域預(yù)算的方案，但在美國(guó)各界的多數(shù)反對(duì)和批評(píng)下，沒有獲得國(guó)會(huì)的支持。美國(guó)社會(huì)對(duì)于對(duì)外援助政策功能的普遍認(rèn)同，對(duì)理解對(duì)外援助的本質(zhì)，具有重要的啟示意義，即維護(hù)必要的政治聯(lián)盟、促進(jìn)投資和貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)利益，塑造負(fù)責(zé)任大國(guó)形象，與外交和其他途徑相配合增加廣泛的國(guó)家利益，都使適度規(guī)模的對(duì)外援助成為必要。

關(guān)鍵詞 對(duì)外援助；國(guó)家利益；特朗普政府

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.11.005

特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后，原先的競(jìng)選口號(hào)“美國(guó)優(yōu)先”（America First）和“使美國(guó)再次強(qiáng)大”（Making America Great Again）成為其執(zhí)政理念。在這些理念指引下，特朗普政府宣布退出氣候變化《巴黎協(xié)定》后又宣布有條件重返，宣布退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）后又下令研究重返，指責(zé)并要求盟國(guó)分擔(dān)義務(wù)和費(fèi)用，對(duì)中國(guó)發(fā)起規(guī)?？涨暗摹百Q(mào)易戰(zhàn)”，斷然承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都，不承認(rèn)伊朗核問(wèn)題全面協(xié)議等等，都成為備受國(guó)際社會(huì)關(guān)注的議題。

2017年3月16日，美國(guó)總統(tǒng)行政辦公室發(fā)布了《美國(guó)優(yōu)先：使美國(guó)再次強(qiáng)大的預(yù)算大綱》（以下簡(jiǎn)稱“預(yù)算大綱”）。此后，美國(guó)政府又先后于2017年5月和2018年2月向國(guó)會(huì)提交了2018財(cái)年和2019財(cái)年的聯(lián)邦預(yù)算。以上三份文件都對(duì)對(duì)外援助等外事預(yù)算進(jìn)行了大幅削減，由此引發(fā)美國(guó)社會(huì)的持續(xù)爭(zhēng)論和關(guān)注。相較于前述其他議題，削減援助預(yù)算所引發(fā)的政策爭(zhēng)論，并沒有引起多少國(guó)際關(guān)注。然而，分析這一爭(zhēng)論的內(nèi)容，有助于理解對(duì)外援助的一般功能及其在美國(guó)對(duì)外關(guān)系中的地位。在中國(guó)不斷增加對(duì)其他發(fā)展中國(guó)家援助和經(jīng)濟(jì)投入的背景下，美國(guó)關(guān)于對(duì)外援助問(wèn)題的爭(zhēng)論，對(duì)理解當(dāng)前中國(guó)的對(duì)外援助具有重要的啟示意義。

美國(guó)對(duì)外援助實(shí)踐的

歷史演進(jìn)

第二次世界大戰(zhàn)后，對(duì)外援助成為美國(guó)對(duì)外政策的一個(gè)重要工具。自杜魯門政府實(shí)施在當(dāng)代國(guó)際關(guān)系中具有重要?dú)v史影響的“馬歇爾計(jì)劃”和“第四點(diǎn)計(jì)劃”以來(lái)，美國(guó)歷屆政府都創(chuàng)設(shè)了大量影響深遠(yuǎn)的對(duì)外援助賬戶和項(xiàng)目。例如，艾森豪威爾時(shí)期的“糧食和平”（Food for Peace）項(xiàng)目；肯尼迪時(shí)期的和平隊(duì)（The Peace Corps）項(xiàng)目——這一時(shí)期美國(guó)國(guó)會(huì)制定了《對(duì)外援助法》，成立了美國(guó)國(guó)際開發(fā)署（USAID）；尼克松時(shí)期的泛美基金（IAF）項(xiàng)目；卡特時(shí)期的美國(guó)非洲開發(fā)基金會(huì)（USADF）；冷戰(zhàn)結(jié)束后老布什政府的“支持東歐民主”（SEED） 賬戶，聯(lián)合國(guó)“千年發(fā)展目標(biāo)”；“9·11”事件之后小布什政府的千年挑戰(zhàn)賬戶（MCA）和抗擊全球艾滋病倡議（GHAI）；奧巴馬政府的三個(gè)總統(tǒng)政策倡議：全球饑荒和糧食安全倡議——哺育未來(lái)（FtF）、全球健康倡議（GHI）以及全球氣候變化倡議（GCCI），等等。所有這些舉措在美國(guó)對(duì)外援助史上都非常引人注目。

美國(guó)對(duì)外援助的一個(gè)重要和突出的總體特征是，盡管不同時(shí)期的政府或國(guó)會(huì)對(duì)于對(duì)外援助的重視程度有所差異，但自杜魯門以來(lái)的多數(shù)美國(guó)政府都把對(duì)外援助視為直接或間接服務(wù)于國(guó)家安全的對(duì)外戰(zhàn)略工具。早在1950年，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)68號(hào)文件（NSC-68）就強(qiáng)調(diào)“馬歇爾計(jì)劃”和“第四點(diǎn)計(jì)劃”等對(duì)外援助項(xiàng)目的戰(zhàn)略意義，并提出進(jìn)一步增加對(duì)外援助支出的政策建議。其后，里根政府在1987年美國(guó)歷史上第一份《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中，把對(duì)第三世界援助政策、防務(wù)政策與國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策概括為遏制戰(zhàn)略的三要素。1988年的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告也強(qiáng)調(diào)，對(duì)外援助“促進(jìn)了重要的國(guó)家利益，幫助在全世界傳播美國(guó)的價(jià)值觀和原則”，“美國(guó)的援助項(xiàng)目代表了高杠桿的投資，以相對(duì)較小的支出取得很大的回報(bào)”。老布什政府在1990年和1991年連續(xù)兩份《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)對(duì)外援助的重要性，并在后一份報(bào)告中提出對(duì)外援助是美國(guó)對(duì)外政策的一個(gè)至關(guān)重要的工具。小布什政府2001年9月的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》，則第一次把發(fā)展（即援助）與防務(wù)和外交并列為國(guó)家安全三大支柱，即所謂3D戰(zhàn)略。而奧巴馬政府除了在《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中強(qiáng)調(diào)發(fā)展的重要性，還制定了美國(guó)歷史上唯一一份《四年外交與發(fā)展評(píng)估》（QDDR）報(bào)告，該報(bào)告題為“通過(guò)民事力量領(lǐng)導(dǎo)”（Leading Through Civilian Power），強(qiáng)調(diào)外交和發(fā)展等民事因素與防務(wù)的同等重要性。此外，奧巴馬還簽署了美國(guó)第一份國(guó)際發(fā)展政策文件——《全球發(fā)展總統(tǒng)政策指令》（PPD），提出要把發(fā)展提升為“美國(guó)權(quán)力的一個(gè)核心支柱”，使發(fā)展、外交和防務(wù)成為不可分割的整體，共同促進(jìn)美國(guó)國(guó)家安全。[1]

當(dāng)然，美國(guó)國(guó)內(nèi)也有過(guò)多次對(duì)于對(duì)外援助政策的批評(píng)和爭(zhēng)議。這些批評(píng)和爭(zhēng)議甚至導(dǎo)致援助預(yù)算的削減，比較典型的是從冷戰(zhàn)結(jié)束前的1986年到2001年“9·11”事件爆發(fā)前的十幾年間。里根在1988年1月的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中就抱怨：“雖然聯(lián)邦預(yù)算總體上有所增長(zhǎng)，但1986財(cái)政年度的對(duì)外援助減少了29%，1987財(cái)政年度又減少了11%，1988財(cái)政年度又面臨削減?，F(xiàn)在，安全援助賬戶已經(jīng)大大低于維持國(guó)家安全利益所必需的水平。”[2]克林頓政府時(shí)期，由于冷戰(zhàn)的結(jié)束，美國(guó)孤立主義力量抬頭。國(guó)會(huì)輕視多邊機(jī)構(gòu)，遲遲不批準(zhǔn)拖欠的聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)，對(duì)美國(guó)在國(guó)際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行中所承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)份額也非常不滿。國(guó)會(huì)中的主導(dǎo)觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)外援助作為國(guó)家安全戰(zhàn)略工具的意義已經(jīng)減弱，這導(dǎo)致包括對(duì)外援助在內(nèi)的政府對(duì)外事務(wù)撥款連年下降，1996—1997財(cái)年甚至達(dá)到歷史的最低值。由于對(duì)外援助的減少，美國(guó)第一經(jīng)濟(jì)援助大國(guó)的地位竟在1989年和1993—2000年間被日本取代。但其后，美國(guó)對(duì)外援助支出在小布什時(shí)期迅速恢復(fù)，并實(shí)現(xiàn)了倍增，達(dá)到年均500億美元左右的水平。奧巴馬政府時(shí)期也維持了這一支出水平。

根據(jù)美國(guó)國(guó)際開發(fā)署公布的最新數(shù)據(jù)，二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，1946—2016財(cái)政年度，美國(guó)提供對(duì)外援助總計(jì)11743.2萬(wàn)億美元，其中經(jīng)濟(jì)援助7933.4億美元，占67.6%；軍事援助3809.8億美元，占32.4%。2016財(cái)年，美國(guó)共有19個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)通過(guò)74個(gè)賬戶提供了494.7億美元的對(duì)外經(jīng)濟(jì)和軍事援助；全部19個(gè)機(jī)構(gòu)通過(guò)67個(gè)賬戶提供了近340.2億美元的經(jīng)濟(jì)援助，其中國(guó)務(wù)院和國(guó)防部還通過(guò)7個(gè)軍事援助賬戶提供了超過(guò)154.5億美元的軍事援助。[3]

特朗普政府的

援外預(yù)算削減計(jì)劃

2017年3月16日，特朗普政府發(fā)布《美國(guó)優(yōu)先：使美國(guó)再次強(qiáng)大的預(yù)算大綱》。在致國(guó)會(huì)的信中，特朗普強(qiáng)調(diào)，政府將“重新把促進(jìn)美國(guó)人民的安全置于優(yōu)先位置”，預(yù)算大綱的核心是“在不增加聯(lián)邦赤字的情況下重建美國(guó)的軍事力量”。為此，國(guó)防支出將大幅增加540億美元，同時(shí)大幅增加司法部和國(guó)土安全部移民執(zhí)法預(yù)算以及應(yīng)對(duì)暴力犯罪等涉及國(guó)民、社會(huì)和國(guó)家安全的相關(guān)經(jīng)費(fèi)支持。

顯然，在不增加赤字的情況下增加安全預(yù)算，必然導(dǎo)致其他方面預(yù)算的減少，其中國(guó)務(wù)院、國(guó)際開發(fā)署和財(cái)政部國(guó)際項(xiàng)目是削減最多的領(lǐng)域。在預(yù)算大綱中，特朗普提出了許多實(shí)際上減少美國(guó)國(guó)際責(zé)任的預(yù)算計(jì)劃，如減少對(duì)聯(lián)合國(guó)及其附屬機(jī)構(gòu)的支持，包括減少對(duì)聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)和其他國(guó)際組織的援助；終結(jié)氣候變化倡議項(xiàng)目的援助；把一些軍援從無(wú)償援助改為貸款，允許受援國(guó)用美國(guó)援款購(gòu)買美國(guó)武器；減少對(duì)包括世行在內(nèi)的多邊發(fā)展銀行的資助。同時(shí)，以提高援助資金效益為由，特朗普提出終止或減少一些重復(fù)資助的項(xiàng)目，如終止緊急難民和移民援助賬戶；終止重疊的維和和安全能力建設(shè)及重復(fù)的應(yīng)急項(xiàng)目，如綜合危機(jī)基金（Complex Crises Fund）；對(duì)通過(guò)其他渠道也能夠獲取資金的組織和項(xiàng)目，如東西方中心（East-West Center），也將停止支持。此外，大綱突出了美國(guó)的戰(zhàn)略利益，把經(jīng)濟(jì)和發(fā)展援助重新聚焦于對(duì)美國(guó)最具有戰(zhàn)略重要性的國(guó)家。[4]

基于預(yù)算大綱的理念和思路，2017年5月23日，特朗普政府向國(guó)會(huì)正式提交了其首份聯(lián)邦預(yù)算——2018財(cái)年預(yù)算請(qǐng)求，其中要求為“國(guó)務(wù)院、對(duì)外事務(wù)及相關(guān)項(xiàng)目”（SFOPS）提供財(cái)政支持420.5億美元，含對(duì)外援助270.5億美元，比奧巴馬時(shí)期的2017財(cái)年授權(quán)撥款分別減少了30%和35%。不過(guò)，在眾參兩院于2018年3月先后通過(guò)并經(jīng)特朗普簽署生效的《2018財(cái)年綜合撥款法案》中，國(guó)會(huì)實(shí)際批準(zhǔn)了541.8億美元的對(duì)外事務(wù)經(jīng)費(fèi)，其中對(duì)外援助399.2億美元，比2017財(cái)年實(shí)際分別減少6.1%和4.2%。[5]此外，從最終的2018財(cái)年撥款法案的文本內(nèi)容來(lái)看，國(guó)會(huì)還是為2017年相同的賬戶提供對(duì)外援助撥款。特朗普的許多援外改革計(jì)劃，如停止資助綜合危機(jī)基金、把運(yùn)行數(shù)十年的經(jīng)濟(jì)支持基金（ESF）與相關(guān)項(xiàng)目整合為經(jīng)濟(jì)支持和發(fā)展基金（ESDF），都沒有獲得國(guó)會(huì)的支持。

2018年2月12日，特朗普政府向國(guó)會(huì)提交了其任上的第二份聯(lián)邦預(yù)算——2019財(cái)年聯(lián)邦預(yù)算，“國(guó)務(wù)院、對(duì)外事務(wù)及相關(guān)項(xiàng)目”預(yù)算經(jīng)費(fèi)再一次被削減至418.6億美元，其中對(duì)外援助286.0億美元，分別比2018財(cái)年國(guó)會(huì)撥款減少22.7%和28%，并且第一次取消了自2012財(cái)年開始包含在這一部分預(yù)算中的海外應(yīng)急事務(wù)（OCO）資金預(yù)算請(qǐng)求。不過(guò)，在兩院的撥款委員會(huì)分別于2018年6月和7月通過(guò)的法案中，國(guó)會(huì)對(duì)這一部分的經(jīng)費(fèi)支持仍維持在2018財(cái)年的水平。[6]

從特朗普政府提交的預(yù)算大綱以及兩個(gè)財(cái)政年度的預(yù)算請(qǐng)求來(lái)看，其大幅削減援助預(yù)算，取消和合并相關(guān)援助賬戶，尤其是減少發(fā)展援助和對(duì)多邊機(jī)構(gòu)的資助，固然有提高援助效益的考慮，但實(shí)際上涉及一個(gè)根本的問(wèn)題，即依靠什么來(lái)保障國(guó)家安全？主要靠軍事力量，還是軍事與民事（外交和發(fā)展合作）并重？“9·11”事件以來(lái)，小布什政府和奧巴馬政府選擇了后者，兩屆政府都把發(fā)展合作（對(duì)外援助）、外交與防務(wù)并重，并將它們視為國(guó)家安全的三個(gè)支點(diǎn)。特朗普則更為強(qiáng)調(diào)美國(guó)面對(duì)的世界充滿安全挑戰(zhàn)，他把軍事力量視為國(guó)家安全的根本保證，并否認(rèn)對(duì)外援助和外交的安全功能。

美國(guó)對(duì)外援助的戰(zhàn)略功能：

政策爭(zhēng)論

目前來(lái)看，盡管特朗普政府多次提出削減對(duì)外援助支出的計(jì)劃和預(yù)算，但并沒有獲得美國(guó)國(guó)會(huì)的支持。不過(guò)，由削減援外預(yù)算引起的關(guān)于對(duì)外援助功能和本質(zhì)的爭(zhēng)論，則更具有啟示意義。總體來(lái)看，支持削減者勢(shì)單力薄，而反對(duì)削減者人多勢(shì)眾。

特朗普削減預(yù)算的支持者多為保守主義智庫(kù)人士，包括從徹底批判對(duì)外援助的激進(jìn)人士到認(rèn)為需要改革對(duì)外援助以有效服務(wù)美國(guó)國(guó)家利益的溫和派。2017年7月發(fā)表在美國(guó)外交協(xié)會(huì)（AFSA）主辦的《外交》雜志上的一篇文章，代表了對(duì)外援助的激進(jìn)批評(píng)聲音。[8]文章作者托馬斯·迪西特（Thomas Dichter）曾在60多個(gè)發(fā)展中國(guó)家從事了50年國(guó)際援助工作，曾任和平隊(duì)志愿者和國(guó)別主任，后來(lái)在多個(gè)非政府組織從事發(fā)展項(xiàng)目的研究和咨詢工作。迪西特列舉了20世紀(jì)70年代以來(lái)對(duì)于對(duì)外援助的各種批評(píng)，認(rèn)為每個(gè)國(guó)家的發(fā)展取決于自身的文化、社會(huì)和政治特性；援助不僅對(duì)于發(fā)展是無(wú)效的，還造成了許多國(guó)家的援助依賴。那么，國(guó)際援助產(chǎn)業(yè)為何不減反增？作者的答案是，“對(duì)外援助已經(jīng)成為一個(gè)大產(chǎn)業(yè)，一種援助產(chǎn)業(yè)復(fù)合體（Aid-Industrial Complex），它以‘銷售為核心衡量標(biāo)準(zhǔn)，自利使變化不可能發(fā)生：事實(shí)上，自利阻止了變化”。因此，作者主張把人道主義援助與發(fā)展援助分離，減少發(fā)展援助。如果考慮到這篇文章發(fā)表的刊物和時(shí)機(jī)背景，那么可以說(shuō)其觀點(diǎn)呼應(yīng)了特朗普削減援外預(yù)算的理念。

溫和派中比較典型的是美國(guó)傳統(tǒng)基金會(huì)（The Heritage Foundation）的觀點(diǎn)。早在總統(tǒng)選舉啟動(dòng)前的2016年2月23日，傳統(tǒng)基金會(huì)就公布了一份題為《2017聯(lián)邦預(yù)算平衡大綱》（Blueprint for Balance：A Federal Budget for 2017）的建議報(bào)告。該大綱提出的基本理念和許多建議均在特朗普的預(yù)算大綱和預(yù)算請(qǐng)求中有所體現(xiàn)。例如，這份大綱建議：終止浪費(fèi)和重復(fù)的項(xiàng)目；充分資助國(guó)家安全，加強(qiáng)國(guó)防；10年內(nèi)，減稅1.3萬(wàn)億美元，減少支出10.5萬(wàn)億美元，減少赤字9.2萬(wàn)億美元。在“國(guó)務(wù)院、對(duì)外事務(wù)及相關(guān)項(xiàng)目”部分，該大綱的建議主要包括：終結(jié)海外投資公司，撤銷美國(guó)貿(mào)易和發(fā)展局，取消對(duì)聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)人口基金、氣候變化《巴黎協(xié)定》、全球環(huán)境基金、聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)等多邊機(jī)構(gòu)的資助，禁止對(duì)聯(lián)合國(guó)教科文組織的資助，反對(duì)國(guó)際貨幣基金組織改革，加大對(duì)國(guó)際組織的監(jiān)督力度等。大綱中提出的減少對(duì)多邊機(jī)構(gòu)的資助、強(qiáng)化預(yù)算平衡、加強(qiáng)國(guó)防經(jīng)費(fèi)預(yù)算等建議，在特朗普的預(yù)算方案中都得到了充分體現(xiàn)。需要指出的是，傳統(tǒng)基金會(huì)2018和2019財(cái)年的財(cái)政建議報(bào)告依然沿用了2017財(cái)年報(bào)告相同的標(biāo)題、核心觀點(diǎn)，以及基本相同的具體建議。[9]概而言之，至少在減少援助、強(qiáng)化軍事、減少對(duì)多邊機(jī)構(gòu)的資助和美國(guó)的國(guó)際責(zé)任、重組援外機(jī)構(gòu)等方面，傳統(tǒng)基金會(huì)為特朗普政府提供了重要支持。

然而，反對(duì)特朗普政府削減援助預(yù)算的陣營(yíng)力量明顯大得多，他們來(lái)自前國(guó)家政要、國(guó)會(huì)議員、發(fā)展領(lǐng)域的非政府組織、著名學(xué)者，乃至普通公眾。早在2017年2月27日，121名美國(guó)退役將軍致信國(guó)會(huì)兩院和兩黨領(lǐng)袖，表達(dá)他們加強(qiáng)外交和發(fā)展與加強(qiáng)防務(wù)對(duì)確保美國(guó)安全同樣重要的信念，敦促國(guó)會(huì)“確保用于國(guó)際事務(wù)預(yù)算的資源與我們面對(duì)的不斷增長(zhǎng)的全球威脅和機(jī)會(huì)同步增長(zhǎng)。現(xiàn)在不是退卻的時(shí)候”。[10]而創(chuàng)設(shè)總統(tǒng)艾滋病緊急救援計(jì)劃（PEPFAR）等多個(gè)援助項(xiàng)目的美國(guó)前總統(tǒng)小布什也反對(duì)削減。他在2017年4月13日接受采訪時(shí)說(shuō)，繼續(xù)對(duì)外援助“既符合美國(guó)國(guó)家安全利益，也符合美國(guó)的道德利益”。[11]同年4月26日，九名美國(guó)前駐聯(lián)合國(guó)大使致信美國(guó)國(guó)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人，呼吁維持對(duì)聯(lián)合國(guó)及其機(jī)構(gòu)的資金支持。曾于1993—1996年出任美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)大使的奧爾布萊特（后擔(dān)任國(guó)務(wù)卿）直言，削減聯(lián)合國(guó)預(yù)算，將會(huì)損害美國(guó)國(guó)家利益。[12]此外，100多名宗教領(lǐng)袖也致信國(guó)會(huì)，反對(duì)削減援外預(yù)算。他們?cè)谛胖姓f(shuō)，“我們感謝美國(guó)的全球發(fā)展和外交項(xiàng)目，這些項(xiàng)目拯救了生命，保護(hù)了宗教自由，也維護(hù)了美國(guó)的安全”。[13]

美國(guó)重要智庫(kù)對(duì)外關(guān)系協(xié)會(huì)（CFR）的一篇文章則從國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的角度稱，特朗普削減對(duì)外援助預(yù)算，在南亞和中亞向中國(guó)的影響力敞開了大門。[14]文章認(rèn)為，按照特朗普的援助方案，美國(guó)在中亞地區(qū)的援助資金將大幅減少，但與此同時(shí)，中國(guó)正在迅速增加對(duì)整個(gè)地區(qū)的援助，尤其是看得見的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目援助，這將使美國(guó)處于不利地位?！耙粠б宦贰背h擴(kuò)大了中國(guó)在中亞五國(guó)的影響，并使華盛頓處于競(jìng)爭(zhēng)地位。更為貧困的南亞地區(qū)，接受美國(guó)醫(yī)療援助項(xiàng)目更為廣泛，而特朗普大量削減全球衛(wèi)生預(yù)算，將給該地區(qū)應(yīng)對(duì)各種疾病、改善營(yíng)養(yǎng)、提升健康帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。另外，在美國(guó)計(jì)劃減少援助時(shí)，中國(guó)正在努力擴(kuò)大在印度洋的覆蓋范圍和影響力，加強(qiáng)與斯里蘭卡和馬爾代夫等各國(guó)的援助關(guān)系，使之成為印度洋的主要外交和經(jīng)濟(jì)伙伴。

著名國(guó)際關(guān)系學(xué)者斯蒂芬·克拉斯納（Stephen D. Krasner）在《美國(guó)利益》上撰文，強(qiáng)調(diào)對(duì)外援助對(duì)于美國(guó)應(yīng)對(duì)安全挑戰(zhàn)的意義。[15]他指出，國(guó)防經(jīng)費(fèi)已經(jīng)是對(duì)外事務(wù)經(jīng)費(fèi)的15倍，雖然強(qiáng)大的軍事力量對(duì)于解決美國(guó)面臨的一些安全挑戰(zhàn)至關(guān)重要，但是對(duì)于防范跨國(guó)恐怖主義、流行性疾病和大規(guī)模移民的影響等重要挑戰(zhàn)，僅靠國(guó)防部的資源無(wú)法得到充分解決?？死辜{認(rèn)為，對(duì)外援助具有非常多的功能，從或多或少的直接賄賂，到支持不那么有吸引力的外國(guó)統(tǒng)治者以某種方式助益美國(guó)利益；從建設(shè)國(guó)家能力，到幫助選定的國(guó)家走上鞏固民主的道路等，這些都可以有效應(yīng)對(duì)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成威脅的非傳統(tǒng)挑戰(zhàn)。

概而言之，美國(guó)國(guó)內(nèi)反對(duì)削減援助預(yù)算的聲音遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于支持者，這使得特朗普的削減計(jì)劃連連受挫。不過(guò)，特朗普政府極有可能在其今后任期內(nèi)的財(cái)年預(yù)算中繼續(xù)推動(dòng)削減援助預(yù)算的方案，斗爭(zhēng)似乎還要繼續(xù)下去。

結(jié) 語(yǔ)

特朗普把援外資源與安全或國(guó)內(nèi)福利對(duì)立起來(lái)，削減援外預(yù)算以補(bǔ)充國(guó)防支出，其背后的理念是美國(guó)優(yōu)先和對(duì)軍事力量的信奉。其政策的支持者或者出于與特朗普相似的理由，或者認(rèn)為援助無(wú)助于受援國(guó)的發(fā)展。其政策的反對(duì)者，即援助的支持者，實(shí)際上來(lái)自兩個(gè)視角：美國(guó)利益視角和國(guó)際主義視角。美國(guó)利益視角的援助支持者，強(qiáng)調(diào)援助對(duì)于美國(guó)本國(guó)安全、政治或經(jīng)濟(jì)利益的重要性；而國(guó)際主義視角的援助支持者，強(qiáng)調(diào)援助為受援國(guó)所必需。正如特朗普削減援助預(yù)算引起的政策爭(zhēng)論所顯示的，除了發(fā)展和慈善領(lǐng)域的非政府組織和宗教界人士主要基于國(guó)際道義和受援國(guó)需求考慮外，削減援助預(yù)算的其他反對(duì)者或援助支持者都是以維護(hù)美國(guó)國(guó)家利益為出發(fā)點(diǎn)的。美國(guó)利益視角強(qiáng)調(diào)援助為國(guó)家利益所必須，是一項(xiàng)必要的戰(zhàn)略支出，其功能為軍事實(shí)力所不可替代。從這種視角來(lái)看，即使對(duì)外援助沒有促進(jìn)受援國(guó)的發(fā)展及其人民的福祉，也維護(hù)和增進(jìn)了美國(guó)的利益，它就是必要的。

實(shí)際上，各大國(guó)對(duì)外援助政策的變動(dòng)——無(wú)論大規(guī)模削減還是增加，都會(huì)引起爭(zhēng)議。美國(guó)關(guān)于援助政策爭(zhēng)議的一個(gè)重要啟示在于，一個(gè)在全球有廣泛影響和利益延伸的國(guó)家，不應(yīng)當(dāng)把援助支出與其他支出和國(guó)內(nèi)福利對(duì)立起來(lái)，也不應(yīng)僅僅從援助對(duì)受援國(guó)的發(fā)展效用來(lái)考量援助的必要性和有效性。維護(hù)必要的政治聯(lián)盟、促進(jìn)投資和貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)利益，塑造負(fù)責(zé)任大國(guó)形象，與外交和其他途徑相配合增加廣泛的國(guó)家利益，都使適度規(guī)模的對(duì)外援助成為必要。

（作者系陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院教授）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2010/09/22/fact-sheet-us-global-development-policy.

[2] https：//history.defense.gov/Portals/70/Documents/nss/nss1988.pdf.

[3] https：//explorer.usaid.gov/prepared/us_foreignaid_greenbook.xlsx.

[4] Office of Management and Budge， “America First： A Budget Blueprint to Make America Great Again”， pp.33-34.

[5] Susan B. Epstein， Marian L. Lawson， Cory R. Gill， “Department of State， Foreign Operations， and Related Programs： FY2018 Budget and Appropriations”， https：//fas.org/sgp/crs/row/R44890.pdf.

[6]不過(guò)，兩個(gè)法案還需要在各自的院內(nèi)通過(guò)，并最終形成為兩院共同的2019年授權(quán)法案，經(jīng)總統(tǒng)簽署成為公法（Public Law）后才能生效。

[7]對(duì)外事務(wù)撥款對(duì)象主要包括國(guó)務(wù)院和國(guó)際開發(fā)署及相關(guān)機(jī)構(gòu)，涉及的項(xiàng)目在撥款法案中表述為State， Foreign Operations， and Related Programs （SFOPS）；本表對(duì)外援助統(tǒng)計(jì)類型包括雙邊經(jīng)濟(jì)援助、安全援助、人道主義援助和多邊援助等。

[8] Thomas Dichter， “When Criticism Falls on Deaf Ears： The Case of U.S. Foreign Aid”， The Foreign Service Journal， Nov.2017.

[9]傳統(tǒng)基金會(huì)2017—2019三個(gè)財(cái)年的預(yù)算建議報(bào)告可通過(guò)其官方網(wǎng)站獲取： https：//www.heritage.org/search？contains=Blueprint%20for%20Balance.

[10] http：//www.usglc.org/downloads/2017/02/FY18_International_Affairs_Budget_House_Senate.pdf.

[11] https：//edition.cnn.com/2017/04/13/politics/george-bush-donald-trump-foreign-aid/index.html.

[12] https：//www.globalcitizen.org/en/content/9-former-us-ambassadors-just-signed-a-letter-to-co/.

[13] https：//www.foxnews.com/politics/faith-leaders-lobby-congress-against-foreign-aid-cuts.

[14] Alyssa Ayres， “Trump to Cut Foreign Aid Budgets， Opening South and Central Asia's Door to Chinese Influence”， https：//www.cfr.org/blog/trump-cut-foreign-aid-budgets-opening-south-and-central-asias-door-chinese-influence.

[15] Stephen D. Krasner， “Why We Need Foreign Aid”， The American Interest， https：//www.the-american-interest.com/2017/06/19/need-foreign-aid/.