摘 要 隨著“中國名片”高鐵的誕生，高鐵已經成為人們中遠距離出行的重要交通工具。梳理自我國第一條高鐵——武廣高鐵開建以來征地拆遷模式的演變過程，辨析當前盛行的“包干”模式的利弊，在此基礎上對征地拆遷特別是鐵路征地拆遷模式的發(fā)展趨勢做出理性判斷，可為未來的征地拆遷工作指明方向。

關鍵詞 征地拆遷；模式；高鐵；湖南省

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

Abstract： With the birth of Chinas calling card high-speed railway， it has become an important means of transportation for people to travel in distance. In this thesis， the evolution process of the land expropriation and demolition mode since the construction of the first high-speed railway in China-Wuhan-Guangzhou high-speed railway is analyzed， and the advantages and disadvantages of the current prevailing “l(fā)ump sum” mode are identified. On this basis， a rational judgment is made on the development trend of the land expropriation and demolition mode， especially the railway expropriation and demolition mode， which could indicate the direction for the future land expropriation and demolition work.

Keywords： land expropriation and demolition； model； high-speed rail； Hunan Province

0 前言

自2005年以來，我國高鐵建設高歌猛進，鐵路征地拆遷亦如火如荼。鐵路征地拆遷有其特點：一是線路長，途徑行政區(qū)域多，各區(qū)域征地拆遷政策不統(tǒng)一；二是征地拆遷面積大，被征地拆遷人口多，安置社保壓力大，容易引發(fā)群訪事件，影響社會穩(wěn)定；三是征地拆遷時間長，少則二三年，多則四五年，政策變動性大，不可預測事項多。因此，鐵路征地拆遷事關國民生計、經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定，需要對鐵路征地拆遷工作進行專項研究，與政策、法律相銜接，結合人民群眾日益增長的生活需求，不斷改進工作方式，才能切實促進高鐵獲得迅速有效發(fā)展。

1高鐵征地拆遷模式回顧

回顧高鐵征地拆遷歷史，逐步梳理鐵路征地拆遷如何隨國家政策變化而變遷的過程。

1.1武廣模式

2005年6月武廣客運專線首先在長沙開工建設，作為我國第一條高鐵，武廣客運專線開建不僅標示著高鐵第一次進入國人的視線，而且在鐵路征地拆遷方面也具有劃時代的意義。在武廣客運專線之前，所有的鐵路包括株六復線、京廣線、石懷線、益婁線等，其建設、征地拆遷資金全部由鐵道部出資，地方只負責征地拆遷工作。武廣客運專線建設時，鐵道部實行了投融資體制改革。改革的核心是改變征地拆遷資金的來源，即由鐵道部出資轉為當地政府出資。當地政府負責本行政區(qū)域內的征地拆遷費用，并將該項費用作為地方資本金入股武廣客運專線。因此，為籌集鐵路征拆資金，沿線各級政府分別籌辦融資平臺。湖南省籌建了湖南發(fā)展投資公司，負責武廣客運專線湖南省征地拆遷資金的籌措，并作為武廣公司的股東參與武廣客運專線的運作、管理。武廣客運專線于2009年建成通車，不僅標志著我國高鐵時代的來臨，也標志著投融資體制改革的試驗成功。按此模式陸續(xù)建設了滬昆高鐵、石長復線、婁邵鐵路等項目。

1.2懷邵衡模式

懷邵衡模式又稱為“包干”模式。時代在不斷前行，鐵路征地拆遷模式也在不斷變化。2014年懷邵衡高鐵的建設初始，又迎來鐵路征地拆遷模式第二次變革。懷邵衡征地拆遷模式的核心內容是“包干”。包干的意思就是做活兒前談價，談完價活兒一次性打包給承包方。征地拆遷如何包干？較之前的征地拆遷有何不同？武廣客運模式改革了征地拆遷資金的來源問題，但沒有改變征地拆遷的實施方式，即沿線市縣在征地拆遷過程中，發(fā)生的征地拆遷項目及費用經相關部門核實后，報省負責部門認可，簽訂征地拆遷協(xié)議，撥付征地拆遷費用。懷邵衡包干模式是先進行征地拆遷摸底調查，根據調查情況編制征地拆遷總費用，按測算的總費用省政府與鐵路總公司簽訂總包干協(xié)議，然后省里與市縣分別簽訂分包協(xié)議。相較于武廣客運模式，包干模式有以下幾個特點：一是增大了征地拆遷范圍。從原來單純的征地拆遷項目，把臨時用地、“三電”遷改等項目也納入征地拆遷包干范圍；二是改變了資金撥付方式。從原來的先征地拆遷再撥款的方式，轉變?yōu)橄劝凑{查數量撥款再實施征地拆遷；三是實物量計量依據不同。原來的征地拆遷，先征地拆遷后撥款，計量依據是與被征拆戶簽訂的協(xié)議或合同。現在是先撥款后征地拆遷，計量依據是調查數量。采用包干模式實施的鐵路項目，除懷邵衡鐵路外，還有后續(xù)建設的黔張常、渝懷二線、張吉懷鐵路等項目。

1.3常益長模式

經歷了兩次征地拆遷模式變革后，湖南省迎來了第三次征地拆遷模式的變革。前兩次變革的投資主體是省級人民政府，從2018年開工建設的常益長鐵路開始，地方政府將出資負責本行政區(qū)域內的征地拆遷費用。從省里統(tǒng)籌到地方各負其責，出資方的變化，對征地拆遷實施和省市縣各個部門的職責定位都將產生重要影響。該模式的運作過程有待作者繼續(xù)跟蹤調查、研究。

2 高鐵征地拆遷模式發(fā)展趨勢

梳理13年來鐵路征地拆遷模式的演變過程，對征地拆遷特別是對鐵路征地拆遷的發(fā)展趨勢作出理性分析，可為未來的征地拆遷工作指明方向。

2.1資金來源

從鐵路征地拆遷的發(fā)展變化，可以清晰地看出鐵路征地拆遷的資金來源變化。從武廣客運專線投融資體制改革開始，鐵路征拆資金來源逐步轉變，由鐵路方單一出資，到省級政府出資，再到地方市級政府出資。作者認為，鐵路征拆資金的出資變化，是社會發(fā)展的必然。而且，隨著社會發(fā)展，以后的鐵路征拆、建設資金來源將更加多元化。原因如下：一是原來的鐵道部變?yōu)殍F路總公司，鐵路方不再是國家的行政部門，而是國有公司。作為公司運作，不但要考慮國家建設需要，也要考慮公司的投資收益。鐵路項目的征地拆遷投資大，時間長，回收期長，收益偏低，如所有投資都由鐵路總公司承擔，確實負荷太大，2014年鐵路總公司貸款已達3萬多億，每年的貸款利息達1800億元，更不用說本金、收益了。二是我國“八縱八橫”的鐵路網絡大半正建設或已建成，國家已完成對大線路大項目的投資，剩下的一些區(qū)域性的項目，不影響國有鐵路的占有比例。利用社會資金建小項目，減少國家投入壓力，也是一種好的方式。這方面已有實踐，譬如蒙西到華中運煤專線湖南省段就采取社會融資方式建設的。

2.2成本核算與控制

社會資金的進入打破鐵路原有的管理模式，將引起鐵路的管理變革。社會資金的進入，不但減少了國家投入，也客觀上促進鐵路的成本核算透明化和成本控制高效化。無論是武廣客運專線、滬昆、懷邵衡等鐵路，征地拆遷資金都由省里出資，但作為股東話語權很小。因為鐵路的成本核算由鐵路內部核定，如何分攤建設成本、運營成本，都是鐵路方說了算。隨著社會資本的進入，客觀上要求有更透明化的成本核算和控制，對鐵路方原有的管理方式提出新要求。

2.3管理機構

隨著國家對重點項目專項資金的嚴格監(jiān)管，對重點工程的管理機構提出新要求?，F在從省到市、縣（區(qū)）重點工程的征地拆遷工作，都是分線路設立指揮部，指揮部的負責人是臨時委派，工作人員也臨時從相關單位抽調。工程剛開工時，抽調人員多。工程后期，則留下少數幾個人處理遺留問題。在管理上，沒有統(tǒng)一的機構、人員安排，沒有統(tǒng)一的管理體系，人員業(yè)務素質上也是參差不齊，各個指揮部各自為政開展工作。在有些市縣，同時建設的幾個項目，在補償標準、安置方式、資金管理上互不相同，在政策的把握上尺度不一。因此，極易引發(fā)征拆上訪事件，在專項資金的使用和管理上也存在隱患。隨著審計力度的加大，國家反腐深度的加強，原有的工作方式已經不適合專項資金的管理，必須予以改進。作者認為，這次機構改革，應該會在這方面著力，通過機構常設化，人員固定化，提高對重點工程及其資金的使用管理。

3 “包干”模式利弊

懷邵衡鐵路征地拆遷第一次提出了“包干”模式，源于中國鐵路總公司（鐵總計統(tǒng)〔2014〕97號）《中國鐵路總公司關于加強鐵路建設項目征地拆遷工作的指導意見》，文中提出“確定征地拆遷組織推進模式，新開工項目按征地拆遷費用合理包干組織實施。新開工路地合資（作）項目通過雙方戰(zhàn)略合作協(xié)議確定地方政府負責征地拆遷工作，并按照雙方核定批復征地拆遷費用 “包干”完成。為進一步推進地方征地拆遷的“包干”方式，鐵路總公司推出《中國鐵路總公司關于進一步加強鐵路建設項目征地拆遷工作和費用管理的指導意見》（鐵總計統(tǒng)〔2017〕177號），文中指出“落實征地拆遷出資，按照可研批復費用享受權益。總公司與地方政府合資建設的鐵路項目，總公司按照‘地方政府出資不少于征地拆遷費用的原則與地方政府協(xié)商，明確地方政府的資本金出資額”。從前文表述的鐵路征地拆遷的發(fā)展趨勢，能夠清晰地看到鐵路總公司一步步推進鐵路投融資的改革步伐，可以預見，“包干”方式符合鐵路總公司的發(fā)展需求，以后也將是鐵路總公司對鐵路資金（包括建設資金和征拆資金）的主要融資方式。因此，作者認為有必要著重談談“包干”方式的優(yōu)點與弊端。

3.1“包干”模式的優(yōu)點

3.1.1明確了雙方責任

鐵路總公司與地方政府包干協(xié)議一旦簽訂，雙方的權利義務在協(xié)議里予以明確，避免征地拆遷過程中的扯皮推諉。

3.1.2增強了征地拆遷工作效率

采用“包干”模式前，征地拆遷路地雙方要共同參與每幢戶、每塊地的丈量、核實及談判，省里按雙方核實的實物量撥付資金。采用“包干”模式后，征地拆遷的丈量、核實在調查期內全部完成，一旦地方政府和鐵路總公司簽訂包干協(xié)議，雙方責任主體明確，征地拆遷問題全部交付給當地政府負責，鐵路方全力著眼建設。地方政府明確了征地拆遷任務和責任，也會全力以赴完成征地拆遷工作。

3.1.3有利于遺留問題的處理

采用“包干”模式前，因征地拆遷問題涉及到還路、地下水恢復、安置、臨時用地復墾等具體事項，從性質上很難區(qū)分哪些是征地拆遷問題，哪些是施工建設問題。因此，在建設后期，遺留問題的處理比較復雜。“包干”模式后，明確了雙方的責任義務，很多遺留問題的責任主體明確到位，加快了遺留問題的處理進度。

3.2“包干”模式的弊端

3.2.1增大征地拆遷政策性風險

征地拆遷的原則是依法拆遷。在鐵路征地拆遷過程中，從征地拆遷調查到完成征地拆遷工作，一般需要經歷二到三年，甚至更長。而征地拆遷的政策，比如征地標準、拆遷安置標準，隨經濟發(fā)展情況三到四年需要調整。因此，按征地拆遷調查期測算的征地拆遷包干費用，與實際實施期間征地拆遷經費可能存在差距，“包干”模式增大了地方政府的政策性風險。

3.2.2增加地方政府的征地拆遷費用負擔

“包干”模式把臨時用地、地下水恢復、“三電”遷改等不屬于征地拆遷的項目，一并納入到地方政府征地拆遷出資范疇，增加了地方政府的征地拆遷費用負擔。而且，按鐵總計統(tǒng)

〔2017〕177號文件精神，以后按“地方政府出資不少于征地拆遷費用”的出資原則，還要逐漸把鐵路建設費用轉移給地方政府負擔。在經濟發(fā)達的省應該沒問題，但如湖南省這樣的中部省會，財政融資壓力非常大。

3.2.3“包干”的征地拆遷實物量與實際發(fā)生的實物量不一致

“包干”的征地拆遷實物量來自于征地拆遷調查測算。征地拆遷調查測算不是實施征地拆遷，從丈量的尺度、費用的計算、法律程序上都有很大差異。為什么？因為征地拆遷調查測算數據沒有得到被征地拆遷人的確認。征地拆遷調查時期，是處于項目的建設初期。從法律層面上，既沒有辦理征地手續(xù)，也沒有實行“兩公告一登記”程序。因此，征地拆遷調查的數據僅是地方政府和鐵路方共同測量的數據，與真正的征地拆遷數量未必一致，肯定存在權屬、面積、實物量上的差異。特別在廠礦企業(yè)的賠償方面，與被拆遷人的訴求、補償的項目、計費的依據，都有不少差距。在征地拆遷情況比較復雜的地方，當地群眾突擊搶建、搶種、搶栽的情況較多，加大了征地拆遷實施的難度。其次是征地拆遷實行市縣包干，哪個市縣都怕包干費用少，因此在調查測量時，地方政府在測量尺度和方式上都會盡量偏大，這也是造成“包干”的征地拆遷實物量與實施征地拆遷實物量有差距的重要原因。

4 結語

任何事物都有兩面性。從鐵路總公司的角度看，少花錢，多建路，提高建設效率，采取“包干”模式切實解決了這些問題，因此，“包干”模式還會繼續(xù)推進。而地方政府為了地方經濟發(fā)展，不得不迎合鐵路總公司的發(fā)展理念，繼續(xù)采用“包干”模式實施鐵路征地拆遷。希望這些思考能為新建高鐵工程征地拆遷工作的順利開展提供有益幫助。

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