張東紅

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)及城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展，農(nóng)用耕地通過(guò)征收或征用變成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的數(shù)量不斷增加，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地不可避免。在這一演變過(guò)程中出現(xiàn)了一個(gè)特殊群體，我們稱之為失地農(nóng)民或被征地農(nóng)民。

一、被征地農(nóng)民安置政策的演變

江蘇省作為沿海發(fā)達(dá)省，城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，在這一過(guò)程中必然會(huì)造成一些農(nóng)民失去土地。

改革開(kāi)放初期，集體土地通過(guò)下文件劃撥為國(guó)有土地，演變?yōu)椤巴恋毓ぁ卑仓谩?004年“國(guó)土資發(fā)238號(hào)”文件規(guī)定了四種安置辦法。2005年9月1日，江蘇省出臺(tái)了《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》（以下簡(jiǎn)稱“26號(hào)令”），由于基層反映的失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、社會(huì)保障不到位，省國(guó)土廳經(jīng)廣泛調(diào)研，會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)26號(hào)令補(bǔ)償辦法進(jìn)行修訂，于2013年12月1日出臺(tái)了《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法》（以下簡(jiǎn)稱“93號(hào)令”）。

隨后各地也出臺(tái)了一系列地方文件，如通州區(qū)出臺(tái)了一系列配套文件：《通州市征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障試行辦法》（通政發(fā)〔2006〕16號(hào)）；《關(guān)于界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的試行辦法》（通農(nóng)發(fā)〔2006〕31號(hào)）、《通州市被征土地安置人員評(píng)定辦法》（通政辦發(fā)〔2008〕24號(hào)）等。

二、“26號(hào)令”和“93號(hào)令”新老政策對(duì)比

不同點(diǎn)（以南通市通州區(qū)為例）：

（一）保障方式變化。按“26號(hào)令”規(guī)定，通州區(qū)實(shí)行被征地農(nóng)民可以參加被征地農(nóng)民基本生活保障辦法。而“93號(hào)令”遵循即征即保、應(yīng)保盡保、分類(lèi)施保、逐步提高的原則，將被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，實(shí)行強(qiáng)制進(jìn)保。

（二）保障費(fèi)用變化。按通州區(qū)現(xiàn)行政策，“26號(hào)令”執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金人均可用資金約為19000×0.8×0.7+19000元/人（包括個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶）。而“93號(hào)令”規(guī)定，被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金的最低標(biāo)準(zhǔn)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.1倍乘以139。據(jù)了解，目前市區(qū)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為640元/人，保障資金最低標(biāo)準(zhǔn)約為640元/人×1.1×139=97856元/人。

（三）征地補(bǔ)償費(fèi)用構(gòu)成變化。按通州區(qū)現(xiàn)行政策，被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金由土地補(bǔ)償費(fèi)的70%（畝均約13300元）、安置補(bǔ)助費(fèi)（19000元/人）構(gòu)成，以及由區(qū)財(cái)政出資的征地補(bǔ)償安置調(diào)節(jié)資金（15000元/畝）、基本生活保障風(fēng)險(xiǎn)資金（15000元/畝）構(gòu)成。而“93號(hào)令”規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，其中農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)的70%支付給16周歲以上被征地農(nóng)民，土地補(bǔ)償費(fèi)不再納入社會(huì)保障資金。

（四）16周歲以下被征地農(nóng)民生活補(bǔ)助費(fèi)顯著提高。

1.按“26號(hào)令”標(biāo)準(zhǔn)：16周歲以下被征地農(nóng)民一次性生活補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為5000元/人；2.按“93號(hào)令”規(guī)定，16周歲以下的被征地農(nóng)民按照當(dāng)?shù)匕仓醚a(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一次性領(lǐng)取生活補(bǔ)助費(fèi)（區(qū)為19000元/人）。

三、基層實(shí)施政策過(guò)程中遇到的困難和問(wèn)題

（一）“26號(hào)令”與“93號(hào)令”具體實(shí)施過(guò)程中存在比較大的差異，按時(shí)間節(jié)點(diǎn)，老的執(zhí)行老辦法，新的執(zhí)行新辦法，政策銜接跨度大。

（二）被征地農(nóng)民人員如何安置各地做法就全省而言，自“93號(hào)令”公布以來(lái)非常難以操作，省里已兩次對(duì)此進(jìn)行了調(diào)研，最近江蘇省人力資源和社會(huì)保障廳、省國(guó)土廳、省財(cái)政廳以蘇人社發(fā)〔2017〕359號(hào)文件。

（三）南通市各縣（市）區(qū)做法不一，具體執(zhí)行和管理部門(mén)不統(tǒng)一。

啟東市：由于其是一直沿用貨幣安置，執(zhí)行“93號(hào)令”很難操作。具體負(fù)責(zé)單位：由專(zhuān)門(mén)成立的被征地農(nóng)民保障辦公室來(lái)負(fù)責(zé)。

海門(mén)市：農(nóng)辦一同參與的，好做的做，面上難度很大。

海安市：海安市國(guó)土局牽頭具體負(fù)責(zé)文件的起草，海安市人社局負(fù)責(zé)農(nóng)民安置工作。

四、完善江蘇省失地農(nóng)民保障政策幾點(diǎn)建議

（一）建立過(guò)渡機(jī)制，執(zhí)行“26號(hào)令”達(dá)到一定的時(shí)間，3年或5年或8年，向“93號(hào)令”過(guò)度。

（二）對(duì)尚未征用的土地，政府租用的土地現(xiàn)模擬進(jìn)“26號(hào)令”，待征地時(shí)，統(tǒng)一進(jìn)入“93號(hào)令”。

（三）對(duì)勞動(dòng)年齡段的人員，統(tǒng)一強(qiáng)制進(jìn)保，不管執(zhí)行“26號(hào)令”還是“93號(hào)令”，以土地?fù)Q社保。

（四）對(duì)16周歲以下的人員，統(tǒng)一一次性處理，如果到養(yǎng)老年齡段還未有固定的收入來(lái)源，統(tǒng)一納入民政低收入人員。

失地農(nóng)民保障工作是社會(huì)的穩(wěn)定網(wǎng)以及安全閥，面對(duì)失地農(nóng)民保障中存在的諸多問(wèn)題，政府必須要從體系設(shè)計(jì)、運(yùn)行機(jī)制等方面不斷優(yōu)化、從而建立與社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的失地農(nóng)民保障體系。