□夏 雨

(中國人民公安大學，北京 100038)

一、探究退休警務人員待遇保障的必要性

(一)退休警務人員的定義

退休警務人員,是指在公安機關中履行警察法定職責,開展警察業(yè)務與勤務活動的工作人員,根據(jù)國家有關規(guī)定,男年滿60周歲、女年滿55周歲,或從事特殊有害身體健康的警務工作,男年滿55周歲、女年滿45周歲,連續(xù)工齡滿10年,依法退出警務工作崗位,開始享受養(yǎng)老保險待遇的警務人員的總稱。

根據(jù)《公安機關組織管理條例》第39條規(guī)定,公安機關人民警察達到國家規(guī)定的退休年齡或者完全喪失工作能力的,應當退休。公安機關人民警察符合國家規(guī)定提前退休條件的,本人自愿提出申請,經(jīng)任免機關批準,可以提前退休。

人民警察屬公務員編制,按照《中華人民共和國公務員法》第87條規(guī)定,達到國家規(guī)定的退休年齡或者完全喪失工作能力的,應當退休。第88條規(guī)定公務員符合以下條件之一的:1.工作年限滿三十年的;2.距國家規(guī)定的退休年齡不足五年,且工作年限滿二十年的;3.符合國家規(guī)定的可以提前退休的其他情形的；本人自愿提出申請,經(jīng)任免機關批準,可以提前退休。

警務人員不僅包括公安機關人民警察,還包括公安機關事業(yè)編制工作人員與警務輔助人員,但目前對于退休警務人員的保障還不包括警務輔助人員,因為在實際運行中該類人員的聘用大都為合同制,一旦合同期滿或解除合同,便不存在雇傭勞動關系。

(二)當前退休警務人員待遇保障的范圍

當前退休警務人員待遇保障可以劃分為:1.退休經(jīng)濟待遇保障,主要體現(xiàn)為退休金、養(yǎng)老保險金,還有其他退休后的經(jīng)濟補助等;2.退休安全與健康保障,主要指退休醫(yī)療金、保險金以及其他保障退休后安全與健康的相關措施等;3.退休待遇法律制度保障,突出表現(xiàn)在通過修訂、完善《中華人民共和國人民警察法》為代表的法律法規(guī),實現(xiàn)從法律上、制度上完善多方面的退休保障;4.退休政治待遇保障,涵蓋退休后的榮譽保障、名譽保障等。

(三)探究退休警務人員待遇保障的現(xiàn)實意義

1.完善退休警務人員待遇保障,是民警職業(yè)特殊性的需求。公安機關作為人民民主專政的工具,時時刻刻承載著維護國家安全、維護社會穩(wěn)定、保護人民生命財產(chǎn)安全、打擊犯罪、清除社會一切不穩(wěn)定因素的職責,因此需要他們在出現(xiàn)有損公共安全的任何行為時,敢于擔當責任,勇于直面矛盾,沖在最前頭。據(jù)統(tǒng)計,全國警察隊伍平均每年犧牲450人左右,負傷3000余人,可以說每天都有流血犧牲。新中國成立以來,在維護國家安全、社會治安秩序、保護公民權利與打擊犯罪方面,人民公安付出的流血犧牲超過軍隊。近年來,基層民警執(zhí)法過程中遭受襲警甚至暴力襲警不斷發(fā)生,以河南省許昌市為例,2015年以來全市辦理民警維權案件106起,131人在執(zhí)法執(zhí)勤中被打傷。在對河南部分地區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,37.7%的民警在執(zhí)法中被辱罵或毆打,16.8%的民警受到過工作環(huán)境中的物理傷害,這都表明現(xiàn)階段公安民警執(zhí)法環(huán)境仍不容樂觀,其身心健康與職業(yè)安全時刻受到外界各式各樣危險源的威脅與損害,這種損害定會產(chǎn)生長期的、持久的不良影響,而且這種影響并不因民警的退休而終結(jié),反而會伴隨著他們年齡的老化愈發(fā)嚴重。因此,基于民警職業(yè)特殊性的需求,亟待加強警務保障力度。

2.完善退休警務人員待遇保障,是從優(yōu)待警的重要組成部分。退休民警大都為公安事業(yè)奉獻畢生精力,有相當數(shù)量的警察由于過度勞累犧牲在工作崗位上,據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,58.6%的在職民警表示目前身體處于亞健康狀態(tài),更有33.9%的民警目前由于種種原因身體處在不健康狀態(tài),退休民警的健康狀況更加嚴峻,多數(shù)退休老同志因長期加班而積勞成疾,退休后整日忙于看病就醫(yī)。提高退休民警待遇保障,既是落實從優(yōu)待警現(xiàn)實舉措的迫切需求,有助于讓退休警務人員切實感受到黨和人民的關懷和全社會的溫暖,又是穩(wěn)定在職警務人員的情緒、保證各項警務活動順利開展的內(nèi)在要求。提高退休民警待遇保障是公安民警職業(yè)生涯結(jié)束后應有的權利。

因此,在現(xiàn)有警察職業(yè)保障制度不健全的狀況下,需要考慮的不僅僅是在職警務人員的待遇保障,也需要宏觀考慮到退休警務人員的待遇保障,他們是在職民警的老前輩,提高他們的待遇保障以穩(wěn)定全局警心迫在眉睫。

二、當前退休警務人員待遇保障問題分析

(一)當前退休警務人員待遇保障存在的問題

2016年發(fā)布的《人民警察法》修訂草案第64條明確了服務年限與退休,規(guī)定從事基層一線執(zhí)法執(zhí)勤工作滿二十五年或者在特殊崗位、艱苦邊遠地區(qū)從警滿二十年的人民警察,本人自愿提出申請,經(jīng)任免機關批準,可以提前退休,并享受正常退休的待遇。[注]2016年12月1日，公安部:《中華人民共和國人民警察法(修訂草案稿)》。盡管其中明確了人民警察提前退休的條款,但對于退休民警待遇保障卻只字未提。結(jié)合調(diào)研實例分析如下:

1.退休后身心健康問題嚴峻。由于警力不足,民警在職期間加班加點、超負荷運轉(zhuǎn)、帶病上崗已成為常態(tài)。工作壓力大,作息不規(guī)律,導致患病率不斷上升。根據(jù)河南省許昌市近三年體檢數(shù)據(jù)分析,30至50歲在職民警中有60%左右不同程度患病,且?guī)в忻黠@的職業(yè)特點,如刑偵、特警崗位民警患肝病、胃病較多,分別占16.51%和19.49%；派出所、交警、治安民警患心腦血管、消化系統(tǒng)疾病較多,分別占20.49%、18.62%和10.51%。尤其是心腦血管疾病漸趨年輕化,中青年民警患病比例占到了56%,超過70%的民警身體出于亞健康狀態(tài)。另外基層民警心理健康問題突出,根據(jù)統(tǒng)計分析,38%的民警不同程度存在強迫、易怒、抑郁、偏執(zhí)等心理問題,個別甚至發(fā)展成心理疾病。職業(yè)生涯中落下的病根在退休后逐漸浮出水面,嚴重影響警察的身心健康。

2.退休后待遇保障嚴重不足。單以退休民警的工資待遇來說,在編民警的收入由基本工資和各類津貼構成。以河南省鄭州市為例,近兩年警察福利待遇有所提升,鄭州市還出臺一項地方性政策,各種獎勵、補貼基本占了每月收入的一半,如果退休,可能整體收入就要減半。比如現(xiàn)在有些民警收入是5000多元,一退休可能就只有3000多元,差距太大。不僅僅是鄭州市,河南省各地市普遍存在著退休警察待遇不能保障、退休工資比在職工資減少近一半的問題。因此即便規(guī)定了提前退休的條款,大多數(shù)警察也會因為退休后保障不足而堅持繼續(xù)工作。

(二)當前退休警務人員待遇保障不力會產(chǎn)生的影響

1.退休民警待遇無法保障,民警不愿提前退休,可能帶來如下幾個問題:

第一,民警年齡結(jié)構老齡化。在編民警因退休后待遇較差不愿提前退休,民警年齡結(jié)構老化,這與公安工作實際要求不相匹配。以河南省湯陰縣局巡警支隊為例,12名民警里40歲以上1人,30-35歲3人,35-39歲8人,正常工作模式四班三運轉(zhuǎn),大型安保是兩班倒,一個月值班最少8天。在如此高強度的工作運轉(zhuǎn)和巨大的工作量下,民警年齡架構老化顯然不利于日常警務工作的順利開展。

第二,公安隊伍編制壓力增大。以河南省為例,自2006年調(diào)整過民警編制后,至今未曾變化,公安隊伍人員更新主要依靠老年民警退休帶來的自然減員。民警退休后待遇得不到基本保障,大多到達可以提前退休年齡的民警不愿退休,自然減員的速度跟不上人員加入(包括新招錄人員和軍轉(zhuǎn)人員)的速度,如此一來必然會導致公安隊伍人員超編,對于編制不足帶來的壓力也進一步增大。

第三,退休后養(yǎng)老金不足問題。河南省警齡30余年的正處級在職工資10000多元,而退休后工資僅為5000多元?？紤]到養(yǎng)老金問題,現(xiàn)為過渡時期,采用“老人老辦法”,即退休工資按現(xiàn)有基本工資90%左右發(fā)放,再加上一定補貼,應該為5000元左右。而對于“新人新辦法”的民警來說,河南省2014年10月才有養(yǎng)老金個人賬戶,這部分資金是很少的,不足以滿足退休民警的正常生活。

2.退休民警待遇無法保障,會影響在職民警工作熱情和職業(yè)穩(wěn)定性?！捌谕碚摗钡奶岢稣咝睦韺W家弗魯姆認為,人們之所以做出某一選擇,是因為他們認為他們的這一行為可能會帶來某一個特定獎勵,受這種期望的影響,人們就會朝著既定目標而努力。該理論置于工作中則表現(xiàn)為,如果他們認為努力工作會帶來實際收入增加或職級待遇晉升,他們就會為之努力工作。當前老民警退休之后的窘境有目共睹,這在一定程度上打擊了在職民警、尤其是年輕民警的工作熱情,所謂“你的今天就是我的明天”,退休民警待遇大幅下降,退休生活的幸福指數(shù)低,必然會對在職民警產(chǎn)生心理沖擊,造成他們的期望值以及工作積極性下降。

3.退休民警待遇無法保障,會淡化民警職業(yè)榮譽感和歸屬感。警務人員的職業(yè)榮譽感可以理解為公安民警通過一系列警務活動,依法履行人民警察宗旨、職能,圓滿完成各項任務,從組織內(nèi)部以及外部社會中得到的對其工作認可及此基礎之上的嘉獎、贊賞,并由此而產(chǎn)生的主體心理上的自我滿足感與光榮自豪感。

民警職業(yè)榮譽感淡化,實質(zhì)上屬于民警社會責任感和職業(yè)道德的淡化,也突出體現(xiàn)為民警職業(yè)道德教育弱化。當民警不再為自己從事的職業(yè)感到光榮和自豪時,他們對社會的責任和對工作的熱情也將逐漸消退。[1]當前民警職業(yè)榮譽感淡化現(xiàn)象突出表現(xiàn)為:社會評價不高、重視程度不足、培育氛圍不濃、職業(yè)忠誠度降低以及職業(yè)倦怠感滋生等。當民警退休后他們的待遇無法保障以致退休后生活水平大幅度下降時,難免會產(chǎn)生消極情緒,會嚴重淡化他們作為人民警察的榮譽感和歸屬感。

三、發(fā)達國家和地區(qū)退休警察待遇的經(jīng)驗介紹

相對國內(nèi)警務人員退休后待遇得不到及時保障的現(xiàn)狀,國外一些發(fā)達國家和地區(qū)退休警察待遇保障則比較明晰且制度化:

美國警察退休金具體規(guī)定見表1。不同地區(qū)會因當?shù)刎斦顩r、物價水平有所差異,對于警察提前退休,各州也有不同的規(guī)定。[2]

表1 美國警察退休制度[3]

英國對警察退休進行了完備的法律制度設置,諸如1976年頒布的警察養(yǎng)老金法案,1987 年和2006 年分別頒布的警察養(yǎng)老金條例。此外,英國警察退休以2004年4月6日為界,分為新舊兩個方案。英國警察的養(yǎng)老金也是由個人和政府共同承擔,只是繳納的份額與美國模式各有不同。1987年警察養(yǎng)老金方案要求警察工作要超過30年,在繳納比例方面,警察個人繳納份額為11%,單位占24.2%。而2006 年的新方案規(guī)定,警察只要年滿55周歲便可領取退休金,警察個人所繳納的份額降至9%,而單位依舊為24.2%。[4]養(yǎng)老金作為英國警察退休后的主要經(jīng)濟來源,高于同級別的部隊、教師的收入。為了便于監(jiān)管,每個郡都有專門管理警察養(yǎng)老金的賬戶。[5]

在新西蘭,為了最大限度提高警察工作積極性、引導警察廉潔自律,警察退休時可以一次性獲得100萬至120萬新西蘭元的特別獎金。在香港,凡從警25 年或年滿55 周歲的警察便可退休,并且會發(fā)放巨額退休金和廉政獎金。退休后,警務處可以舉薦再就業(yè),警察協(xié)會將邀請他們參加各種活動。在高薪養(yǎng)老的政策指導下,幾乎沒有警察會因利益驅(qū)使而違法違紀。

雖然與發(fā)達國家和地區(qū)的福利待遇相比有失偏頗,但在當前行之有效的方法就是保留退休警察警銜津貼。[6]有以下兩方面的觀點支撐:

第一,人民警察與機關公務員的主要區(qū)別就是警銜制度,在待遇上的主要差別就是警銜津貼。《中華人民共和國人民警察警銜條例》規(guī)定,人民警察離休、退休的,其警銜予以保留,但不得佩帶標志。[注]《中華人民共和國人民警察警銜條例》,第五章第19條。既然有規(guī)定退休民警予以保留警銜,就理所應當保留警銜帶來的經(jīng)濟待遇。

第二,退休的人民警察,在警察崗位辛勤工作一輩子,經(jīng)常是五加二、白加黑地連軸轉(zhuǎn),加班加點為常態(tài),正是由于他們的盡職盡責和自我犧牲,才換取廣大人民群眾的安定生活,他們在職工作的時間遠遠超出一般機關公務員。但由于公安民警隊伍較為龐大,人數(shù)多,職數(shù)少,級別低,壓職壓級現(xiàn)象比較突出,經(jīng)濟待遇提升也十分緩慢。為了盡快實現(xiàn)人民警察工資待遇高于地方、略低于軍隊的提議,也需要通過保留警銜津貼實現(xiàn)退休警察的待遇比同級退休的公務員略高。

四、改進和完善退休警務人員待遇保障的途徑探索

(一)在新修訂的《中華人民共和國人民警察法》中完善退休民警的待遇保障

2016年發(fā)布的《人民警察法》修訂草案中明確了人民警察提前退休的條款,但對于退休民警待遇保障卻只字未提。使得地方公安民警特別是欠發(fā)達地區(qū)的公安民警在年滿退休后經(jīng)濟待遇減少了將近一半,許多到達規(guī)定年限可以提前退休的民警出于這方面考慮,大都不敢提前退休。因此建議在新修訂的《人民警察法》中完善退休民警的待遇保障,讓廣大為公安事業(yè)奉獻大半生的退休民警老有所依、沒有后顧之憂。我國香港對退休警察發(fā)放巨額退休金可以作為參考借鑒,強烈建議對于在公安事業(yè)上兢兢業(yè)業(yè)、愛崗敬業(yè)、廉潔奉公直到職業(yè)生涯結(jié)束的民警給予高額廉政獎勵金,對于有過突出貢獻的退休民警給予更高額的獎勵金。公安部與財政部同時下發(fā)文件,并完善獎勵金數(shù)額、發(fā)放年限、評選標準等機制,形成體制化,這樣才能最終落實到每一名基層退休民警,使他們真正受益。

(二)將退休前的警銜津貼納入退休后的基本工資作為延續(xù)

當前警銜津貼在退休后可謂“名不存實亡”,這大大寒了廣大退休民警的心。在河南基層調(diào)研發(fā)現(xiàn),許多從警十余年、二十余年的老民警普遍反映“干了一輩子換來的警銜一退休就沒了”這一問題,都迫切希望能夠在退休后保留警銜津貼。建議可以參考“虛職”的待遇設置,將民警退休前的警銜津貼納入退休后基本養(yǎng)老金的范疇,讓廣大退休民警能夠真真正正、實實在在感受到自己奮斗大半生的碩果,在物質(zhì)上和精神上都能得到認可和滿足。這一舉措也能讓即將面臨退休的民警無后顧之憂,踏踏實實地工作直到退休,還能激勵年輕民警鼓足干勁、力爭上游,將滿腔熱情投入到公安事業(yè)中。

(三)建立退休民警專項健康與醫(yī)療保險制度

由于人民警察職業(yè)的特殊性與危險性,惡劣的工作環(huán)境會導致警察群體患有某些有別于其他職業(yè)、具有本行業(yè)特點的職業(yè)性疾病,絕大多數(shù)民警從警四十余年,身體都會處于亞健康甚至不健康的狀態(tài)。很多老民警到臨近退休或者退休后長期遭受疾病困擾,需要長期接受治療,花費巨大,生活質(zhì)量極大下降。為了提高退休警察健康保障水平,提高退休民警生活幸福感,需要在基本養(yǎng)老保險基礎上,完善退休警察大病保障制度,增設專門針對退休民警的職業(yè)性疾病補充醫(yī)療保險。同時對于退休民警每年都要定期組織全方位的體檢,形成健康分析報告,由專業(yè)醫(yī)療人士進行分析評估并給出建議,相關費用由專項保險承擔。通過這一制度的建立,能夠最大限度減輕甚至減免健康與醫(yī)療問題對于退休后生活質(zhì)量的沖擊,讓退休民警真正能夠享受天倫之樂。

(四)關注警務輔助人員退休后的保障

隨著全面推進社會治理體系現(xiàn)代化法制化的深入,維護社會秩序、社會穩(wěn)定的工作強度在不斷增大,加之公安民警編制不足,對警務輔助人員的需求日益增大。在輔警隊伍增大的同時,對于輔警的隊伍管理和職業(yè)保障問題日益顯著,為了提高警務輔助人員的職業(yè)榮譽感和歸屬感,讓他們真正安心投入?yún)f(xié)助維護社會秩序穩(wěn)定的工作之中,對于退休后待遇保障的提高是很有必要的。建議參考民警待遇逐步實現(xiàn)給輔警人員建立專項編制序列、普遍繳納養(yǎng)老保險金,增加工作年限獎金鼓勵、優(yōu)秀輔警轉(zhuǎn)正待遇鼓勵等。

(五)完善警營退休文化建設,強調(diào)精神層面引導

警營文化作為民警價值觀和職業(yè)榮譽感內(nèi)化后并以文化為載體的各種豐富多樣的表現(xiàn)形式,對警隊凝聚力和戰(zhàn)斗力的提升具有重要作用。因此,加強有關退休警務人員警營文化建設可以推進對于他們的保障力度。開展各種退休民警可以廣泛參與的文娛活動、組織退休民警外出旅游以及開展對困難退休民警幫扶活動等,讓他們即使退休了也能在原來的集體中找到歸屬感；在民警退休后舉行富有儀式感的退休儀式,所謂的儀式感,并不需要過多物質(zhì)基礎,它更多地體現(xiàn)我們對退休民警的尊重和熱愛；通過在單位內(nèi)部構建“名人堂”榮譽模式來激勵優(yōu)秀退休民警,這種模式作為一種激勵制度,不僅可以引導單位內(nèi)的價值觀念和文化潮流,還可以激勵在職民警積極進取、為實現(xiàn)個體人生價值和集體的任務目標而不懈努力。

五、結(jié)語

通過實地調(diào)研我們深切體會到退休警務人員保障力度及保障水平仍與理想狀態(tài)有較大差距,在與在職及部分退休民警的座談中也能夠感觸到他們真切的需求。加強退休警務人員待遇保障主要是物質(zhì)上和精神上兩大方面,以延續(xù)警銜津貼為主線,相應完善醫(yī)療、保險水平,這需要公安機關、政府財政部門及社會各界的共同努力。只有多方面著手,才能做到更完善、更全面的待遇保障,讓那些曾經(jīng)為公安事業(yè)做出過巨大奉獻的老民警頤養(yǎng)天年、盡享天倫之樂,這更是警務保障體系全局性、全面性要求的體現(xiàn)。