文/霍道宏

建立完善應(yīng)急資金投入長效機(jī)制，是提高應(yīng)急救援能力的基礎(chǔ)保障。淄博市政府應(yīng)急辦在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出了建立完善公共安全應(yīng)急基金的思考和建議。

建立公共安全應(yīng)急基金的現(xiàn)實(shí)必要性

建立公共安全應(yīng)急基金符合《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》要求

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第 31條規(guī)定：“國務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取財(cái)政措施，保障突發(fā)事件工作所需經(jīng)費(fèi)。”第 34 條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈(zèng)”。第35條規(guī)定：“國家發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)，建立國家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并鼓勵(lì)單位和公民參加保險(xiǎn)”。

《關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》（國發(fā)〔2006〕24號(hào)）要求，要加大對(duì)應(yīng)急管理的資金投入力度，各級(jí)財(cái)政部門要按照現(xiàn)行事權(quán)、 財(cái)權(quán)劃分原則，分級(jí)負(fù)擔(dān)公共安全工作以及預(yù)防與處置突發(fā)公共事件中需由政府負(fù)擔(dān)的經(jīng)費(fèi)，并納入本級(jí)財(cái)政年度預(yù)算，健全應(yīng)急資金撥付制度。對(duì)規(guī)劃布局內(nèi)的重大建設(shè)項(xiàng)目給予重點(diǎn)支持。支持地方應(yīng)急管理工作，建立完善財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。建立健全國家、地方、企業(yè)、社會(huì)相結(jié)合的應(yīng)急保障資金投入機(jī)制，適應(yīng)應(yīng)急隊(duì)伍、裝備、交通、通信、物資儲(chǔ)備等方面建設(shè)與更新維護(hù)資金的要求。

建立公共安全應(yīng)急基金符合中央的戰(zhàn)略部署要求

針對(duì)近年來各地發(fā)生的重特大安全事故，習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理多次作出重要批示，要求各級(jí)政府切實(shí)增強(qiáng)應(yīng)對(duì)處置突發(fā)事件的能力和水平。加強(qiáng)應(yīng)急管理，提高公共安全和防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)能力，是黨中央、國務(wù)院在深刻總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、科學(xué)分析公共安全形勢(shì)的基礎(chǔ)上，審時(shí)度勢(shì)作出的重大戰(zhàn)略決策。建立公共安全應(yīng)急基金，完善應(yīng)急救援資金投入長效機(jī)制，是有效防范和處置各類突發(fā)事件，提高防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)能力的基礎(chǔ)保障。

建立公共安全應(yīng)急基金符合淄博市實(shí)際

淄博市作為一個(gè)正處在加速轉(zhuǎn)型升級(jí)階段的老工業(yè)城市，重化工業(yè)結(jié)構(gòu)特征明顯，轉(zhuǎn)型時(shí)期各類矛盾復(fù)雜，預(yù)防和處置各類突發(fā)事件的任務(wù)繁重，應(yīng)急管理工作壓力巨大。伴隨著新一輪發(fā)展高潮，必然出現(xiàn)生產(chǎn)活躍、矛盾增加等問題，突發(fā)事件發(fā)生的概率也必然相應(yīng)增大，應(yīng)急管理工作的任務(wù)更加艱巨。

目前，我們的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急往往是權(quán)宜之計(jì)，主要局限于重特大安全事故，一些因管理不善、玩忽職守等人為因素，造成偶發(fā)公共安全事件的問責(zé)和賠償問題沒有得到很好解決，造成矛盾激化，給社會(huì)帶來不穩(wěn)定因素。

建立公共安全應(yīng)急基金的資金來源

公共安全應(yīng)急基金資金來源，主要由三大部分構(gòu)成：保險(xiǎn)資金、企業(yè)安全責(zé)任保險(xiǎn)資金和政府財(cái)政資金。保險(xiǎn)資金是商業(yè)保險(xiǎn)公司承保突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)的分保費(fèi)收入；企業(yè)安全責(zé)任保險(xiǎn)資金主要從涉及安全風(fēng)險(xiǎn)較多的企業(yè)中集納；政府財(cái)政資金源于政府每年按一定比例從預(yù)備費(fèi)中提出的資金，主要用于一些權(quán)責(zé)不清、賠償無法及時(shí)到位的公共安全偶發(fā)事故，以適應(yīng)應(yīng)急救援之需要。

保險(xiǎn)資金

突發(fā)公共事件強(qiáng)制保險(xiǎn)將商業(yè)保險(xiǎn)納入突發(fā)事件損失補(bǔ)償系統(tǒng)之中，為保證其經(jīng)營的穩(wěn)定性，需要根據(jù)保險(xiǎn)公司自身的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，將其承保的突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分保，由國家突發(fā)公共事件應(yīng)急基金為商業(yè)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)保障。針對(duì)不同的突發(fā)公共事件特點(diǎn)，無責(zé)任方突發(fā)公共事件的損失頻率和損失程度更多是與地區(qū)的自然地理?xiàng)l件相關(guān)，而有責(zé)任方突發(fā)事件則與地區(qū)人文經(jīng)濟(jì)條件更加相關(guān)，所以無責(zé)任方和有責(zé)任方突發(fā)事件保險(xiǎn)資金應(yīng)分別設(shè)置，專款專用，由應(yīng)急基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)其不同的風(fēng)險(xiǎn)特征運(yùn)作管理，實(shí)現(xiàn)基金保值增值。在某種突發(fā)事件頻發(fā)或突發(fā)非常規(guī)事件發(fā)生，導(dǎo)致專項(xiàng)基金入不敷出時(shí)，可以相互借調(diào)，以后予以歸還。

企業(yè)安全責(zé)任保險(xiǎn)資金

安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)主要包括安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)、團(tuán)體意外傷害險(xiǎn)和公眾責(zé)任險(xiǎn)等三個(gè)險(xiǎn)種。其中安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)是生產(chǎn)經(jīng)營單位在發(fā)生生產(chǎn)安全事故以后對(duì)死亡、傷殘都履行賠償責(zé)任的保險(xiǎn)，是強(qiáng)化安全事故風(fēng)險(xiǎn)管控的重要措施。安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施主要針對(duì)高危行業(yè)企業(yè)，相比工傷保險(xiǎn)的事后補(bǔ)償措施，安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)突出強(qiáng)調(diào)了事前預(yù)防和控制，有助于提高企業(yè)本質(zhì)安全度，且具有很強(qiáng)的應(yīng)急救援特征。因此，建議制定《淄博市安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》，遵循政策引導(dǎo)、 政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作、突出公益的基本原則，充分尊重保險(xiǎn)公司與投保單位的意愿，運(yùn)用差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)互利共盈。鼓勵(lì)法律法規(guī)認(rèn)定的其他生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)危險(xiǎn)性以外的企業(yè)，根據(jù)實(shí)際需要自愿參加安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)。同時(shí)，將參保企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)資金，納入公共安全應(yīng)急基金之中，有利于參保企業(yè)更好地處理事故賠償，為化解企業(yè)安全事故風(fēng)險(xiǎn)，保障職工的合法權(quán)益，推動(dòng)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

財(cái)政資金

目前，淄博市財(cái)政每年都投入一定額度的應(yīng)急資金，對(duì)自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、事故災(zāi)難和社會(huì)安全等突發(fā)事件救援資金進(jìn)行預(yù)算安排，并按規(guī)定設(shè)立醫(yī)療應(yīng)急救助基金和道路交通事故社會(huì)救助基金等。如果把這些分散的應(yīng)急資金歸并和整合，納入公共安全應(yīng)急基金，就能將傳統(tǒng)的政府災(zāi)后救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)前籌資，保證因突發(fā)事件、財(cái)政支出估算調(diào)整等造成的超支不會(huì)突破計(jì)劃，從而大大提高財(cái)政救災(zāi)效率。政府財(cái)政資金的建立，除了主要用于應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)重建以外，更是為了發(fā)生非常規(guī)事件后，為突發(fā)公共事件保險(xiǎn)提供最后一道風(fēng)險(xiǎn)保障。而且，通過政府與商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作，由后者直接為災(zāi)民發(fā)放政府救濟(jì)金， 可以有效避免政府救濟(jì)金發(fā)放時(shí)存在的擠占、挪用、 滯留等道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

建立公共安全應(yīng)急基金的實(shí)施步驟

原則上，市和區(qū)縣都要設(shè)立公共安全應(yīng)急基金，可先設(shè)立市級(jí)基金。在運(yùn)作模式上，市級(jí)公共安全應(yīng)急基金由市財(cái)政統(tǒng)一運(yùn)作管理，采取政府補(bǔ)助、政企聯(lián)合、社會(huì)捐贈(zèng)等方式，建立政府、企業(yè)、社會(huì)相結(jié)合的應(yīng)急資金投入長效機(jī)制。具體可分三步走 ：

一是在調(diào)研的基礎(chǔ)上，確立實(shí)施公共安全應(yīng)急基金具體方案。由市財(cái)政局、市公安局、市安監(jiān)局、市環(huán)保局和市應(yīng)急辦等有關(guān)單位，組織進(jìn)行專題調(diào)研，提出實(shí)施方案。

二是對(duì)方案進(jìn)行全面論證。要充分征求各有關(guān)部門、有關(guān)專家的意見，對(duì)方案的可行性進(jìn)行全面論證。同時(shí)做好與上級(jí)部門的溝通匯報(bào)，爭(zhēng)取支持。

三是報(bào)經(jīng)市政府研究同意后組織實(shí)施。方案經(jīng)各部門、各方面研究同意后，呈報(bào)市政府研究決策。在實(shí)施過程中，要制定嚴(yán)格的資金運(yùn)行管理規(guī)范，確?；饑?yán)格按照財(cái)經(jīng)管理和規(guī)定程序申報(bào)使用。

建立公共安全應(yīng)急基金，完善應(yīng)急資金投入長效機(jī)制，既可以在更大范圍內(nèi)分散突發(fā)公共安全事件風(fēng)險(xiǎn)，減輕財(cái)政壓力，也可以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急基金的保值增值，為突發(fā)公共事件資金供給提供充足的保障。

通過構(gòu)建公共安全事件應(yīng)急資金合作保障機(jī)制，建立突發(fā)公共事件強(qiáng)制保險(xiǎn)制度和政府干預(yù)下的突發(fā)公共事件保險(xiǎn)體系，一方面，可以解決突發(fā)公共事件保險(xiǎn)市場(chǎng)需求不足問題；另一方面，保險(xiǎn)公司對(duì)于所承保的業(yè)務(wù)，根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與經(jīng)營狀況，選擇不同的分保比例，保險(xiǎn)公司在自留相應(yīng)保費(fèi)后，其余保費(fèi)收入全部注入應(yīng)急基金中，由政府承擔(dān)突發(fā)公共事件的尾部風(fēng)險(xiǎn)，解決突發(fā)公共事件保險(xiǎn)市場(chǎng)供給不足問題。這樣，保險(xiǎn)公司既承擔(dān)了突發(fā)公共事件應(yīng)急資金保障的責(zé)任，提高了應(yīng)急資金保障的效率，又能避免因突發(fā)巨災(zāi)而陷入償付危機(jī)的困境。