王山

摘 要：大數(shù)據(jù)為政府決策提供了新的理念和方法，為政府決策現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供了動(dòng)力支撐，并衍生出一種新的決策模式：大數(shù)據(jù)決策。政府大數(shù)據(jù)決策的形成有助于彌補(bǔ)數(shù)據(jù)黑洞，促進(jìn)政府決策科學(xué)化；有助于構(gòu)建群體智能，推動(dòng)政府決策民主化；有助于強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提升政府決策執(zhí)行力；有助于完善決策評(píng)估，保障政府決策規(guī)范化。然而，在政府大數(shù)據(jù)決策過(guò)程中也應(yīng)該重視數(shù)據(jù)倫理以消解政府大數(shù)據(jù)決策的道德之困，提升技術(shù)能力以跨越政府大數(shù)據(jù)決策的技術(shù)鴻溝，培育數(shù)據(jù)思維以減少政府大數(shù)據(jù)決策的意識(shí)之困。

關(guān)鍵詞：政府決策；決策優(yōu)化；大數(shù)據(jù)決策；數(shù)據(jù)倫理；數(shù)據(jù)思維

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-5729（2018）06-0057-07

2017年，習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中論述加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家時(shí)，提出了“智慧社會(huì)”的新概念，智慧社會(huì)是對(duì)智慧城市概念的發(fā)展，是在智慧城市建設(shè)基礎(chǔ)上所形成的人類社會(huì)發(fā)展的新階段。建設(shè)智慧社會(huì)為建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家指明了方向，也為國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展提供了動(dòng)力支撐。進(jìn)入智慧社會(huì)后，人類社會(huì)逐漸開始在現(xiàn)實(shí)物理空間之外分化出虛擬網(wǎng)絡(luò)空間，而虛擬網(wǎng)絡(luò)空間的形成是現(xiàn)實(shí)物理空間通過(guò)以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)在網(wǎng)絡(luò)空間中的延伸，人類開始在虛擬網(wǎng)絡(luò)空間中進(jìn)行數(shù)字化生存，每一個(gè)個(gè)體都在虛擬網(wǎng)絡(luò)空間中以“數(shù)字化自我”的方式呈現(xiàn)出來(lái)，并通過(guò)數(shù)字身份與其他個(gè)體進(jìn)行交流。由此可見，智慧社會(huì)是一個(gè)由現(xiàn)實(shí)物理空間和虛擬網(wǎng)絡(luò)空間融合而成的二維空間。由于虛擬網(wǎng)絡(luò)空間的數(shù)字化特征，必然導(dǎo)致智慧社會(huì)中衍生出大量的數(shù)據(jù)信息，這些數(shù)據(jù)信息的生成不僅是現(xiàn)實(shí)物理空間在虛擬網(wǎng)絡(luò)空間中的再現(xiàn)，也是人們的意愿及行為取向在虛擬網(wǎng)絡(luò)空間中的呈現(xiàn)。這些數(shù)據(jù)信息為政府管理現(xiàn)實(shí)物理空間提供了一個(gè)新的窗口，政府可以通過(guò)對(duì)人們?cè)谔摂M網(wǎng)絡(luò)空間中行為（數(shù)據(jù)）的追蹤，把握人們的公共服務(wù)需求，并在此基礎(chǔ)上為政府的管理決策提供更加全面的數(shù)據(jù)資源?？梢姡谥腔凵鐣?huì)背景下，面對(duì)著人們的數(shù)字化生存需求，政府管理如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，如何適應(yīng)時(shí)代的需求創(chuàng)新政府決策模式，是政府管理面臨的重要挑戰(zhàn)。而如何利用人們?cè)谔摂M網(wǎng)絡(luò)空間中的大數(shù)據(jù)信息優(yōu)化政府決策已成為智慧社會(huì)中政府管理必須面對(duì)的時(shí)代課題。

一、大數(shù)據(jù)決策：政府決策的變革

（一）大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵及其特征

“大數(shù)據(jù)”一詞是由英語(yǔ)“Big Data”直譯而來(lái)。最早提出大數(shù)據(jù)的是未來(lái)學(xué)家阿爾文·托夫勒，其在《第三次浪潮》中指出若將IBM主機(jī)的誕生看作是信息化革命的序幕，那么大數(shù)據(jù)則是第三次浪潮的樂(lè)章。2008年，《自然》雜志出版“Big Data”?？?，使“大數(shù)據(jù)”這一概念得到更加廣泛的傳播，并得到學(xué)術(shù)界的一致認(rèn)可，諸多學(xué)者開始對(duì)其進(jìn)行探討。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵還沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，眾說(shuō)紛紜。有的學(xué)者認(rèn)為大數(shù)據(jù)是指一種數(shù)據(jù)集合，這個(gè)數(shù)據(jù)集合的大小已經(jīng)超出了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)在數(shù)據(jù)獲取、分析、存儲(chǔ)以及管理等方面的能力[1]（P35）。有的學(xué)者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)是指由于數(shù)據(jù)量過(guò)大或者數(shù)據(jù)種類太多而導(dǎo)致通過(guò)傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理工具無(wú)法有效進(jìn)行管理的數(shù)據(jù)類型[2]。還有人認(rèn)為，大數(shù)據(jù)是一般數(shù)據(jù)處理工具無(wú)法捕捉、存儲(chǔ)和分析的海量數(shù)據(jù)，通過(guò)對(duì)這些海量數(shù)據(jù)信息的搜集、挖掘、分析、處理后可以發(fā)現(xiàn)新的知識(shí)并創(chuàng)造出新的價(jià)值，進(jìn)而對(duì)社會(huì)發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用[3]。若將大數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，大數(shù)據(jù)存在非結(jié)構(gòu)化、分布式的特點(diǎn)，而這些特點(diǎn)恰好適應(yīng)了當(dāng)前學(xué)習(xí)方式逐漸向個(gè)性化轉(zhuǎn)變的需求[4]。雖然大家對(duì)于大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵有不同的理解和認(rèn)識(shí)，但是，學(xué)者們都認(rèn)為大數(shù)據(jù)具備海量（Volume）、高速性（Velocity）、多樣性（Variety）、價(jià)值性（Value）、真實(shí)性（Veracity）以及數(shù)據(jù)黏度（Viscosity）等特征[5]。通過(guò)上述學(xué)者對(duì)于大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵和特征的理解，我們發(fā)現(xiàn)，他們更多的是在探討大數(shù)據(jù)作為一種資源與傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息的差異，或者將大數(shù)據(jù)看作是一種技術(shù)，而忽視了技術(shù)背后的社會(huì)價(jià)值。筆者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)是一種包含技術(shù)工具和社會(huì)工具兩個(gè)維度的集合體，其中作為技術(shù)工具的大數(shù)據(jù)是指由大數(shù)據(jù)技術(shù)、大數(shù)據(jù)工程、大數(shù)據(jù)科學(xué)等內(nèi)容在內(nèi)的數(shù)據(jù)管理的方法集合，是為了適應(yīng)信息社會(huì)發(fā)展需要而產(chǎn)生的科學(xué)技術(shù)集合體，是一種方法論。大數(shù)據(jù)的技術(shù)工具維度強(qiáng)調(diào)的是從多樣化的數(shù)據(jù)信息中快速獲取數(shù)據(jù)價(jià)值的能力，是指對(duì)海量數(shù)據(jù)信息進(jìn)行獲取、存儲(chǔ)、管理、分析和運(yùn)用并在此基礎(chǔ)上獲取價(jià)值的全新技術(shù)體系。而作為社會(huì)工具的大數(shù)據(jù)則是指大數(shù)據(jù)技術(shù)本身所蘊(yùn)含的文化價(jià)值觀念，人類社會(huì)中的組織或個(gè)人在運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的同時(shí)也在吸納大數(shù)據(jù)技術(shù)所包含的文化價(jià)值觀，并在這種價(jià)值觀念的指引下改變傳統(tǒng)的思維方式和行為習(xí)慣。大數(shù)據(jù)的社會(huì)工具屬性更多強(qiáng)調(diào)的是人們運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)后所帶來(lái)的社會(huì)變革，即大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)社會(huì)的再造。

（二）大數(shù)據(jù)決策的緣起及其內(nèi)涵

當(dāng)前，大數(shù)據(jù)已經(jīng)滲透人們生活的各個(gè)方面和社會(huì)的每一個(gè)行業(yè)，成為促進(jìn)人類社會(huì)發(fā)展的重要因素，并將人類社會(huì)帶入一個(gè)嶄新的階段：大數(shù)據(jù)時(shí)代。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，人類社會(huì)將“一切皆可量化”，而在此基礎(chǔ)上個(gè)人或組織的決策模式正在朝著“大數(shù)據(jù)決策”的方向邁進(jìn)。正如《時(shí)代》雜志所言：“依靠直覺與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策的優(yōu)勢(shì)急劇下降。在政治領(lǐng)域、商業(yè)領(lǐng)域、公共服務(wù)領(lǐng)域等，大數(shù)據(jù)決策的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)?！盵6]特別是對(duì)于政府部門而言，傳統(tǒng)的封閉式、一元化的政府決策模式不同程度地存在問(wèn)題，主要表現(xiàn)為政府決策缺乏科學(xué)規(guī)劃、社會(huì)參與政府決策力度不足、政府決策成本過(guò)高、政府決策信息不全等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在導(dǎo)致政府決策效率低下和質(zhì)量不高。而大數(shù)據(jù)的客觀性、易獲取性、全面性、科學(xué)性等特性對(duì)于彌補(bǔ)傳統(tǒng)政府決策的不足提供了支撐，大數(shù)據(jù)的技術(shù)工具屬性和社會(huì)工具屬性則有助于提升政府決策的能力和成效。大數(shù)據(jù)在不斷融入政府決策的過(guò)程中，逐漸改變了傳統(tǒng)的政府決策模式，開始形成基于大數(shù)據(jù)的政府大數(shù)據(jù)決策模式，即將大數(shù)據(jù)技術(shù)及其思維模式運(yùn)用到政府決策過(guò)程中，以提升政府決策能力，并通過(guò)挖掘、存儲(chǔ)、分析大量的數(shù)據(jù)信息創(chuàng)造新的公共價(jià)值的決策模式。就政府大數(shù)據(jù)決策的內(nèi)在屬性看，一方面，政府大數(shù)據(jù)決策是對(duì)政府決策工具的創(chuàng)新，政府決策過(guò)程本質(zhì)上看是對(duì)數(shù)據(jù)信息搜集、加工、處理和傳播的過(guò)程，政府決策的質(zhì)量與政府的數(shù)據(jù)信息搜集能力和處理能力密切相關(guān)，大數(shù)據(jù)作為一種新的數(shù)據(jù)處理工具對(duì)于政府挖掘、存儲(chǔ)和分析海量數(shù)據(jù)提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐，為政府提供了一種新的政府決策工具，使政府可以通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)趨向數(shù)據(jù)信息的完整性，避開大數(shù)據(jù)信息的混雜性，幫助政府進(jìn)一步地接近決策的科學(xué)性和有效性；另一方面，政府決策思維方式的轉(zhuǎn)變總是從政府決策工具的變革開始，傳統(tǒng)的政府決策理念、決策體系和決策模式如不順應(yīng)大數(shù)據(jù)決策的新思維，將會(huì)削弱甚至喪失大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)政府決策能力的有效提升。加之政府決策與其他決策不同，政府決策行為不僅僅是單一的政府管理行為，而是政府管理行為與政治行為的融合統(tǒng)一，這就要求政府決策全面地吸納社會(huì)信息需求，反映人們的利益訴求，并通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)信息的處理創(chuàng)造滿足人們?cè)V求的公共價(jià)值。大數(shù)據(jù)作為一種技術(shù)工具，自身所蘊(yùn)含著的大數(shù)據(jù)思維也成為政府決策創(chuàng)新發(fā)展的軟動(dòng)力。大數(shù)據(jù)思維除了強(qiáng)調(diào)政府在決策過(guò)程中應(yīng)注重?cái)?shù)據(jù)來(lái)源的多元性、整體性、實(shí)時(shí)性等，還將數(shù)據(jù)信息的開放共享作為大數(shù)據(jù)決策的核心，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建具有合作性的政府決策機(jī)制?？梢哉f(shuō)，大數(shù)據(jù)決策不僅是一種新的政府決策技術(shù)、方法和應(yīng)用，而且也為政府決策從一元到多元提供新的基石，并推動(dòng)著政府決策機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展。

（三）政府大數(shù)據(jù)決策的必要性

政府大數(shù)據(jù)決策是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能僅僅將其與一般的政府決策模式相提并論。首先，政府大數(shù)據(jù)決策是政府適應(yīng)智慧社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物。在智慧社會(huì)，政府的管理對(duì)象日益多元化，不僅需要對(duì)現(xiàn)實(shí)物理空間中的人或物進(jìn)行管理，而且需要對(duì)虛擬網(wǎng)絡(luò)空間中虛擬的人或物進(jìn)行管理，還需要對(duì)智能技術(shù)賦予類人化特征的智能體進(jìn)行管理，而無(wú)論是對(duì)哪一類主體進(jìn)行管理，數(shù)據(jù)信息流一直貫穿其中，成為政府把握眾多主體行為的關(guān)鍵要素。與此同時(shí)，這些主體所衍生的數(shù)據(jù)信息呈現(xiàn)出爆炸式的增長(zhǎng)，傳統(tǒng)的政府決策所需的對(duì)數(shù)據(jù)信息的監(jiān)測(cè)、管理、分析等手段和工具顯得捉襟見肘，而大數(shù)據(jù)技術(shù)則為智慧社會(huì)中的政府決策提供了有力的工具，政府若不及時(shí)地運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)則可能面臨政府決策失誤和政府管理能力低下的風(fēng)險(xiǎn)。尤其是對(duì)于虛擬網(wǎng)絡(luò)空間的治理，沒(méi)有對(duì)虛擬網(wǎng)絡(luò)空間中虛擬人的數(shù)據(jù)信息的獲取，就不能了解“網(wǎng)絡(luò)民意”，不能有效地對(duì)虛擬網(wǎng)絡(luò)空間中的群體形式進(jìn)行有效的感知，更不能對(duì)網(wǎng)絡(luò)暴力進(jìn)行管理，甚至連虛擬網(wǎng)絡(luò)空間中的真實(shí)情況都難以摸清，導(dǎo)致政府決策的失靈。其次，大數(shù)據(jù)決策是政府治理現(xiàn)代化的基石之一。智慧社會(huì)的來(lái)臨對(duì)政府治理現(xiàn)代化提出了新的要求，智慧社會(huì)本質(zhì)上是人類社會(huì)的技術(shù)性建構(gòu)，在智慧社會(huì)中各種感知設(shè)備廣泛存在和應(yīng)用于人們的生產(chǎn)生活中，而大數(shù)據(jù)技術(shù)則有助于政府通過(guò)智能設(shè)備獲取人們的數(shù)據(jù)信息以滿足政府管理的需求，在這種程度上大數(shù)據(jù)技術(shù)可以被看作是一種感知技術(shù)，通過(guò)精準(zhǔn)地采集人和物所產(chǎn)生的大量數(shù)據(jù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)人類社會(huì)全面精準(zhǔn)把握。同時(shí)，大數(shù)據(jù)技術(shù)也是一種“畫像技術(shù)”，可以將現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的人或物通過(guò)數(shù)據(jù)信息的采集和挖掘進(jìn)行數(shù)據(jù)化呈現(xiàn)，即精準(zhǔn)畫像。正是大數(shù)據(jù)的這種感知性和畫像性提升了政府的管理水平，使政府可以有效地捕捉到人們的需求和社會(huì)發(fā)展的阻礙，并在此基礎(chǔ)上及時(shí)地制定和修改政府決策以推動(dòng)社會(huì)的合理發(fā)展。第三，大數(shù)據(jù)決策是增強(qiáng)政府能力的內(nèi)在動(dòng)力。政府能力是政府實(shí)現(xiàn)自身職能所從事的某項(xiàng)活動(dòng)中所擁有的資源和能量[7]。在智慧社會(huì)，大數(shù)據(jù)資源將是政府能力中重要的戰(zhàn)略資源，政府管理也越來(lái)越多地采用技術(shù)手段提高政府管理效率，“手工行政”的時(shí)代即將結(jié)束，“數(shù)據(jù)行政”的時(shí)代即將來(lái)臨。在這一背景下，政府部門需要處理內(nèi)部和外部大量的數(shù)據(jù)信息，“數(shù)據(jù)力”逐漸成為政府能力的重要組成部分，也逐漸成為增強(qiáng)政府能力的催化劑和倍增器。

二、大數(shù)據(jù)的引入及其對(duì)政府決策的優(yōu)化

（一）彌補(bǔ)數(shù)據(jù)黑洞，促進(jìn)政府決策科學(xué)化

政府決策作為一種政府處理社會(huì)公共事務(wù)的關(guān)鍵要素，每一項(xiàng)決策的制定都涉及人們生產(chǎn)生活的方方面面，極其需要政府全面且精準(zhǔn)地分析人們的需求，并對(duì)所要制定的決策內(nèi)容做好充分的調(diào)研，這其中數(shù)據(jù)信息的全面性極為重要。然而，智慧社會(huì)中，數(shù)據(jù)信息的傳播速度和生成速度日益加快，數(shù)據(jù)源日益多元化，政府獲取數(shù)據(jù)信息的技術(shù)和能力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于政府獲取、處理數(shù)據(jù)信息的需求。加之，由于傳統(tǒng)的政府決策模式并不重視對(duì)數(shù)據(jù)信息的搜集和處理，僅僅是通過(guò)官僚制的上傳下達(dá)獲取決策制定所需要的相關(guān)信息，將大量的政府之外的有效信息排除在政府決策機(jī)制之外。同時(shí)，政府在數(shù)據(jù)搜集和處理方面的技術(shù)、設(shè)備和思維的不足，導(dǎo)致政府并不能及時(shí)、有效、全面地獲取政府決策制定所需要的有效信息，這就因技術(shù)缺陷和制度缺陷而形成了政府決策的“數(shù)據(jù)黑洞”，致使政府由于數(shù)據(jù)信息不足而產(chǎn)生政府決策的失誤。而大數(shù)據(jù)作為一種新的技術(shù)工具和社會(huì)工具可以有效地彌補(bǔ)政府決策數(shù)量不足而導(dǎo)致的“數(shù)據(jù)黑洞”。首先，從大數(shù)據(jù)的技術(shù)工具的維度來(lái)看，政府可以通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)有效地從多元的數(shù)據(jù)流獲取數(shù)據(jù)信息并通過(guò)科學(xué)的數(shù)據(jù)信息管理技術(shù)對(duì)搜集后的數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，在彌補(bǔ)數(shù)據(jù)黑洞的同時(shí)，也為政府決策提供了數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)。其次，從大數(shù)據(jù)的社會(huì)工具的維度來(lái)看，傳統(tǒng)政府決策數(shù)據(jù)搜集僅僅依靠人工的方式從互聯(lián)網(wǎng)搜集處理相關(guān)政策所需要的數(shù)據(jù)信息，而通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)可以將碎片化的數(shù)據(jù)信息整合起來(lái)，通過(guò)信息的集聚，放大數(shù)據(jù)潛藏的價(jià)值。

（二）構(gòu)建群體智能，推動(dòng)政府決策民主化

政府決策是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在決策過(guò)程中涉及多個(gè)利害相關(guān)者，即任何能夠影響政府決策的實(shí)現(xiàn)和受政府決策影響的個(gè)人或群體，主要包含“決策決策者”“決策受益者”“決策受害者”。而對(duì)于政府決策者而言，在制定相關(guān)決策之前則必須界定好所制定決策的“受益者”和“受害者”[8]。而隨著民主政治進(jìn)程的不斷深化，政府決策制定也開始打破政府“獨(dú)家制定”的藩籬，社會(huì)公眾開始參與決策的制定，這也為多個(gè)政府決策利害相關(guān)者參與政府決策的制定提供了支撐，在具體的實(shí)踐中，政府也開始不斷地將決策所涉及的利害相關(guān)者吸納到政府決策的過(guò)程中，并通過(guò)選舉、聽證、咨詢等方式征求利害相關(guān)者對(duì)政府決策的看法，并不斷地對(duì)政府決策進(jìn)行修改。這些社會(huì)公眾參與政府決策的機(jī)制豐富了傳統(tǒng)社會(huì)公眾參與政府決策的方式，對(duì)社會(huì)公眾參與政府決策過(guò)程起到了積極作用，但是，這些模式由于受地域、時(shí)間和空間的限制，并不能將更多的公眾吸納到政府決策過(guò)程中?；ヂ?lián)網(wǎng)的出現(xiàn)將傳統(tǒng)的社會(huì)公眾參與政府決策的時(shí)空限制打破，以互聯(lián)網(wǎng)的自由性、超時(shí)空性和互動(dòng)性將更大范圍的社會(huì)公眾吸納到政府決策過(guò)程中，豐富了政府決策的數(shù)據(jù)信息，進(jìn)而形成了“線上”和“線下”雙重的政府決策參與渠道。在“線上”這個(gè)社會(huì)公眾參與政府決策的開放系統(tǒng)中，政府、專家、公眾等多元主體通過(guò)不同的形式對(duì)某一政策發(fā)表自己的觀點(diǎn)，并進(jìn)行有效的互動(dòng)，而政府則可以通過(guò)數(shù)據(jù)分析對(duì)“線上”的交流信息進(jìn)行分析得到社會(huì)公眾所關(guān)注的焦點(diǎn)，并通過(guò)大數(shù)據(jù)的相關(guān)性分析得到眾多因素的相關(guān)性，最后為政府決策提供依據(jù)，這在一定程度上豐富了政府決策的智力來(lái)源，而政府通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)決策利害相關(guān)者觀點(diǎn)和看法的搜集和分析則是政府決策“集量成智”的過(guò)程，這在政府決策中涌現(xiàn)出了群體智能。而群體智能形成的過(guò)程本質(zhì)上也是多個(gè)政府決策利害相關(guān)者相互博弈的過(guò)程，在這個(gè)博弈的過(guò)程中推動(dòng)政府決策制定的民主化。

（三）強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提升政府決策執(zhí)行力

政府決策的執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政府決策目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。政府決策制定之后，主要依靠政府決策執(zhí)行者去執(zhí)行和實(shí)施，因而，政府決策的執(zhí)行是處于政府決策期望與政府決策結(jié)果之間的環(huán)節(jié)，政府決策執(zhí)行者對(duì)于政府決策的認(rèn)同和決策執(zhí)行水平很大程度上決定了政府決策的成效?？梢?，政府決策的制定者和決策的執(zhí)行者之間實(shí)際上是一種以政策實(shí)施為核心的“委托人”和“代理人”的關(guān)系。二者之間極易因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而導(dǎo)致政府決策執(zhí)行存在偏差甚至失敗。政府決策者作為政府決策的“委托人”具備更加全面的決策信息，對(duì)政府決策的理解與“代理人”相比更加深入。而政府決策執(zhí)行的“代理人”所具備的則是對(duì)于政府決策的個(gè)人理解，這極易受“代理人”自身特征（學(xué)歷、能力、年齡等）的影響，且“代理人”更多的是關(guān)注與自身相關(guān)的信息，進(jìn)而導(dǎo)致其與政府決策“委托人”的利益產(chǎn)生沖突，而導(dǎo)致政府決策目標(biāo)無(wú)法落實(shí)。從信息流的角度來(lái)看，政府決策制定者與政府決策執(zhí)行者所擁有的數(shù)據(jù)信息量的大小是不同的，政府決策制定者擁有更多的是對(duì)于政府決策制定的數(shù)據(jù)信息，而政府決策執(zhí)行者擁有更多的是對(duì)政府決策的自身理解以及政府決策執(zhí)行過(guò)程中的執(zhí)行數(shù)據(jù)，在某種意義上說(shuō)，從政府決策落實(shí)的成效上考量，雙方均由于自身所處的位置不同而擁有相對(duì)于對(duì)方而言的“信息優(yōu)勢(shì)”，而如何實(shí)現(xiàn)彼此的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)則成為政府決策執(zhí)行的關(guān)鍵。大數(shù)據(jù)作為一種技術(shù)工具，能夠?qū)⒄疀Q策的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行可視化，并且通過(guò)政府決策執(zhí)行的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)動(dòng)態(tài)搜集和處理政府決策過(guò)程中的數(shù)據(jù)信息，及時(shí)地了解政府決策過(guò)程中所遇到的問(wèn)題，并對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)地修補(bǔ)，并通過(guò)數(shù)據(jù)流對(duì)政府決策狀況進(jìn)行監(jiān)督，追蹤政府決策的執(zhí)行狀況，及時(shí)矯正政府決策中的弊端，保證政府決策執(zhí)行沿著預(yù)期行進(jìn)。同時(shí)，大數(shù)據(jù)作為一種社會(huì)工具，通過(guò)數(shù)據(jù)流打破了“上令下行”與“下情上達(dá)”的壁壘，通過(guò)構(gòu)建政府決策數(shù)據(jù)的輸入、轉(zhuǎn)換、輸出的閉環(huán)，加強(qiáng)了政府決策者與政府決策執(zhí)行者間的關(guān)系，有助于政府決策執(zhí)行者對(duì)政府決策的理解和政府決策者對(duì)政府決策執(zhí)行的管控和監(jiān)督。

（四）完善決策評(píng)估，保障政府決策規(guī)范化

政府決策評(píng)估是政府決策評(píng)估主體按照科學(xué)的決策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)Q策過(guò)程與結(jié)果的質(zhì)量及效益進(jìn)行評(píng)判的一系列過(guò)程，政府決策評(píng)估的目的是為了保證政府決策的科學(xué)合理的執(zhí)行，提高政府決策的質(zhì)量，保證政府決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)政府決策的階段，政府決策評(píng)估分為決策前評(píng)估、決策執(zhí)行評(píng)估、決策效果評(píng)估三個(gè)環(huán)節(jié)。政府決策的制定者在設(shè)計(jì)和選擇方案時(shí)，需要對(duì)政府決策的必要性、可行性進(jìn)行分析，并對(duì)政府決策的后果進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)，還需要在政府決策執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)遇到的困境進(jìn)行評(píng)估并及時(shí)對(duì)政府決策進(jìn)行糾偏，還需要對(duì)政府決策的后果進(jìn)行評(píng)價(jià)，以保證政府決策期望的實(shí)現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，政府決策評(píng)估貫穿政府決策“制定-執(zhí)行-結(jié)果”的全過(guò)程，并通過(guò)政府決策評(píng)估判斷政府決策是繼續(xù)執(zhí)行，還是修改后執(zhí)行，抑或是終止執(zhí)行。然而，將大數(shù)據(jù)引入政府決策評(píng)估后，將有助于推動(dòng)政府決策主體多元化，政府決策評(píng)估的技術(shù)化與價(jià)值化的統(tǒng)一。首先，傳統(tǒng)的政府決策評(píng)估主要是政府的自我評(píng)估，即政府既是決策的制定者也是決策的執(zhí)行者和評(píng)估者，其他社會(huì)主體參與政府決策評(píng)估的機(jī)會(huì)較少。而將大數(shù)據(jù)引入政府決策評(píng)估后，除政府以外的社會(huì)主體可以通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)抓取政府?dāng)?shù)據(jù)信息并對(duì)政府決策進(jìn)行評(píng)估。其次，傳統(tǒng)的政府決策評(píng)估由于政府所能搜集到的數(shù)據(jù)量較少，數(shù)據(jù)規(guī)模較小，獲取渠道單一，數(shù)據(jù)分析和管理手段較為落后，所以導(dǎo)致政府在對(duì)政府決策評(píng)估時(shí)對(duì)評(píng)估對(duì)象認(rèn)識(shí)不全，進(jìn)而導(dǎo)致政府決策評(píng)估準(zhǔn)確性較低。而大數(shù)據(jù)技術(shù)引入政府決策評(píng)估后，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以將分散的數(shù)據(jù)整合起來(lái)，并對(duì)其進(jìn)行深度分析，進(jìn)行可視化展示，使得評(píng)估主體能夠及時(shí)迅速地對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行較為清晰的認(rèn)知。最后，大數(shù)據(jù)技術(shù)引入政府決策評(píng)估后，提升了政府決策的回應(yīng)性，能夠迅速地感知決策制定過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程中所遇到的問(wèn)題和社會(huì)主體的意見，是一種價(jià)值導(dǎo)向的評(píng)估手段。

三、政府大數(shù)據(jù)決策的困境及路徑選擇

（一）重視數(shù)據(jù)倫理以消解政府大數(shù)據(jù)決策的道德之困

智慧社會(huì)中，人們的行為都留下了“數(shù)字痕跡”，由這些“數(shù)字痕跡”構(gòu)成的海量數(shù)據(jù)庫(kù)為人們發(fā)掘數(shù)據(jù)背后的價(jià)值提供了可能。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷應(yīng)用，數(shù)據(jù)信息的搜集、存儲(chǔ)、分享日益便捷，但在這種數(shù)據(jù)便利運(yùn)用的背后卻是任何一個(gè)組織或個(gè)人的數(shù)據(jù)信息都可以被隨意地獲取，極易導(dǎo)致人們的隱私保護(hù)處于一個(gè)更加復(fù)雜的環(huán)境。首先，政府出于決策的需要對(duì)社會(huì)中的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行搜集，但由于自身對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用不成熟，在對(duì)大數(shù)據(jù)信息處理過(guò)程中，需要與外部數(shù)據(jù)處理主體進(jìn)行合作，這樣就形成了政府與非政府主體間的數(shù)據(jù)共享，但是，非政府主體在使用這些數(shù)據(jù)時(shí)極易從自身利益出發(fā)對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行二次利用，數(shù)據(jù)信息中所涉及的公民隱私便被泄露，導(dǎo)致政府決策過(guò)程中數(shù)據(jù)運(yùn)用的負(fù)外部性。其次，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和智能設(shè)備的普遍運(yùn)用，政府可以通過(guò)這些工具感知和獲取社會(huì)的數(shù)據(jù)信息用于政府的決策制定，而政府在進(jìn)行決策時(shí)不能很好地對(duì)個(gè)人的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行保護(hù)的話，將可能使人們形成恐慌的心態(tài)，每個(gè)人將會(huì)感覺被囚禁在一個(gè)為感知設(shè)備所覆蓋的“超級(jí)全景監(jiān)獄”。因而，政府在如何運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行決策的過(guò)程中防止社會(huì)公眾的隱私不被泄露成為政府大數(shù)據(jù)決策的難題。一方面，應(yīng)培育科學(xué)合理運(yùn)用數(shù)據(jù)信息的意識(shí)。政府在實(shí)施大數(shù)據(jù)決策之前應(yīng)對(duì)政府部門工作人員進(jìn)行大數(shù)據(jù)安全培訓(xùn)，增強(qiáng)政府工作人員的數(shù)據(jù)安全意識(shí)，保障數(shù)據(jù)信息的科學(xué)運(yùn)用，防止數(shù)據(jù)信息的對(duì)外泄露，同時(shí)，在共享數(shù)據(jù)信息過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)共享數(shù)據(jù)信息的保護(hù)措施，并與共享數(shù)據(jù)信息的非政府主體簽訂數(shù)據(jù)共享協(xié)議保障共享數(shù)據(jù)信息的安全；另一方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)涉及隱私和國(guó)家安全的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行管制。政府在進(jìn)行大數(shù)據(jù)決策時(shí)必然涉及大數(shù)據(jù)的共享，但是在數(shù)據(jù)信息共享的過(guò)程中極易導(dǎo)致“數(shù)字利維坦”的產(chǎn)生，而當(dāng)這些數(shù)據(jù)信息被用來(lái)創(chuàng)造公共價(jià)值時(shí)，數(shù)據(jù)信息的潛在價(jià)值便被挖掘出來(lái)，而當(dāng)這些數(shù)據(jù)信息被用來(lái)滿足個(gè)人的私利，特別是危害到社會(huì)安全時(shí)，這些數(shù)據(jù)信息便成為一個(gè)損害社會(huì)的工具，因而，政府在決策過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)信息的管理，避免因數(shù)據(jù)開放而導(dǎo)致個(gè)人隱私和國(guó)家安全危險(xiǎn)的出現(xiàn)，保證在享受大數(shù)據(jù)好處的同時(shí)避免大數(shù)據(jù)共享所帶來(lái)的傷害。

（二）提升技術(shù)能力以跨越政府大數(shù)據(jù)決策的技術(shù)鴻溝

政府大數(shù)據(jù)決策的目標(biāo)是通過(guò)運(yùn)用大數(shù)據(jù)提高政府的決策能力，提升政府決策的科學(xué)性和有效性。政府大數(shù)據(jù)決策的關(guān)鍵在于政府對(duì)于大數(shù)據(jù)技術(shù)的靈活運(yùn)用和熟練掌握。政府在進(jìn)行大數(shù)據(jù)決策前需要構(gòu)建政府決策數(shù)據(jù)庫(kù)，并將大數(shù)據(jù)技術(shù)融入政府決策始終。雖然，各個(gè)國(guó)家現(xiàn)階段在大數(shù)據(jù)使用方面均取得明顯的成效，但是，面對(duì)數(shù)據(jù)來(lái)源的多元化、數(shù)據(jù)種類的多樣化、數(shù)據(jù)搜集的復(fù)雜化，政府的大數(shù)據(jù)決策難度較大。再加上大數(shù)據(jù)決策對(duì)政府而言仍然屬于一個(gè)新的事物，而對(duì)于大數(shù)據(jù)技術(shù)的接受和運(yùn)用還需要一個(gè)過(guò)程，因而，政府進(jìn)行大數(shù)據(jù)決策面臨著較大的技術(shù)困境。首先，政府大數(shù)據(jù)技術(shù)人才匱乏。大數(shù)據(jù)技術(shù)人才是政府大數(shù)據(jù)決策的關(guān)鍵，現(xiàn)階段政府大數(shù)據(jù)決策缺乏大數(shù)據(jù)相關(guān)人才，對(duì)于大數(shù)據(jù)技術(shù)的掌握能力不足，并不能及時(shí)地對(duì)大數(shù)據(jù)的先進(jìn)技術(shù)和方法進(jìn)行學(xué)習(xí)，這在一定程度上導(dǎo)致了政府大數(shù)據(jù)決策的障礙，致使政府在面對(duì)海量數(shù)據(jù)信息時(shí)手足無(wú)措，并不能運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)和工具把大數(shù)據(jù)背后所蘊(yùn)藏的價(jià)值挖掘出來(lái)，還停留在運(yùn)用傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析方法對(duì)大數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分析，不利于政府大數(shù)據(jù)決策。其次，由于大數(shù)據(jù)技術(shù)手段的不足導(dǎo)致政府并不能將大數(shù)據(jù)信息的真正價(jià)值挖掘出來(lái)，所以政府面臨著政府大數(shù)據(jù)決策過(guò)程中數(shù)據(jù)分析結(jié)果真實(shí)性的問(wèn)題。毋庸置疑，政府大數(shù)據(jù)決策對(duì)大數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性要求較高，直接影響到政府大數(shù)據(jù)決策的制定。然而，大數(shù)據(jù)信息作為一種客觀存在的事物，自身并不能將真正的有價(jià)值的信息提供給大數(shù)據(jù)的使用者，需要使用者對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和挖掘，而對(duì)于政府而言若不能有效地掌握大數(shù)據(jù)技術(shù)則導(dǎo)致大數(shù)據(jù)信息背后的價(jià)值打了折扣，再加上數(shù)據(jù)運(yùn)用者認(rèn)知水平的差異，也容易導(dǎo)致政府決策的偏差。與此同時(shí)，大數(shù)據(jù)技術(shù)屬于一種技術(shù)工具，強(qiáng)調(diào)的是政府決策的效率，這與政府決策強(qiáng)調(diào)公平正義的價(jià)值觀念不同，因而，若在政府決策過(guò)程中一味地強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府大數(shù)據(jù)決策中的作用，政府決策的公共價(jià)值就無(wú)法體現(xiàn)。為此，政府為了有效地利用大數(shù)據(jù)所包含的價(jià)值，應(yīng)培育政府大數(shù)據(jù)技術(shù)專業(yè)人才，并提高政府大數(shù)據(jù)決策專業(yè)人才的大數(shù)據(jù)認(rèn)知能力，確保能對(duì)大數(shù)據(jù)背后的價(jià)值有科學(xué)的認(rèn)識(shí)，為政府決策提供正確的支撐，同時(shí)，政府大數(shù)據(jù)決策者還應(yīng)該樹立合理的決策觀，在重視大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府決策過(guò)程中的作用的基礎(chǔ)上，也不能“唯數(shù)據(jù)至上”，還應(yīng)該將公平正義的政府決策價(jià)值觀念作為政府決策的指向標(biāo)，確保政府決策的公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（三）培育數(shù)據(jù)思維以減少政府大數(shù)據(jù)決策的意識(shí)之困

政府大數(shù)據(jù)決策是政府為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求所產(chǎn)生的一種新的政府決策模式，這種新的決策模式的產(chǎn)生，一方面，是大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)政府決策嵌入后的結(jié)果；另一方面，也是大數(shù)據(jù)技術(shù)所蘊(yùn)含的大數(shù)據(jù)思維對(duì)傳統(tǒng)政府決策理念的轉(zhuǎn)變。政府若要進(jìn)行大數(shù)據(jù)決策需要整合不同政府部門的數(shù)據(jù)信息，然而，由于受官僚制的影響，在政府部門內(nèi)部各個(gè)部門之間存在壁壘，政府各個(gè)部門各自為政，在政府部門內(nèi)部職能碎片化基礎(chǔ)上導(dǎo)致政府部門內(nèi)部之間并不能很好地共享數(shù)據(jù)信息，產(chǎn)生政府部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)孤島化、碎片化，甚至是數(shù)據(jù)荒漠化的問(wèn)題，這在一定程度上阻礙了政府大數(shù)據(jù)決策的進(jìn)程。加之，隨著數(shù)據(jù)信息量的日益增大，面對(duì)著大量的信息從四面八方涌來(lái)，政府短時(shí)間內(nèi)難以厘清數(shù)據(jù)信息的來(lái)龍去脈，并不能將大數(shù)據(jù)中的“噪音”排除出去，大量的數(shù)據(jù)信息只能盡可能地接近事物的真實(shí)面目，而不能直接地表達(dá)事物本身，這就需要政府決策者對(duì)其進(jìn)行合理判斷，而政府決策者若將注意力全部專注于大數(shù)據(jù)技術(shù)而缺乏對(duì)大數(shù)據(jù)科學(xué)合理的判斷，則極易被大數(shù)據(jù)所操控，這無(wú)疑會(huì)對(duì)政府決策者的決策能力產(chǎn)生消極影響。而若政府決策者僅將大數(shù)據(jù)信息分析后的結(jié)果看作是一種可能，仍然完全將自身的直覺作為決策判斷的依據(jù)，這樣也就失去了大數(shù)據(jù)決策的本質(zhì)?？梢哉f(shuō)，在政府大數(shù)據(jù)決策過(guò)程中，政府決策者一直搖擺于“唯數(shù)據(jù)論”和“唯經(jīng)驗(yàn)論”之間，而如何轉(zhuǎn)變思維正確地對(duì)待大數(shù)據(jù)成為政府大數(shù)據(jù)決策的關(guān)鍵，應(yīng)該將“數(shù)據(jù)論”和“經(jīng)驗(yàn)論”相結(jié)合提升政府決策的整體能力。同時(shí)，政府還應(yīng)該主動(dòng)適應(yīng)大數(shù)據(jù)帶來(lái)的思維變化，大數(shù)據(jù)為政府決策者所展現(xiàn)的是可能潛在的問(wèn)題，而不是已經(jīng)顯現(xiàn)的問(wèn)題，因而政府應(yīng)對(duì)這些未來(lái)的問(wèn)題特別的重視。政府還應(yīng)該轉(zhuǎn)變對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值的看法，將以往認(rèn)為沒(méi)有價(jià)值的數(shù)據(jù)進(jìn)行重新挖掘，以充分地發(fā)掘其背后的價(jià)值，注重大數(shù)據(jù)中所包含的社會(huì)規(guī)律，并轉(zhuǎn)變自身的決策，從數(shù)據(jù)的搜集者轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)的分析者。

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