包雅鈞

摘 要：從行政體制改革直接目標(biāo)定位來(lái)看，改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)行政體制改革的歷程總體上可分為三個(gè)階段。改革的主要成就在于五個(gè)方面：政府理念發(fā)生了重大變化、政府職能有了實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變、政府組織體系得到持續(xù)調(diào)整優(yōu)化、政府能力和相關(guān)制度建設(shè)顯著增強(qiáng)、行政方式實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。堅(jiān)持和強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)、以政府職能的調(diào)整作為改革邏輯、注重改革策略是三條主要改革經(jīng)驗(yàn)。但是由于官本位意識(shí)和既得利益等因素影響，行政體制改革還存在對(duì)政府職能認(rèn)識(shí)有限等關(guān)鍵問(wèn)題。新時(shí)代的行政體制改革要聚焦責(zé)任和公平政府理念，深化保障激勵(lì)機(jī)制改革、事業(yè)單位改革等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，善于運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)改造行政流程。

關(guān)鍵詞：行政體制；政府職能；組織體系；公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-5729（2018）06-0020-05

行政體制改革是以行政職能調(diào)整為里、以行政組織關(guān)系變革為表的綜合漸進(jìn)過(guò)程。改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)行政體制經(jīng)過(guò)多輪改革取得了很大成效，有很多經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)，同時(shí)也有若干問(wèn)題值得探討。

一、行政體制改革

40年歷史進(jìn)程的總體把握

概括地說(shuō)，從行政體制改革直接目標(biāo)的定位區(qū)分入手，改革開(kāi)放40年來(lái)我國(guó)行政體制改革的歷程大體可以分為三大階段。在很大程度上，筆者這一劃分受魏禮群先生觀點(diǎn)之啟發(fā)，他直接概括為沖破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制階段、探索適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政體制階段、推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化階段[1]。

第一階段：從1978年至1992年。1992年黨的十四大明確提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。以此為界，此前我國(guó)總體上處于前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)階段，對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)在新時(shí)期是處于初始探索階段，直接目標(biāo)主要在于合理配置政府機(jī)構(gòu)。相關(guān)的行政體制改革主要是為改革開(kāi)放戰(zhàn)略的推行進(jìn)行初步調(diào)整。1982年國(guó)家明確開(kāi)始進(jìn)行第一輪行政體制改革，主要側(cè)重于改革國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制、大幅度裁撤經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)、廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制、開(kāi)始對(duì)科教文衛(wèi)等事業(yè)單位進(jìn)行放權(quán)讓利改革。這次改革雖然在干部年輕化方面有很大突破，但沒(méi)有觸動(dòng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，政府職能沒(méi)有大的轉(zhuǎn)變。在機(jī)構(gòu)再度膨脹以及經(jīng)濟(jì)體制重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的背景下，1988年國(guó)家開(kāi)始的第二輪行政體制改革首次提出轉(zhuǎn)變政府職能是政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵的命題，強(qiáng)調(diào)大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革的重心是合理配置職能，強(qiáng)化決策、咨詢、宏觀調(diào)控的行業(yè)管理，將管理方式從直接管理轉(zhuǎn)為間接管理，實(shí)行政企分開(kāi)。由于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)還不成熟，加上當(dāng)時(shí)政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革在協(xié)調(diào)推進(jìn)中面臨一些復(fù)雜的問(wèn)題，政府職能轉(zhuǎn)變緩慢，對(duì)舊的行政體制影響不大。

第二階段：從1993年至2012年。這20年間，對(duì)應(yīng)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，政府職能的直接功能在于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，其中前10年側(cè)重于推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，后10年更加兼顧以公共服務(wù)推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。1992年之后，圍繞中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目標(biāo)，行政體制改革強(qiáng)調(diào)要按精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能原則改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，開(kāi)始向社會(huì)轉(zhuǎn)移部分職權(quán)。一些行業(yè)性體制改革，如分稅制度財(cái)政管理體制改革和金融體制改革得以推行。特別是分稅制改革對(duì)政府體制關(guān)系的重組具有重大深遠(yuǎn)影響。1998年開(kāi)始的第四輪行政體制改革是一次具有全面行政改革意義的政府改革。當(dāng)時(shí)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政體制的弊端暴露得比較充分，同時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，政治社會(huì)穩(wěn)定，改革具有較好的環(huán)境，因而改革力度較大，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展，改革強(qiáng)調(diào)建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制，要運(yùn)轉(zhuǎn)高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政體系，大幅度精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，完善公務(wù)員制度，強(qiáng)化宏觀調(diào)控和社會(huì)服務(wù)職能。更多的行業(yè)性體制改革開(kāi)始聯(lián)動(dòng)起來(lái)，力圖實(shí)現(xiàn)政府和經(jīng)濟(jì)及社會(huì)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在加入WTO的大背景下，2003年第五輪行政體制改革強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)、效能和行政法治，推進(jìn)電子政務(wù)，深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制，重在結(jié)構(gòu)調(diào)整而不是人員精簡(jiǎn)，政府的服務(wù)職能得到進(jìn)一步明確。改革的重點(diǎn)是深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制建設(shè)。這次改革初步形成了行政機(jī)關(guān)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的局面，初步建立了適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新的行政體制。2008年第六輪改革明確提出建設(shè)服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府、廉潔政府目標(biāo)，重在轉(zhuǎn)職能、理關(guān)系、優(yōu)結(jié)構(gòu)，提高效能，探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制。改革合理配置了宏觀調(diào)控部門(mén)職能，以改善民生為重點(diǎn)，加強(qiáng)與融合了社會(huì)管理和公共服務(wù)部門(mén)。

第三階段：從2012年至今。這一階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)有了新的變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，行政體制改革的目標(biāo)定位在適應(yīng)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。也就是說(shuō)，行政體制改革雖然仍然要發(fā)揮出推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能，但其功能已經(jīng)提升到治理體系優(yōu)化的高度上。為此，雖然2013年開(kāi)始的第七輪改革繼續(xù)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，但主要的改革重心在于簡(jiǎn)政放權(quán)并強(qiáng)化政府監(jiān)管和服務(wù)能力，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制得到大力整頓。2018年開(kāi)始的第八輪改革，盡管還在推行之中，但改革主線很鮮明，就是要把行政機(jī)構(gòu)改革和其他公共部門(mén)（黨的機(jī)構(gòu)）等統(tǒng)籌起來(lái)，強(qiáng)調(diào)不是精簡(jiǎn)而是權(quán)力關(guān)系的優(yōu)化，注重增強(qiáng)機(jī)構(gòu)和職責(zé)的協(xié)同性與整體性，解決突出的國(guó)家和社會(huì)治理問(wèn)題。

二、主要成就與經(jīng)驗(yàn)

（一）40年行政體制改革對(duì)政府自身來(lái)講，其成就可以概括為以下五個(gè)方面

1.政府理念發(fā)生重大變化。多年的行政體制改革使得我國(guó)政府更深刻認(rèn)識(shí)到了行政體制改革對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有強(qiáng)大的推動(dòng)作用。在這個(gè)過(guò)程中，圍繞“應(yīng)當(dāng)做什么”和“應(yīng)當(dāng)怎樣做”，一系列新的政府理念正在形成和強(qiáng)化。這集中表現(xiàn)在兩個(gè)層面上。一是從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)型。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》集中體現(xiàn)了對(duì)政府理念轉(zhuǎn)變的思考。具體地講，政府認(rèn)識(shí)到對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)不應(yīng)大包大攬，不應(yīng)當(dāng)是“計(jì)劃”和“管制”，而是應(yīng)當(dāng)和各種社會(huì)力量一起合作，在政府內(nèi)部也要理順關(guān)系使行政體系合理運(yùn)行。二是效能政府、服務(wù)政府、民主政府、法治政府、廉潔政府、透明政府、公平政府、責(zé)任政府、創(chuàng)新政府等理念正在被政府人員更多內(nèi)化認(rèn)同與接受。早先幾輪的行政體制改革較多突出了效能，特別強(qiáng)調(diào)要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，但從世紀(jì)之交的兩次改革開(kāi)始，政府工作要注重服務(wù)、透明、責(zé)任等更多更新的政府理念急劇增加。

2.政府職能有了實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。第一次改革雖然沒(méi)有突出政府職能的轉(zhuǎn)變，但事實(shí)上是對(duì)政府職能向推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面轉(zhuǎn)變的回應(yīng)。從第二輪改革開(kāi)始就高度重視政府職能轉(zhuǎn)變，從微觀干預(yù)轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。此后隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化。2003年的改革明確指出政府職能在四大方面：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。服務(wù)型政府的提出表明公共服務(wù)更是擺在政府職能的首位。在現(xiàn)實(shí)中，政府確實(shí)體現(xiàn)了這一職能的轉(zhuǎn)變，在一些經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域退出，在一些領(lǐng)域強(qiáng)化，如監(jiān)管、公共服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的退出集中表現(xiàn)為一大批國(guó)有企業(yè)的轉(zhuǎn)制，國(guó)家只保留若干重要國(guó)企。政府推行商事制度改革，目標(biāo)直指放松對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的管制，更好激發(fā)市場(chǎng)活力。就強(qiáng)化方面看，公共服務(wù)職能得到明顯加強(qiáng)，政府加大了民生事業(yè)的投入，基礎(chǔ)教育全面免費(fèi)，養(yǎng)老、救助、醫(yī)保等社會(huì)保障體系進(jìn)一步健全。公共服務(wù)支出占政府支出的一半以上。從政府內(nèi)部看，財(cái)政體制改革，特別是收支兩條線管理使得政府的逐利性受到遏制。

3.政府組織體系得到持續(xù)調(diào)整優(yōu)化。經(jīng)過(guò)多次改革，到第四次改革后，由于嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算制度使得政府機(jī)構(gòu)和人員實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的精簡(jiǎn)目標(biāo)，我國(guó)政府體系人員規(guī)?；旧峡刂婆蛎?，沒(méi)有大幅反彈，初步走出“精簡(jiǎn)—膨脹”的循環(huán)。而此后兩輪改革則把政府機(jī)構(gòu)體系調(diào)整得基本到位，形成了一個(gè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)少而以宏觀調(diào)控、監(jiān)管和服務(wù)部門(mén)為主的組織體系。最新一輪改革根據(jù)新時(shí)代的發(fā)展定位再次調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，總體上并沒(méi)有大規(guī)模的精簡(jiǎn)，而是側(cè)重于權(quán)責(zé)關(guān)系的理順?？v向上，五級(jí)行政架構(gòu)總體上保持穩(wěn)定，并持續(xù)局部微調(diào)，比如海南、重慶都成為省級(jí)行政區(qū)，而在省級(jí)以下，存在著省管縣改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、縣級(jí)或市級(jí)區(qū)劃調(diào)整。在行政體制改革過(guò)程中，行政管理運(yùn)行體系也從封閉走向開(kāi)放[2]。我國(guó)政府體系與外部社會(huì)的交流、互動(dòng)更加頻繁，組織體系的開(kāi)放性更加明顯，比如政府注重吸收民意，注重決策中擴(kuò)大公共參與，公務(wù)員未來(lái)出路選擇增多。此外，我國(guó)政府體系也是一個(gè)具有彈性的組織體系，這在地方層級(jí)體現(xiàn)較為明顯。一方面，我國(guó)是單一制國(guó)家，各地方政府組織體系總體上設(shè)置類似，但另一方面各地方的機(jī)構(gòu)設(shè)置又總存在差異，而且在落實(shí)中央或上級(jí)部署時(shí)各地也存在運(yùn)行機(jī)制上的差異。這種多樣性是政府組織體系具有彈性的體現(xiàn)，也是符合改革需要的。改革以來(lái)政府多措并舉，使得公務(wù)員隊(duì)伍人員素質(zhì)有較大提升，也是整個(gè)組織體系優(yōu)化的重要表現(xiàn)。

4.政府能力和相關(guān)制度建設(shè)顯著增強(qiáng)。自1998年改革以來(lái)，政府在行政能力和政府內(nèi)部規(guī)范化建設(shè)上取得了很大進(jìn)展。從能力上看，得益于財(cái)稅等多方面體制的調(diào)整，政府宏觀調(diào)控能力不斷增強(qiáng)，使政府能夠有效應(yīng)對(duì)內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，特別是本世紀(jì)以來(lái)全球范圍內(nèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)下行壓力。由于應(yīng)急管理體制的建立，中國(guó)政府在2008年妥善應(yīng)對(duì)汶川地震的搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)。由于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、理順關(guān)系、簡(jiǎn)政放權(quán)，政府效率也得到很大提高。而與政府運(yùn)行相關(guān)的民主決策、政務(wù)公開(kāi)、政府績(jī)效管理、行政問(wèn)責(zé)、專家咨詢、法律顧問(wèn)等制度都初步建立起來(lái)或得到完善。有的是以法律法規(guī)形式體現(xiàn)出來(lái)，如政府采購(gòu)法、國(guó)務(wù)院工作規(guī)則、政府信息公開(kāi)條例，有的是以文件形式體現(xiàn)出來(lái)，如關(guān)于政府法律顧問(wèn)制度的推行。特別值得一提的是，法治政府建設(shè)也得到快速發(fā)展。我們已經(jīng)初步形成了一個(gè)全面系統(tǒng)、程序嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)合理、互相制約的制度體系。這些成效進(jìn)而增強(qiáng)了人民群眾對(duì)政府的信任，也密切了政府與人民群眾的聯(lián)系。

5.行政方式實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。行政方式更趨民主化、法治化、科學(xué)化。比如，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府的宏觀調(diào)控職能和方式得到強(qiáng)化和創(chuàng)新。當(dāng)前應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，就不再采用增發(fā)貨幣方式，而是集中于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式來(lái)解決。過(guò)去以“管”的方式為主正在向“治”的方式過(guò)渡，以“批”代“管”得到扭轉(zhuǎn)，事中事后監(jiān)管服務(wù)被提上日程，政府正在廣泛借助社會(huì)力量達(dá)到行政目標(biāo)。在信息化建設(shè)協(xié)助下，各層級(jí)、各部門(mén)聯(lián)動(dòng)的集約化行政方式也顯示出較強(qiáng)效力。在政府體系中，人治方式已經(jīng)大大減弱，法治方式得到各級(jí)官員更多重視，政府決策時(shí)更加重視民主協(xié)商。

（二）取得以上成就，關(guān)鍵在于以下三條經(jīng)驗(yàn)

1.堅(jiān)持和強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)。行政體制改革總是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)。歷次行政體制改革總是由我們黨先研究形勢(shì)，按程序決策，提出改革主張，并推動(dòng)落實(shí)的。比如，1982年機(jī)構(gòu)改革時(shí)首先是當(dāng)年1月份由中央政治局召開(kāi)會(huì)議，鄧小平要求要用革命的精神來(lái)進(jìn)行這場(chǎng)重大的改革，省市區(qū)也都成立機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局書(shū)記處領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)開(kāi)展工作。近年來(lái)，在行政體制改革中，黨的領(lǐng)導(dǎo)得到進(jìn)一步強(qiáng)化。例如，許多行政機(jī)構(gòu)被派駐黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，事業(yè)單位被要求建立健全黨的組織，一些國(guó)家行政機(jī)構(gòu)直接歸由相關(guān)黨的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和領(lǐng)導(dǎo)，有的行政組織與黨的相關(guān)機(jī)構(gòu)合并。

2.以政府職能的調(diào)整作為改革邏輯。體制變化是外在的表現(xiàn)，內(nèi)在主導(dǎo)體制變遷的是政府職能的變化。歷次行政體制改革總是聯(lián)系不同時(shí)段的現(xiàn)實(shí)發(fā)展，不斷深化著對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)?？傮w上看，我國(guó)行政體制已經(jīng)沖破了與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相伴的行政模式，開(kāi)始適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并正在走向治理現(xiàn)代化，這樣重大成就的取得關(guān)鍵在于把轉(zhuǎn)變政府職能作為改革的核心邏輯。政府職能從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變是一種宏觀的改革邏輯[3]（P185）。最初，它體現(xiàn)為裁減專業(yè)的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，減少微觀管理；此后，體現(xiàn)為財(cái)稅、金融、流通等多領(lǐng)域的體制改革和宏觀管理或宏觀調(diào)控的強(qiáng)化；發(fā)展到今天，它演變?yōu)樯鐣?huì)治理的強(qiáng)化和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置或調(diào)整。2018年機(jī)構(gòu)改革中設(shè)立應(yīng)急管理部、退役軍人事務(wù)部等就是最新的體現(xiàn)。

3.注重改革策略。行政體制改革總是系統(tǒng)謀劃，注重改革與發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，體現(xiàn)一種漸進(jìn)式改革。每一輪行政體制改革總是在中央總體謀劃下主導(dǎo)推動(dòng)的，是和當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)任務(wù)相適應(yīng)的。在注重統(tǒng)一要求的同時(shí)，每次也給予地方部門(mén)改革的自主空間，鼓勵(lì)地方改革探索，中央也給以引導(dǎo)支持，并適時(shí)總結(jié)上升為全國(guó)性改革。改革的策略還體現(xiàn)在注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與階段性目標(biāo)相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合。

三、存在的不足及未來(lái)改革重點(diǎn)

（一）改革存在的問(wèn)題

對(duì)中國(guó)行政體制改革存在的問(wèn)題學(xué)界已經(jīng)有大量討論。在筆者看來(lái)，行政體制改革中存在的關(guān)鍵問(wèn)題有四個(gè)。一是政府職能認(rèn)識(shí)仍然不到位。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，然而在轉(zhuǎn)變政府職能問(wèn)題上，理論和實(shí)踐中仍然存在一定的模糊性[4]。政府過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的現(xiàn)象仍然存在，對(duì)政府應(yīng)當(dāng)做什么和怎樣做的思考認(rèn)識(shí)不充分是其中一個(gè)原因，由此導(dǎo)致政企關(guān)系、政社關(guān)系、政事關(guān)系并未完全理順。二是社會(huì)組織還沒(méi)有得到充分發(fā)展，也不能承接太多的公共服務(wù)職能。三是權(quán)力不規(guī)范行使時(shí)有發(fā)生，權(quán)力濫用現(xiàn)象仍然存在。四是改革的系統(tǒng)性協(xié)調(diào)性不足，許多領(lǐng)域的改革難以突破。

行政體制改革存在的各種問(wèn)題的內(nèi)在原因本質(zhì)上可以歸結(jié)為三條。一是我國(guó)傳統(tǒng)的“官本位”思想。一些人熱衷于公務(wù)員體制，看重權(quán)力、地位和影響力。李景鵬先生對(duì)此有十分精到的論述[5]。二是既得利益。體制和組織一旦形成，就沉淀利益，要破除利益并非一件容易的事，但既得利益不能有效破除就會(huì)危害整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。三是理論認(rèn)識(shí)的掣肘。在不同領(lǐng)域政府應(yīng)當(dāng)做什么和怎么做，爭(zhēng)議相當(dāng)激烈，這也導(dǎo)致在改革自身設(shè)計(jì)上協(xié)調(diào)系統(tǒng)性不足[6]，一些制度更新緩慢，一些激勵(lì)機(jī)制乏力。

（二）今后改革重點(diǎn)

第一，方向和理念上聚焦于責(zé)任和公平政府。我國(guó)當(dāng)前的行政仍屬于權(quán)力行政，更多的是對(duì)上負(fù)責(zé)。要建立真正對(duì)人民利益負(fù)責(zé)的政府體制，一方面，關(guān)系到政治體制改革，要進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，如質(zhì)詢和罷免相應(yīng)官員；另一方面，在政府內(nèi)部也可以加大問(wèn)責(zé)力度。后者可以配合大眾參與性的民主評(píng)議進(jìn)行。負(fù)責(zé)任的政府離不開(kāi)發(fā)展社會(huì)組織，它們可以幫助減輕政府負(fù)擔(dān)。建設(shè)公平政府是新時(shí)代的另一項(xiàng)迫切要求。其關(guān)鍵是政府要約束自我利益，推出的政策要有助于社會(huì)和市場(chǎng)發(fā)展的環(huán)境。以簡(jiǎn)政放權(quán)看，政府不僅僅是要給市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，更要給市場(chǎng)和社會(huì)增權(quán)，使市場(chǎng)和社會(huì)力量與政府力量具備平等的社會(huì)地位。政府在發(fā)展社會(huì)組織體系時(shí)要注意將之納入法治化軌道，既要提供經(jīng)濟(jì)扶持，也要注重監(jiān)管[7]。

第二，深化事業(yè)單位改革。服務(wù)型政府不僅體現(xiàn)在整個(gè)政府體系以服務(wù)人民為宗旨，也體現(xiàn)在大量的公共服務(wù)職能事實(shí)上是由科教文衛(wèi)等領(lǐng)域的事業(yè)單位承擔(dān)的。事業(yè)單位與其主管的政府部門(mén)所形成的行政體制性關(guān)系應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭M(jìn)一步深化，使得事業(yè)單位能真正提供人民滿意的公共服務(wù)。一方面，要在事業(yè)單位內(nèi)部的人事薪酬制度、法人治理結(jié)構(gòu)、去行政化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上發(fā)力；另一方面，也要推動(dòng)更多有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為社會(huì)組織。

第三，要深化政府內(nèi)部保障激勵(lì)機(jī)制。要更進(jìn)一步在行政體系內(nèi)部發(fā)掘工作潛能，實(shí)現(xiàn)規(guī)范和激勵(lì)并重，調(diào)動(dòng)公職人員干事創(chuàng)業(yè)的積極性。在物質(zhì)方面要按公務(wù)員法的規(guī)定，建立工資正常調(diào)整機(jī)制，并考慮在整個(gè)公務(wù)員體系中實(shí)行職務(wù)職級(jí)并行管理。在精神和政治激勵(lì)上，要探索更多更好的辦法，來(lái)建立一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。

第四，要深化關(guān)鍵的財(cái)政體制改革。財(cái)政規(guī)則的確立直接關(guān)系到政府各層級(jí)、各部門(mén)，以及政府與社會(huì)的利益協(xié)調(diào)，財(cái)政體制是行政體制改革中基礎(chǔ)性支柱。當(dāng)前政府要隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府公共服務(wù)職能的調(diào)整，更充分地實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府及政府部門(mén)事權(quán)和財(cái)權(quán)的平衡。另外，由于地方政府及部門(mén)還存在大量的預(yù)算外收入，逐利性依然在很大程度上存在。今后改革的一個(gè)重要方面是要將這些預(yù)算外收入的管理、監(jiān)督都納入改革，杜絕政府自利性，增強(qiáng)政府公共性和透明性。

第五，整合政府信息體制，促進(jìn)交流共享。要善于運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)改造行政流程，提高科學(xué)決策水平，助力精準(zhǔn)服務(wù)。這既促進(jìn)政府效能建設(shè)，深化政務(wù)公開(kāi)，也能強(qiáng)化與人民群眾的血肉聯(lián)系。

參考文獻(xiàn)：

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[6] 周志忍，徐艷晴.基于變革管理視角對(duì)三十年來(lái)機(jī)構(gòu)改 革的審視[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2014，（7）：66-86+205-206.

[7] 薛瀾，李宇懷.走向國(guó)家治理現(xiàn)代化的政府職能轉(zhuǎn)變： 系統(tǒng)思維與改革取向[J].政治學(xué)研究，2014，（5）：61-70.