趙藝凡

摘要：慈善組織是現(xiàn)代慈善活動(dòng)的最重要主體，是開展慈善活動(dòng)的基礎(chǔ)和實(shí)務(wù)載體。但是當(dāng)前的制度安排導(dǎo)致組織運(yùn)作的行政化，因此慈善組織的創(chuàng)新應(yīng)該從制度入手，通過制度創(chuàng)新來(lái)解決慈善組織運(yùn)作的行政化問題，關(guān)注正式制度變遷同時(shí)，也關(guān)注非正式制度的變遷。

關(guān)鍵詞：制度；組織；創(chuàng)新；慈善

中圖分類號(hào)：I206 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2018）45-0117-02

一、慈善組織發(fā)展現(xiàn)狀

前段時(shí)間轟動(dòng)一時(shí)的“紅十字郭××事件”、“××詐捐門”，還有影響惡劣的“××希望工程”，等等事件的發(fā)生不僅引起國(guó)內(nèi)各個(gè)階層的重視，同時(shí)也給國(guó)內(nèi)各大慈善機(jī)構(gòu)的發(fā)展造成了極大的阻礙。這在一定程度上改變了中國(guó)公益事業(yè)的發(fā)展格局，社會(huì)捐助數(shù)額以及慈善組織捐贈(zèng)數(shù)額均出現(xiàn)銳減。2011年6—8月，全國(guó)慈善組織接受捐贈(zèng)的降幅達(dá)到86.6%，2011全國(guó)紅十字系統(tǒng)接收捐贈(zèng)款物總數(shù)下滑。受此影響，基金會(huì)等慈善組織在公共民眾中的信任度在急劇下降，其質(zhì)疑主要集中在慈善組織的運(yùn)作層面上。趙海林教授在對(duì)H市慈善總會(huì)組織運(yùn)作進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上撰寫了《從行政化到多元化：慈善組織運(yùn)作研究》，此書由中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社于2013的出版（以下簡(jiǎn)稱《研究》）。

二、《研究》的主要內(nèi)容

《研究》一書以慈善組織的運(yùn)作為研究?jī)?nèi)容，對(duì)當(dāng)前的制度安排所引起的組織運(yùn)作的行政化，慈善組織對(duì)行政合法性的獲得要強(qiáng)于其他合法性的獲得，政府的認(rèn)可是慈善組織發(fā)展核心的要素。由于強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境，慈善組織的組織結(jié)構(gòu)與制度同形，即遵循制度環(huán)境的要求，而非技術(shù)環(huán)境，因而抑制了慈善組織的發(fā)展，導(dǎo)致了慈善組織的行政化，而行政化運(yùn)作又導(dǎo)致慈善組織的組織結(jié)構(gòu)變革緩慢，籌款能力低、社會(huì)捐贈(zèng)難以持續(xù)，抵制了志愿精神，慈善救助項(xiàng)目發(fā)展速度比較慢。針對(duì)以上問題，《研究》認(rèn)為既然制度因素是慈善組織運(yùn)作行政化的根源，慈善組織的創(chuàng)新應(yīng)該從制度入手，通過制度創(chuàng)新來(lái)解決慈善組織運(yùn)作的行政化問題，改變慈善組織有增長(zhǎng)而無(wú)發(fā)展的格局。

《研究》分析了正式制度創(chuàng)新和非正式制度創(chuàng)新。在正式制度方面主要是雙重管理體制、捐贈(zèng)信息披露制度、財(cái)稅制度和志愿管理制度等。

雙重管理體制的設(shè)計(jì)是基于強(qiáng)化管理的需要，本質(zhì)上是政府對(duì)社會(huì)的不信任，但是在制度實(shí)施過程中會(huì)出現(xiàn)人員缺位、部門越位、推卸職責(zé)等問題，因此《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》對(duì)雙重管理體制進(jìn)行變革，實(shí)行“政社分開、管辦分離”。2011年底，民政部部長(zhǎng)李立國(guó)在全國(guó)民政工作會(huì)議上表示，要推廣廣東經(jīng)驗(yàn)，支持有條件的地方將社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，推行公益慈善、社會(huì)福利、社會(huì)服務(wù)等類型的社會(huì)組織向民政部門申請(qǐng)登記。行業(yè)協(xié)會(huì)的設(shè)立，可直接向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，協(xié)會(huì)實(shí)行“自愿發(fā)起、自選會(huì)長(zhǎng)、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員”。2013年12月5日舉行的國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上，民政部部長(zhǎng)提出激發(fā)社會(huì)組織活力需要采取6個(gè)方面的措施，同時(shí)采取四類社會(huì)組織直接登記的方式破解了社會(huì)組織雙重管理制度，有利于激發(fā)社會(huì)組織活力。

信息披露制度是建立組織公信力的最好辦法，也是對(duì)慈善組織監(jiān)督的有效手段。對(duì)《2010年度中國(guó)慈善透明報(bào)告》分析顯示，目前在中國(guó)，公眾對(duì)慈善款物的用途、項(xiàng)目實(shí)施效果的信息及慈善組織的披露情況非常不樂觀?！豆娲壬凭柚畔⑴吨敢分刑岬搅舜壬平M織應(yīng)按規(guī)定定期披露信息，但是其更多起指導(dǎo)作用，不具有強(qiáng)制性，應(yīng)借鑒美國(guó)和英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，用法律來(lái)加強(qiáng)慈善組織的自律，一方面披露慈善資金的使用情況是否完整和安全，是否按國(guó)家有關(guān)規(guī)定將其應(yīng)用到公益事業(yè)，是否實(shí)行收支兩條線管理以及款項(xiàng)專用等；另一反面披露慈善組織的內(nèi)部管理，包括資金的籌集、使用和管理環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)是否規(guī)范，財(cái)務(wù)制度是否被嚴(yán)格執(zhí)行。2016年《中華人民共和國(guó)慈善法》第八章對(duì)政府、慈善組織和慈善信托的受托人就慈善信息公開內(nèi)容已做出明文規(guī)定：所有縣級(jí)以上的民政機(jī)構(gòu)必須要平臺(tái)統(tǒng)一化，同時(shí)采用免費(fèi)的方式進(jìn)行慈善信息發(fā)布。慈善機(jī)構(gòu)要對(duì)其所發(fā)布出的信息內(nèi)容真實(shí)性負(fù)起相應(yīng)責(zé)任。

我國(guó)的慈善評(píng)估制度主要是靠行政推動(dòng)，內(nèi)容單一，缺少對(duì)員工效率、資源利用率、資金使用率、決策水平、對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的貢獻(xiàn)率的評(píng)估。引入“第三方”評(píng)估制度可以增強(qiáng)慈善組織的公信力，從而獲得更多的社會(huì)捐贈(zèng)和政府在資金方面的支持。通過幫助政府實(shí)施對(duì)慈善組織的監(jiān)管來(lái)彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足，改善慈善組織與公眾的信息不對(duì)稱，保障慈善機(jī)構(gòu)能夠進(jìn)行良性發(fā)展。另外依據(jù)我國(guó)《慈善法》中的規(guī)定，所有民政單位必須要設(shè)立一套健全而完整的慈善組織評(píng)估體系，并且公開性地接受第三方機(jī)構(gòu)參與評(píng)估，同時(shí)將評(píng)估結(jié)果進(jìn)行及時(shí)公布。

《研究》不僅對(duì)正式制度變遷相當(dāng)重視，也關(guān)注非正式制度的變遷。如果正式制度是強(qiáng)制性變遷，那么非正式制度就是誘致性變遷。由于文化的繼承性，一些不成文的習(xí)俗與規(guī)范對(duì)人的影響根深蒂固。就比如中國(guó)人“始于親親，終于親親”的同情慈善文化就對(duì)面的捐贈(zèng)方式相當(dāng)重視，同時(shí)鄧國(guó)勝的“動(dòng)員與交換”理論對(duì)個(gè)人捐贈(zèng)少給出了解釋。通過社區(qū)服務(wù)、志愿服務(wù)形成和諧的社會(huì)氛圍，可以讓群眾有序參與到社會(huì)管理中，培養(yǎng)公民意識(shí)、履行公民義務(wù)，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公民自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展。

三、《研究》所產(chǎn)生的影響

《研究》中認(rèn)為，制度創(chuàng)新會(huì)影響組織所體現(xiàn)的社會(huì)價(jià)值、促進(jìn)組織改進(jìn)和創(chuàng)新，同時(shí)組織創(chuàng)新也會(huì)促進(jìn)制度創(chuàng)新。慈善組織的能力建設(shè)是慈善組織創(chuàng)新的核心內(nèi)容，主要包括五個(gè)方面：治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新提升決策和管理能力、籌資能力建設(shè)、項(xiàng)目管理能力、慈善營(yíng)銷能力、人力資源管理能力。慈善組織只有具備領(lǐng)導(dǎo)能力、資源動(dòng)員和管理能力、規(guī)劃和執(zhí)行能力、公共關(guān)系能力等，才能擁有競(jìng)爭(zhēng)力，建立良好的公信力，組織才能持續(xù)健康地發(fā)展。針對(duì)黨政機(jī)關(guān)的干預(yù)過度和治理結(jié)構(gòu)不完善的問題，要充分考慮慈善組織的特殊性和外部環(huán)境，合理設(shè)計(jì)調(diào)整治理結(jié)構(gòu)；在籌資能力建設(shè)方面，慈善組織需要構(gòu)建更廣泛的捐贈(zèng)對(duì)象，可以采取互聯(lián)網(wǎng)或者郵寄信函、舉辦一些慈善晚會(huì)等有效的舉措來(lái)正確的引導(dǎo)社會(huì)捐贈(zèng)，充分利用境外資源，同時(shí)要建立籌資項(xiàng)目化，逐漸從單純募集資金到項(xiàng)目運(yùn)作，轉(zhuǎn)向募集資金、項(xiàng)目運(yùn)作再到提供服務(wù)過渡；公眾對(duì)慈善組織主要是通過慈善項(xiàng)目來(lái)認(rèn)識(shí)的，良好的管理方式能夠有效地改善慈善機(jī)構(gòu)的效率，同時(shí)也可以極大地節(jié)省成本的投入，并且顯著地提升服務(wù)水平；推進(jìn)慈善組織開展慈善營(yíng)銷。鼓勵(lì)人們?cè)谧栽傅那闆r下給慈善機(jī)構(gòu)提供物資、貨幣和志愿服務(wù)，捐贈(zèng)人有權(quán)獲得聲望、名譽(yù)、地位等作為回報(bào)；加強(qiáng)慈善組織的人力資源管理，慈善組織的人力資源主要包括理事會(huì)成員、管理人員、志愿者等，將專業(yè)化與志愿結(jié)合，提供一個(gè)適宜的工作環(huán)境，同時(shí)還可以進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，要選拔杰出的領(lǐng)導(dǎo)者，強(qiáng)化分工與團(tuán)隊(duì)協(xié)作。

《研究》最后指出制度變遷不是一個(gè)瞬間的徹底改變，而是一個(gè)積累性、適應(yīng)性的過程，是一個(gè)不斷試錯(cuò)和學(xué)習(xí)的過程。中國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)體制改革在前、社會(huì)體制次之、政治體制改革更晚些的特點(diǎn)，由于中國(guó)改革表現(xiàn)漸近性和增量改革，《研究》提出對(duì)民辦慈善組織放開，通過民辦慈善組織的探索，為慈善組織整體性改革提供參照樣本。對(duì)照近年慈善組織乃至社會(huì)組織發(fā)展的狀況來(lái)看，《研究》這本著作都提出了許多建設(shè)性的意見。

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