王義寧

(廣東理工學(xué)院，廣東 肇慶 526114)

2017年9月1日開始實(shí)施的新《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《修正案》)允許民辦學(xué)校舉辦者自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校，并規(guī)定對(duì)兩類民辦學(xué)校實(shí)施分類管理，實(shí)行差異化的優(yōu)惠和扶持政策，使長(zhǎng)期以來制約我國(guó)民辦教育發(fā)展的“法人屬性不清”這一根本問題從國(guó)家制度層面得以破解，對(duì)于促進(jìn)民辦教育健康持續(xù)發(fā)展具有重大意義。從學(xué)校治理角度看，民辦高校分類管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有賴于兩類民辦高校各自選擇與舉辦目的相適合的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行治理，但目前關(guān)于分類管理背景下民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的研究比較鮮見，能為實(shí)踐提供的依據(jù)和參考不足，且研究視角多以國(guó)(境)外私立教育發(fā)達(dá)國(guó)家的學(xué)校治理模式為參照，或以一般意義上的非營(yíng)利和營(yíng)利組織的治理特征為借鑒，如曾志平等(2009)《民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的比較》、榮振華等(2015)《民辦高校分類管理視閾下法人治理結(jié)構(gòu)的異化引導(dǎo)》以及鞠光宇(2017)《分類管理制度下民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)建構(gòu)研究》等，這些研究為分類管理制度下民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)提供了重要啟示。但是，我國(guó)民辦高校的發(fā)展軌跡、制度文化背景與國(guó)(境)外存在明顯差別，非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校的法人屬性亦與一般的非營(yíng)利組織和營(yíng)利組織有一定差異，因此有必要轉(zhuǎn)換研究角度，從我國(guó)現(xiàn)有法律制度中透視分類管理框架下兩類民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的特征，以更加契合其構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)際需要。

一、民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的基本內(nèi)涵

法學(xué)理論認(rèn)為，法人是法律制度創(chuàng)設(shè)的擁有獨(dú)立法律人格的組織或團(tuán)體，是相對(duì)于自然人的另一類重要民事主體。根據(jù)法人設(shè)立的目的，我國(guó)《民法總則》將法人分為營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人。因此，法人治理最早研究的營(yíng)利性公司、企業(yè)也叫“公司治理”。公司治理緣起于現(xiàn)代公司所有權(quán)與控制權(quán)分離情況下形成的股東(所有者)與股東大會(huì)產(chǎn)生的董事會(huì)(經(jīng)營(yíng)者)之間的委托代理關(guān)系，股東(委托人)不再經(jīng)營(yíng)公司，而是委托董事會(huì)(代理人)根據(jù)股東的利益經(jīng)營(yíng)公司。在這種委托代理關(guān)系中，最核心的是代理問題，由于委托人與代理人之間存在目標(biāo)不一致和擁有的信息不對(duì)稱等情況，代理人在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中可能偏離委托人的利益而追求自身效用的最大化。受人的有限理性和環(huán)境不確定性的制約，在委托人和代理人之間無法簽訂一個(gè)能解決所有問題的合同或能解決所有問題的合同將花費(fèi)巨大交易成本的情況下，需要設(shè)計(jì)一個(gè)治理結(jié)構(gòu)，對(duì)委托人和代理人的權(quán)力進(jìn)行分配與制衡，以激勵(lì)和約束代理人的行為。隨著治理理論的不斷發(fā)展，公司治理角度的研究從局限于所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系轉(zhuǎn)向關(guān)注公司的利益相關(guān)者(股東、雇員、顧客、借貸商、債權(quán)人和社會(huì)等)，從追求股東利益最大化轉(zhuǎn)向各利益相關(guān)者利益的最大化，更加強(qiáng)調(diào)公司的社會(huì)責(zé)任和社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。隨著非營(yíng)利組織的發(fā)展，該類組織的治理問題也引起社會(huì)各界的關(guān)注。由于非營(yíng)利組織同樣存在所有權(quán)、控制權(quán)與受益權(quán)分離而產(chǎn)生的代理問題，也需要建構(gòu)合理的治理結(jié)構(gòu)。

對(duì)于法人治理結(jié)構(gòu)的定義，筆者在梳理相關(guān)研究后，將其基本內(nèi)涵歸結(jié)為如下三點(diǎn)：一是法人治理結(jié)構(gòu)的前提是法人所有權(quán)、控制權(quán)等權(quán)力的分離與各利益主體的利益沖突；二是法人治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)是調(diào)和、制衡各利益主體的利益關(guān)系，以維護(hù)各利益主體的利益和社會(huì)公共利益；三是法人治理結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)形式是法律制度和法人章程對(duì)法人組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其責(zé)任、權(quán)力進(jìn)行規(guī)制而形成的制度體系。根據(jù)《高等教育法》和《修正案》的規(guī)定，民辦高校自設(shè)立之日起取得法人資格。民辦高校作為特殊的育人機(jī)構(gòu)和多個(gè)利益主體參與的獨(dú)立法人，其治理結(jié)構(gòu)可以理解為在舉辦者(出資人)、決策者、管理者和教職工等權(quán)益相關(guān)人之間建立的有關(guān)學(xué)校運(yùn)營(yíng)與權(quán)力配置的一種機(jī)制或組織結(jié)構(gòu)，以及通過這種組織結(jié)構(gòu)形成的責(zé)權(quán)利劃分、制衡關(guān)系和有關(guān)決策、指揮、執(zhí)行、激勵(lì)、約束、監(jiān)督等的機(jī)制[注]董圣足：《我國(guó)民辦高校法人治理問題研究》，華東師范大學(xué)2010年博士學(xué)位論文，第88頁(yè)。。

二、非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦高校法人屬性的異同

法人治理理論認(rèn)為，法人屬性是建構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)的前提，要探究非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)，有必要先對(duì)其法人屬性進(jìn)行辨析。

(一)兩類民辦高校法人法律性質(zhì)的共性特征

公益性是兩類民辦高校法人共同的基本屬性，《教育法》第八條規(guī)定“教育活動(dòng)必須符合國(guó)家和社會(huì)公共利益”；《修正案》第三條規(guī)定“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分”；國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》指出，民辦教育要“堅(jiān)持教育的公益屬性，無論是非營(yíng)利性民辦學(xué)校還是營(yíng)利性民辦學(xué)校都要始終把社會(huì)效益放在首位”；《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》)第三條要求“營(yíng)利性民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育的公益性，始終把培養(yǎng)高素質(zhì)人才、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展放在首位，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一”?？梢?，公益性這一教育的基本屬性并不會(huì)因?yàn)槊褶k高校選擇“營(yíng)利”或“非營(yíng)利”而改變。國(guó)家設(shè)立教育機(jī)構(gòu)的目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益，公益性決定了民辦高校法人治理的根本宗旨和終極目標(biāo)。

(二)兩類民辦高校法人法律性質(zhì)的個(gè)性特征

非營(yíng)利性民辦高校是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的而設(shè)立的非營(yíng)利法人；營(yíng)利性民辦高校是具有營(yíng)利性和公益性雙重屬性的營(yíng)利法人。《民法總則》規(guī)定：“以取得利潤(rùn)并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營(yíng)利法人；為公益目的或者其他非營(yíng)利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤(rùn)的法人，為非營(yíng)利法人?！薄缎拚浮返谑畻l規(guī)定“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具備法人條件”；第十九條規(guī)定“非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)；營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！睆倪@些法律規(guī)定可以看出，非營(yíng)利性民辦高校具備法律規(guī)定的非營(yíng)利法人特征，可歸為非營(yíng)利法人。營(yíng)利性民辦學(xué)校的法律性質(zhì)則具有多重性，從舉辦者可以取得辦學(xué)收益并進(jìn)行分配的角度看，其具有營(yíng)利訴求，具備營(yíng)利法人的特征；從教育關(guān)涉?zhèn)€人福祉且利及國(guó)家和民族大業(yè)的角度看，其又具有公益屬性，因此，營(yíng)利性民辦高校是兼具營(yíng)利性和公益性的營(yíng)利法人。

為進(jìn)一步理解兩類法人的個(gè)性特征，需要進(jìn)一步明晰的是：非營(yíng)利性民辦高校并不等同于公辦高校。雖然兩者設(shè)立的目的都是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，都是非營(yíng)利法人，但兩者的舉辦主體和經(jīng)費(fèi)來源不同，將非營(yíng)利性民辦高校等同于公辦高校，容易忽視民營(yíng)主體和民營(yíng)資本的獨(dú)立性，在實(shí)踐中可能會(huì)造成國(guó)家對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的過度干預(yù)。與此同時(shí)，營(yíng)利性民辦高校也并不等同于公司，雖然兩者設(shè)立的目的都有營(yíng)利訴求，但公司偏向追求股東利益的最大化，營(yíng)利性民辦高校還須顧及公益性這一基本屬性，在治理過程中充分保障師生等利益相關(guān)者的利益以及國(guó)家的整體利益。

三、非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的異同

(一)兩類民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的相同點(diǎn)

1.治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建的基本原則相同。治理結(jié)構(gòu)的基本原則包括利益相關(guān)者共同治理原則、公益性與市場(chǎng)性相統(tǒng)一原則。利益相關(guān)者共治是非營(yíng)利法人治理的基本原則。就設(shè)立目的而言，非營(yíng)利性民辦高校具有完全的公益屬性，營(yíng)利性民辦高校的舉辦者雖然可以分配辦學(xué)結(jié)余，但在正當(dāng)營(yíng)利的同時(shí)必須兼顧公益性，因此，無論是非營(yíng)利性還是營(yíng)利性民辦高校，在治理過程中必須遵循高等教育規(guī)律，重視社會(huì)責(zé)任，切實(shí)維護(hù)廣大師生的合法權(quán)益，建立利益相關(guān)者協(xié)同共治的治理結(jié)構(gòu)。公益性與市場(chǎng)性相統(tǒng)一的原則，是指民辦高校應(yīng)市場(chǎng)所需而生，其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要依靠學(xué)生的學(xué)費(fèi)，因而在治理過程中，既要保證教育活動(dòng)的投入，保障其公益性，又需考慮經(jīng)營(yíng)管理的市場(chǎng)性，增強(qiáng)其市場(chǎng)觀念和成本意識(shí)，爭(zhēng)取更多的資金投入到學(xué)校的管理和運(yùn)營(yíng)中[注]董圣足：《我國(guó)民辦教育治理制度：變革與創(chuàng)新》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2017年第6期，第24-25頁(yè)。。

2.治理結(jié)構(gòu)的形式相似。法人是法律制度的產(chǎn)物，法人治理結(jié)構(gòu)亦源于法律的規(guī)定，《修正案》第二十至二十七條對(duì)民辦學(xué)校的組織與活動(dòng)進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。根據(jù)該法以及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，無論是非營(yíng)利性還是營(yíng)利性民辦高校，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)均為一個(gè)由董(理)事會(huì)[注]為行文表述方便，下文將董(理)事會(huì)統(tǒng)稱為董事會(huì)。、校長(zhǎng)、黨組織、監(jiān)事會(huì)及教職工代表大會(huì)等各個(gè)利益主體組成，集決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能于一體的治理體系(見圖1)。

圖1 民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)框架

在這個(gè)治理體系中，董事會(huì)處于頂端，是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)學(xué)校的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，擁有對(duì)學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)和對(duì)校長(zhǎng)的聘用、獎(jiǎng)懲及解雇權(quán)。校長(zhǎng)受聘于董事會(huì)，作為董事會(huì)意志的執(zhí)行者，在法律規(guī)定的權(quán)限和董事會(huì)的授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作。黨組織是民辦高校的政治核心，在事關(guān)辦學(xué)方向和師生重大權(quán)益的事項(xiàng)上，對(duì)董事會(huì)、校長(zhǎng)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督；指導(dǎo)和監(jiān)督的方式是黨組織負(fù)責(zé)人通過法定程序進(jìn)入董事會(huì)，學(xué)校黨組織與以校長(zhǎng)為首的行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行雙向進(jìn)入、交叉任職，黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員通過法定程序進(jìn)入學(xué)校行政管理機(jī)構(gòu)，黨員校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)等行政機(jī)構(gòu)成員按照黨的有關(guān)規(guī)定進(jìn)入黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子。監(jiān)事會(huì)獨(dú)立于董事會(huì)和其他機(jī)構(gòu)，對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)行的合規(guī)性、董事會(huì)及行政機(jī)構(gòu)成員的履職情況實(shí)施監(jiān)督。教職工代表大會(huì)在學(xué)校黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，聽取校長(zhǎng)和監(jiān)事的工作報(bào)告，參與學(xué)校的民主管理和監(jiān)督。這一結(jié)構(gòu)體系強(qiáng)調(diào)不同權(quán)利主體的權(quán)責(zé)分配與相互制衡，以保障民辦高校正常的決策與管理秩序。當(dāng)然，在這一結(jié)構(gòu)體系中，民辦高校也必須彰顯高校特有的學(xué)術(shù)性和高度專業(yè)化的特征，例如行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的制衡。

(二)兩類民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的不同點(diǎn)

結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為，不同功能需要不同的結(jié)構(gòu)，不同的結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)不同的功能[注]黃凌霞、王云蘭：《從結(jié)構(gòu)功能理論角度談高等教育系統(tǒng)》，《重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第8期，第163-164頁(yè)。。兩類民辦高校的法人屬性不盡相同，法人治理所要實(shí)現(xiàn)的目的和價(jià)值目標(biāo)亦有所區(qū)別，因而也決定了其法人治理結(jié)構(gòu)不盡相同。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的目的是對(duì)各利益主體的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)與均衡，而產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)反映的是法人組織中各利益主體之間的利益關(guān)系，因此產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)[注]王義寧：《民辦高校與公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的比較》，《高教探索》2014年第1期，第56頁(yè)。。營(yíng)利性民辦高校舉辦者擁有辦學(xué)結(jié)余的索取權(quán)，非營(yíng)利性民辦高校舉辦者沒有此權(quán)利，可見兩類法人的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不同，其治理結(jié)構(gòu)也存在一定的差異。

在民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)中，董事會(huì)是學(xué)校發(fā)展重大事項(xiàng)的最高決策機(jī)構(gòu)，其職權(quán)配置和運(yùn)行機(jī)制對(duì)法人目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起決定作用。因此，董事會(huì)成為探討兩類民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)差異的關(guān)鍵要素。

1.法人董事會(huì)的差異。法人董事會(huì)的差異主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

一是董事會(huì)決策的重大事項(xiàng)不盡相同。重大事項(xiàng)決策權(quán)是民辦高校董事會(huì)的法定權(quán)力?！缎拚浮返诙l規(guī)定：“民辦學(xué)校董事會(huì)行使下列職權(quán)：(1)聘任和解聘校長(zhǎng)；(2)修改學(xué)校章程和制定學(xué)校的規(guī)章制度；(3)制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，批準(zhǔn)年度工作計(jì)劃；(4)籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，審核預(yù)算、決算；(5)決定教職工的編制定額和工資標(biāo)準(zhǔn)；(6)決定學(xué)校的分立、合并、終止；(7)決定其他重大事項(xiàng)。”由于兩類民辦高校法人設(shè)立的目的不同，事關(guān)法人目的實(shí)現(xiàn)的重大事項(xiàng)亦有不同。營(yíng)利性民辦高校舉辦者要取得辦學(xué)收益和分配辦學(xué)結(jié)余，這關(guān)涉舉辦者的切身利益，是營(yíng)利性民辦高校辦學(xué)的重大事項(xiàng)。依照《公司法》有關(guān)規(guī)定，公司向股東分配利潤(rùn)以及公司終止后向股東分配剩余財(cái)產(chǎn)，屬于公司股東會(huì)的職權(quán)范圍。但我國(guó)目前的法律制度未對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校可以設(shè)立股東會(huì)等類似權(quán)力機(jī)構(gòu)作出具體規(guī)定，分配辦學(xué)結(jié)余及剩余財(cái)產(chǎn)的權(quán)利只能歸入董事會(huì)的職權(quán)范圍。比照《修正案》中董事會(huì)的職權(quán)規(guī)定，該項(xiàng)權(quán)力可以納入第七項(xiàng)董事會(huì)職權(quán)“決定其他重大事項(xiàng)”。非營(yíng)利性民辦高校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，不能分配辦學(xué)結(jié)余和剩余財(cái)產(chǎn)，因而在其董事會(huì)職權(quán)中不存在分配辦學(xué)結(jié)余及剩余財(cái)產(chǎn)的權(quán)力[注]趙宇宏、王義寧：《結(jié)構(gòu)功能主義視角下兩類民辦高校董事會(huì)制度的差異化設(shè)計(jì)》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第5期，第24頁(yè)。。

二是董事會(huì)內(nèi)部利益博弈的性質(zhì)不同。營(yíng)利性民辦高校的舉辦者要從學(xué)校辦學(xué)中取得收益，因而在其董事會(huì)的決策中會(huì)存在辦學(xué)公益性與營(yíng)利性的利益沖突，產(chǎn)生舉辦者與其他利益相關(guān)者的利益博弈。而非營(yíng)利性民辦高校是以追求社會(huì)公共利益為完全目的的法人，舉辦者和其他利益相關(guān)者利益互動(dòng)的性質(zhì)與營(yíng)利性民辦高校不同，利益沖突容易得到調(diào)和與均衡。

三是董事會(huì)成員的身份構(gòu)成側(cè)重不同。董事會(huì)的人員身份構(gòu)成標(biāo)志著董事會(huì)所代表的利益主體的權(quán)力配置與制衡關(guān)系。《修正案》第二十一條規(guī)定：“學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)由舉辦者或者其代表、校長(zhǎng)、教職工代表等人員組成。其中1/3以上的理事或者董事應(yīng)當(dāng)具備五年以上教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)。學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由5人以上組成，設(shè)理事長(zhǎng)或者董事長(zhǎng)1人?！贝隧?xiàng)規(guī)定對(duì)民辦高校董事會(huì)實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策具有決定意義，但法律未對(duì)兩類民辦高校董事會(huì)的人員構(gòu)成進(jìn)行區(qū)分。非營(yíng)利性民辦高校是具有完全公益性的法人，較營(yíng)利性民辦高校更強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者的共同治理，因而其董事會(huì)內(nèi)的人員構(gòu)成應(yīng)具有廣泛代表性和身份的獨(dú)立性。在廣泛性方面，可吸納學(xué)生代表、校友代表和社會(huì)公眾代表等進(jìn)入董事會(huì)，建立多元主體共治的格局，以充分彰顯其公益性特征；在獨(dú)立性方面，可借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《私立學(xué)校法》對(duì)董事會(huì)人員身份的相關(guān)限定，如“董事相互之間有配偶及三親等以內(nèi)血親、姻親之關(guān)系者，不得超過董事總額的1/3”等。營(yíng)利性民辦高校在辦學(xué)中容易出現(xiàn)公益性與營(yíng)利性的失衡，偏離公益性而趨向營(yíng)利性，因此在董事會(huì)人員構(gòu)成方面，應(yīng)當(dāng)保證公共利益代表進(jìn)入董事會(huì)?！秾?shí)施細(xì)則》第二十條規(guī)定：“營(yíng)利性民辦學(xué)校的黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序進(jìn)入學(xué)校董事會(huì)和行政機(jī)構(gòu)，在事關(guān)學(xué)校辦學(xué)方向和師生重大利益的重要決策中發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用。黨組織書記依法進(jìn)入營(yíng)利性民辦高校董事會(huì)，對(duì)營(yíng)利性民辦高校辦學(xué)公益性的實(shí)現(xiàn)起到保障作用?！绷硗?，董事會(huì)人員的產(chǎn)生機(jī)制決定著董事能否真正代表其所應(yīng)當(dāng)代表的利益相關(guān)者的利益，因此，在民辦高校董事會(huì)中，教師代表需通過教職工代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。

四是董事會(huì)的表決機(jī)制不同。董事會(huì)的表決機(jī)制在很大程度上決定著不同身份構(gòu)成的董事所代表并表達(dá)的意志最終能否統(tǒng)一為令各方滿意的意志。《修正案》未明確規(guī)定民辦高校董事會(huì)的表決機(jī)制，但《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》規(guī)定，民辦學(xué)校董事會(huì)討論法定職權(quán)中的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)2/3以上組成人員同意方可通過，這表明我國(guó)民辦高校董事會(huì)的表決在制度層面顯現(xiàn)的是一人一票機(jī)制。對(duì)于營(yíng)利性民辦高校來說，一人一票的表決機(jī)制并不能完全適應(yīng)董事會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)科學(xué)決策的需求。分配辦學(xué)結(jié)余及剩余財(cái)產(chǎn)是營(yíng)利性民辦高校董事會(huì)決策的重大事項(xiàng)，這類重大事項(xiàng)與舉辦者或投資人的利益密切相關(guān)，為保障和維護(hù)營(yíng)利性民辦高校舉辦者或投資人的合法利益，董事會(huì)可借鑒公司股東會(huì)的表決機(jī)制，按照出資比例行使表決權(quán)[注]趙宇宏、王義寧：《結(jié)構(gòu)功能主義視角下兩類民辦高校董事會(huì)制度的差異化設(shè)計(jì)》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第5期，第25頁(yè)。。董事會(huì)決策事項(xiàng)性質(zhì)的不盡相同，決定了兩類民辦高校董事會(huì)表決機(jī)制的差異。

2.其他治理主體的差異。無論是非營(yíng)利性還是營(yíng)利性民辦高校，在高等教育辦學(xué)規(guī)律方面具有共同性，因而對(duì)于具體承擔(dān)教育教學(xué)管理責(zé)任的治理主體，其權(quán)責(zé)的區(qū)別在兩類民辦高校間不太顯著。

從《修正案》的立法宗旨來看，引導(dǎo)和維護(hù)公益性是其立法的目標(biāo)價(jià)值[注]余雅風(fēng)：《公共性：民辦學(xué)校立法分類規(guī)范的分析基礎(chǔ)》，《教育研究》2018年第3期，第104頁(yè)。。因此，兩類民辦高校其他治理主體的差異主要體現(xiàn)在對(duì)營(yíng)利性民辦高校如何保障其辦學(xué)公益性的規(guī)制方面。例如，對(duì)營(yíng)利性民辦高校校長(zhǎng)更強(qiáng)調(diào)切實(shí)履行“良善管理者”的職責(zé)。校長(zhǎng)要為崇高的道德目標(biāo)服務(wù)，忠誠(chéng)于黨和國(guó)家的教育事業(yè)，堅(jiān)持按高等教育規(guī)律辦學(xué)；在董事會(huì)決策教育教學(xué)投入事項(xiàng)中能對(duì)董事會(huì)的決策施加有力的影響，保證舉辦者對(duì)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的充分投入；在行使教育教學(xué)和行政管理權(quán)過程中，要切實(shí)維護(hù)廣大師生的合法權(quán)益，并需借助政府的力量和相關(guān)規(guī)制加以約束。對(duì)于監(jiān)事會(huì)的職權(quán)，《實(shí)施細(xì)則》第十八條規(guī)定：“營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)事會(huì)中教職工代表不得少于1/3，主要履行檢查學(xué)校財(cái)務(wù)，監(jiān)督董事會(huì)和行政機(jī)構(gòu)成員履職情況，向教職工(代表)大會(huì)報(bào)告履職情況，以及國(guó)家法律法規(guī)和學(xué)校章程規(guī)定的其他職權(quán)”；對(duì)于黨組織的職權(quán)，《實(shí)施細(xì)則》第二十條也作了規(guī)定，如營(yíng)利性民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)黨組織建設(shè)，強(qiáng)化黨組織政治核心和政治引領(lǐng)作用，在事關(guān)學(xué)校辦學(xué)方向、師生重大利益的重要決策中，發(fā)揮指導(dǎo)、保障和監(jiān)督作用；黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序進(jìn)入學(xué)校董事會(huì)和行政機(jī)構(gòu)；監(jiān)事會(huì)中應(yīng)當(dāng)有黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員；充分發(fā)揮教職工(代表)大會(huì)和工會(huì)的作用。

四、結(jié)語(yǔ)與啟示

本文探討的是在我國(guó)現(xiàn)有的法律制度框架下，非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦高校在法人屬性、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面的相似點(diǎn)和不同點(diǎn)。然而，民辦高校作為社會(huì)系統(tǒng)的一個(gè)組織構(gòu)成，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)必然受到外部因素的影響或干預(yù)，如外部制度供給、教育價(jià)值目標(biāo)、行政力量對(duì)法人內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)度、文化傳統(tǒng)和教育觀念的影響等。依據(jù)治理理論，在眾多外部因素中，制度供給和教育價(jià)值目標(biāo)是起決定作用的要素。因此，面對(duì)民辦高校的分類管理，不得不思考以下兩個(gè)問題。

(一)現(xiàn)有法律制度是否足以支持和滿足分類管理實(shí)踐的需要

在分類管理框架下，是否需要在法律制度層面完善對(duì)兩類民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的分別規(guī)定？審視我國(guó)現(xiàn)有的法律制度，《實(shí)施細(xì)則》在《修正案》基礎(chǔ)上補(bǔ)充了對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)事會(huì)、黨組織和教職工代表大會(huì)等內(nèi)部治理主體職權(quán)的規(guī)定，對(duì)于營(yíng)利性民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的完善具有重要的規(guī)范和指導(dǎo)意義，但與兩類民辦高校構(gòu)建科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐需要還有一定的距離。比如，對(duì)非營(yíng)利性民辦高校來說，為實(shí)現(xiàn)其公益目標(biāo)是否應(yīng)當(dāng)采取多元利益主體共治的模式？在董事會(huì)成員中除了現(xiàn)有法律規(guī)定的舉辦者(或其代表)、校長(zhǎng)和教職工代表外，是否應(yīng)當(dāng)吸納學(xué)生代表、行業(yè)代表和社會(huì)公眾代表等以實(shí)現(xiàn)多元主體共治，是否應(yīng)當(dāng)對(duì)其董事的身份及產(chǎn)生機(jī)制進(jìn)行更加細(xì)致的規(guī)定？對(duì)營(yíng)利性民辦高校來說，是否應(yīng)當(dāng)對(duì)其利潤(rùn)的分配機(jī)制進(jìn)行法律規(guī)定以防止其公益性與營(yíng)利性的失衡，是否允許其采取股東型或類似企業(yè)法人的治理模式？這些問題的明晰與解決，呼喚后續(xù)的法律制度對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》精神作進(jìn)一步的解析和釋讀。

私立教育較發(fā)達(dá)的國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)證明，民辦高校的治理水平在很大程度上依賴于制度規(guī)定是否具體、周密和可操作，是否對(duì)實(shí)踐有強(qiáng)大的適用性、指導(dǎo)性和約束性。我國(guó)民辦教育分類管理的實(shí)踐剛剛起步，面對(duì)特殊的發(fā)展背景和民辦高校法人治理中存在的一些痼疾，如果沒有相對(duì)完善的法律制度對(duì)兩類民辦高校的治理結(jié)構(gòu)分別進(jìn)行規(guī)制，那么分類管理很可能流于形式抑或出現(xiàn)混同[注]榮振華、劉怡琳：《民辦高校分類管理視閾下法人治理結(jié)構(gòu)的異化引導(dǎo)》，《現(xiàn)代教育管理》2015年第5期，第122頁(yè)。，這是需要引起關(guān)注的問題。

(二)分類管理框架下營(yíng)利性民辦高校法人治理如何守護(hù)教育價(jià)值

《教育法》規(guī)定“教育活動(dòng)必須符合國(guó)家和社會(huì)公共利益”，明確了教育的價(jià)值目標(biāo)。我國(guó)對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，是為了賦予民辦學(xué)校更大的發(fā)展空間和更靈活自主的發(fā)展方式。國(guó)家雖然允許營(yíng)利性民辦高校將所得收益分配給舉辦者，但允許營(yíng)利只是助推其發(fā)展的一種方式，并不是設(shè)立營(yíng)利性民辦高校的價(jià)值目標(biāo)，其價(jià)值目標(biāo)始終是為社會(huì)培育人才，進(jìn)而保障社會(huì)的公共利益。因此，營(yíng)利性民辦高校在建構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)時(shí)應(yīng)如何平衡公益性與營(yíng)利性以保持教育本真、守護(hù)教育價(jià)值，這是一個(gè)值得深思的問題，也有待今后更深入的研究。