◎徐芳芳

基層作為國家權(quán)力控制與民間自治力量的交接部，體現(xiàn)著政社關(guān)系的聯(lián)結(jié)途徑和方式，擔(dān)負(fù)著“整合資源”且“形成互動(dòng)”的復(fù)合責(zé)任，是社會(huì)治理的前沿[1]?；鶎由鐣?huì)治理作為一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，是依據(jù)其所在的社會(huì)歷史條件、社會(huì)結(jié)構(gòu)和人口特質(zhì)等建構(gòu)出來的具有系統(tǒng)性、協(xié)同性的治理體系。在黨的十八屆三中全會(huì)之前，基層社會(huì)治理主要采取網(wǎng)格化管理方式，最早在2004年由北京市東城區(qū)實(shí)施，之后在全國范圍內(nèi)展開。網(wǎng)格化管理以無縫隙政府理論為理論基礎(chǔ)，以解決機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)問題為目標(biāo)，以行政結(jié)果和顧客服務(wù)為導(dǎo)向，以政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)大和職能拓展為核心。網(wǎng)格化管理在解決政府部門服務(wù)缺位、打破部門邊界等問題方面取得巨大成功。今年，北京市再次創(chuàng)新管理，首創(chuàng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”基層治理模式，這成為基層治理的生動(dòng)實(shí)踐。

基層實(shí)踐

我國基層社會(huì)治理正經(jīng)歷著一個(gè)復(fù)雜、多樣和動(dòng)態(tài)的過程，為順應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，各地區(qū)紛紛探索具有地區(qū)特色的基層協(xié)同治理改革嘗試。

1.理論

協(xié)同在系統(tǒng)科學(xué)中是指系統(tǒng)中諸多要素通過相互作用形成統(tǒng)一有序的整體過程?！爸卫怼币辉~在20世紀(jì)90年代以來廣泛應(yīng)用于政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共行政學(xué)等諸多學(xué)科。治理是指在沒有強(qiáng)權(quán)力的情況下，各相關(guān)行動(dòng)者為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，克服分歧、達(dá)成共識(shí)，側(cè)重依賴基于共同目標(biāo)的協(xié)商與共識(shí)[2]?；鶎由鐣?huì)治理是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)過程，構(gòu)建并完善包括政府、市場、社會(huì)組織和公眾等多元主體在內(nèi)的基層社會(huì)治理模式，已成為創(chuàng)新和加強(qiáng)基層社會(huì)治理的可行性選擇 。

2.實(shí)踐

在實(shí)踐中，許多地方嘗試展開具有地方特色的基層協(xié)同治理模式，并初顯成效。具有代表性的模式有：

（1）廣東鹽田模式。實(shí)行政府治理與社會(huì)自治、社會(huì)力量相結(jié)合的社區(qū)治理模式。具體操作流程分為兩步：一是按照“議行分設(shè)”的原則，成立居民委員會(huì)和社區(qū)工作站、服務(wù)站，以提升社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化。二是政府以項(xiàng)目合同的方式吸引社工力量參與社區(qū)服務(wù)工作[3]。通過實(shí)行新型社區(qū)治理模式增加社會(huì)公眾滿意度，增強(qiáng)基層政府行政能力。

（2）廣東順德模式。在基層社會(huì)事務(wù)治理中將微觀性公共事務(wù)交由社會(huì)管理，明確基層治理的主體是政府與社會(huì)。采取三位一體的協(xié)作模式，即將行政事務(wù)交由政府處理，社區(qū)事務(wù)交由社區(qū)委員會(huì)處理，經(jīng)濟(jì)事務(wù)交由基層集體經(jīng)濟(jì)組織處理，實(shí)現(xiàn)三分治理。逐步建立起“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的基層協(xié)同治理格局[4]。

（3）河北保定美地模式。實(shí)行“三社聯(lián)動(dòng)”社區(qū)治理模式，核心思想是基層政府協(xié)同，社工機(jī)構(gòu)承接、項(xiàng)目合同運(yùn)作、社會(huì)工作者操作，三社整體聯(lián)動(dòng)[5]?！叭纭笔侵该鞔_社區(qū)主體、社會(huì)組織主體、社工主體之間的職責(zé)和關(guān)系，通過實(shí)施“三社聯(lián)動(dòng)”基層治理模式，有效提升社區(qū)治理整體績效。

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，全國各地紛紛展開了多層次基層協(xié)同治理模式并取得較好成績，并不局限于以上三種模式。北京市作為全國改革的前沿示范區(qū)，開創(chuàng)性提出“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”基層治理模式，對(duì)其基層治理實(shí)踐進(jìn)行研究，為加強(qiáng)我國基層治理工作提供重要參考價(jià)值。

模式探索

今年2月，北京市委辦公廳和市政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新 實(shí)現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的實(shí)施方案》，是北京市全面深化改革、提升首都城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化、夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要舉措?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”由北京市平谷區(qū)首創(chuàng)，著力解決該區(qū)在執(zhí)法過程中“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門責(zé)任權(quán)力匹配不合理、協(xié)同機(jī)制不完善”等問題，在實(shí)踐中逐步形成聯(lián)合執(zhí)法鏈、管理鏈、服務(wù)鏈與發(fā)展鏈等工作機(jī)制，目前該區(qū)的聯(lián)合執(zhí)法鏈模式已經(jīng)向全北京市推廣?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”是指街鄉(xiāng)一旦發(fā)現(xiàn)問題就進(jìn)行“吹哨”，各委辦局集中前來“報(bào)到”，“吹哨”和“報(bào)到”都要在網(wǎng)格內(nèi)進(jìn)行[6]。在此基層治理模式下，執(zhí)法重心下移到基層，及時(shí)解決基層事務(wù)，避免基層治理“最后一公里”難題的出現(xiàn)。

1.適用性分析

（1）打破條塊分割管理。協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)整體性，即改變傳統(tǒng)的“一畝三分地”管理觀念，多元主體形成行動(dòng)合力。通常，基層干部往往能夠第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題，但由于執(zhí)法權(quán)力受限，調(diào)配執(zhí)法力量非常困難。相反，上級(jí)執(zhí)法部門擁有較大執(zhí)法力量但難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層問題。同時(shí)基層問題復(fù)雜性程度高且往往涉及多個(gè)管理部門，各部門間極易出現(xiàn)相互推諉、相互扯皮行為，為此，北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”基層治理模式通過設(shè)立統(tǒng)一的主導(dǎo)者即街鄉(xiāng)，在發(fā)現(xiàn)問題后立即“吹哨”，部門在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)“報(bào)到”，并從各自監(jiān)管領(lǐng)域出發(fā)形成聯(lián)合執(zhí)法鏈進(jìn)行調(diào)查，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法聯(lián)合響應(yīng)，打破執(zhí)法管理碎片化，為有效解決基層治理整體與局部相脫節(jié)、條塊分割現(xiàn)象提供了新思路。政府整體行政權(quán)力管理網(wǎng)絡(luò)開始形成并發(fā)揮積極效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)基層和上級(jí)部門協(xié)同執(zhí)法，符合協(xié)同治理的整體性思維。

（2）實(shí)現(xiàn)部門責(zé)權(quán)對(duì)等。協(xié)同治理的前提在于實(shí)現(xiàn)主體間關(guān)系對(duì)等、權(quán)責(zé)明晰。北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”基層治理模式賦予街鄉(xiāng)政府適當(dāng)權(quán)力。為避免街鄉(xiāng)層級(jí)權(quán)力受到限制，根據(jù)相關(guān)規(guī)定依法賦予街鄉(xiāng)執(zhí)法召集權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)、考核權(quán)和否決權(quán)四種權(quán)力。同時(shí)明晰“報(bào)到”部門職責(zé)。對(duì)前來“報(bào)到”的職能部門作出明晰的職責(zé)劃分，為協(xié)同應(yīng)對(duì)基層事務(wù)奠定基礎(chǔ)。為進(jìn)一步落實(shí)部門職責(zé)，各“報(bào)到”部門對(duì)于能夠及時(shí)解決的問題應(yīng)及時(shí)采取辦法，對(duì)于不能及時(shí)解決的問題則應(yīng)制定臺(tái)賬并說明具體時(shí)間表。避免職責(zé)落實(shí)不到位、管理效率低下等問題出現(xiàn)。

（3）暢通執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)各主體進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，以最佳方式解決問題。北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”基層治理模式的聯(lián)動(dòng)體現(xiàn)為三個(gè)層面：一是設(shè)置多個(gè)管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)。包括根據(jù)委辦局權(quán)力清單確定“哨”應(yīng)該吹給誰的清單式執(zhí)法機(jī)制；詳細(xì)記錄“吹哨”事件并作為督查考核依據(jù)的督查問責(zé)制；便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層問題，要求執(zhí)法單位人員下沉一線工作的力量下沉機(jī)制。這些管理機(jī)制相輔相成，形成了包含有確責(zé)、監(jiān)督、執(zhí)法、考核與評(píng)估在內(nèi)的完整的執(zhí)行閉環(huán)。二是不局限于街鄉(xiāng)“吹哨”。平谷區(qū)延伸了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”基層治理模式，不僅街鄉(xiāng)可以“吹哨”，相關(guān)責(zé)任部門也可以“吹哨”，從而實(shí)現(xiàn)街鄉(xiāng)與責(zé)任部門協(xié)同治理。三是建立執(zhí)法聯(lián)動(dòng)信息化管理平臺(tái)。平臺(tái)詳細(xì)記錄部門報(bào)到時(shí)間、哪些部門報(bào)到、“吹哨”事務(wù)的詳細(xì)情況等內(nèi)容，通過信息共享，相關(guān)部門能夠及時(shí)了解問題的處理進(jìn)程，以實(shí)現(xiàn)部門執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的規(guī)范性、信息化和效率性，切實(shí)符合協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)的多元主體聯(lián)動(dòng)性。

2.應(yīng)用面臨的挑戰(zhàn)

（1）協(xié)同治理理念共識(shí)不足。一是傳統(tǒng)管控思維的存在。我國長期以來形成的“大政府、小社會(huì)”治理模式導(dǎo)致管控思想濃厚，很多“報(bào)到”部門在思想上并未真正接受協(xié)同理念，僅僅是受制于政府要求被迫“報(bào)到”，對(duì)于公共服務(wù)、公共利益的理解并不清晰。二是缺乏合作治理思維，難以保證多元主體平等參與行動(dòng)?！皥?bào)到”的某些行政部門權(quán)力較大，各部門工作人員的素質(zhì)能力和思想覺悟也存在較大差異，參與主體難以形成平等協(xié)作關(guān)系。三是協(xié)同治理“等級(jí)權(quán)威依賴”思想明顯。受我國行政管理體制的影響，“報(bào)到”部門人員的縱向等級(jí)權(quán)威思想仍未根除，這與協(xié)同治理模式相沖突，影響部門人員應(yīng)對(duì)問題的工作積極性。為此，理念重塑成為突破多元主體協(xié)作困境的關(guān)鍵。

（2）協(xié)同治理過程評(píng)價(jià)監(jiān)督滯后。一是局限于傳統(tǒng)部門考核方式。盡管賦予街鄉(xiāng)一定權(quán)限但仍十分有限，主要權(quán)力仍集中于上級(jí)政府部門，考核方式大部分采取傳統(tǒng)的上級(jí)考核下級(jí)的方式?；鶎尤罕妼?duì)上級(jí)政府的考核相對(duì)較少，容易陷入形式主義考核。二是強(qiáng)有力的監(jiān)督體系未能全面形成。盡管北京市設(shè)立了基層治理的督查問責(zé)制，提倡社會(huì)公眾進(jìn)行監(jiān)督，但由于參與渠道不暢，公眾參與力量十分薄弱。各級(jí)人大代表和新聞媒體也未充分發(fā)揮監(jiān)督作用，監(jiān)督的途徑、方式等都有待明確。

（3）協(xié)同治理體系化建設(shè)缺乏。一是基層協(xié)同治理的動(dòng)力機(jī)制不足。在基層治理中大的協(xié)同機(jī)制如“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的基本格局已經(jīng)建立，但不同主體如何合理設(shè)置各自管理邊界和具體定位并不明確，如何協(xié)同處理相關(guān)問題也沒有作出說明，具有較大的隨意性，容易導(dǎo)致有“共治”而無科學(xué)的“協(xié)同”。二是基層協(xié)同治理的溝通協(xié)商機(jī)制不完備。多元主體缺乏良好的溝通和協(xié)商，在管理過程中容易走向協(xié)同治理的反面，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)復(fù)雜混亂的治理局面。三是基層協(xié)同治理的保障機(jī)制不完善。當(dāng)前北京市僅僅出臺(tái)《實(shí)施方案》，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的立法保障有待進(jìn)一步完善。缺乏相應(yīng)的財(cái)力保障和人力資源保障，若多個(gè)地方同時(shí)吹哨，受到人力資源的限制又會(huì)產(chǎn)生新的治理問題。

（4）協(xié)同信息化平臺(tái)建設(shè)薄弱。一是基層治理存在多網(wǎng)分散現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為基層治理涉及到社會(huì)服務(wù)管理、城管綜合執(zhí)法和社會(huì)治安等部門，這些部門網(wǎng)絡(luò)仍然實(shí)行各自管轄范圍內(nèi)的信息互通，并沒有建立互聯(lián)互通的統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，“報(bào)到”部門之間難以實(shí)現(xiàn)信息的深度融合，政出多頭管理現(xiàn)象仍然存在。目前北京市正在開展“多網(wǎng)”融合試點(diǎn)，以逐步解決多部門信息溝通不暢通現(xiàn)象。二是存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象。街鄉(xiāng)作為基層部門，能夠最早發(fā)現(xiàn)問題并掌握問題基本信息，而前來“報(bào)到”的部門受地理位置、部門職能等限制往往不能及時(shí)得到一手資料，信息溝通存在障礙嚴(yán)重影響報(bào)到部門工作積極、主動(dòng)性。

發(fā)展路徑

1.更新協(xié)同治理理念

一是加強(qiáng)基層人員協(xié)同治理思想理論學(xué)習(xí)。通過教育培訓(xùn)促使相關(guān)人員認(rèn)識(shí)、了解基層協(xié)同治理的重要性，在思想上真正實(shí)現(xiàn)協(xié)同，共同參與基層事務(wù)管理。二是提升基層部門人員協(xié)同價(jià)值理念。體現(xiàn)為合作態(tài)度的樹立，良好的合作態(tài)度能夠避免“搭便車”行為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)協(xié)同行動(dòng)；還體現(xiàn)為部門間協(xié)調(diào)意識(shí)的樹立，街鄉(xiāng)要善于平衡不同部門之間的關(guān)系，克服部門利益至上觀念，形成良好的協(xié)同氛圍。三是樹立基層協(xié)同治理戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性思維。街鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)注重建立協(xié)同治理的創(chuàng)新性、發(fā)展性戰(zhàn)略思維，推進(jìn)報(bào)到部門之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、互聯(lián)互通。

2.合理配置主體權(quán)責(zé)

一是明確基層政府在社會(huì)治理中的職責(zé)，改變?nèi)蔽?、越位、錯(cuò)位并存狀態(tài)?；鶎诱鳛椤敖粥l(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的重要主體，凡屬于其職能范圍內(nèi)的任務(wù)就應(yīng)認(rèn)真履行；還應(yīng)樹立簡政放權(quán)的服務(wù)意識(shí)，給予街鄉(xiāng)政府充分的管理權(quán)限。二是認(rèn)真落實(shí)屬地責(zé)任。在“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”基層治理模式中，街鄉(xiāng)承擔(dān)一級(jí)屬地管理責(zé)任，不能“一吹了之”、更不能推責(zé)。街鄉(xiāng)應(yīng)積極和相關(guān)部門進(jìn)行溝通、協(xié)商、認(rèn)真了解相關(guān)情況，為有關(guān)部門報(bào)到提供便利。三是完善考核機(jī)制。按照區(qū)屬、街管和街用的原則，將人事權(quán)、財(cái)權(quán)下放到街鄉(xiāng)統(tǒng)一平臺(tái)上，以實(shí)現(xiàn)基層治理考核的公平公正。同時(shí)建立健全雙向考核評(píng)價(jià)機(jī)制，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)上級(jí)考核下級(jí)的做法，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)各委辦局等部門評(píng)價(jià)，得分將直接影響各委辦部門績效。并對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的落實(shí)情況及時(shí)評(píng)議，通報(bào)考評(píng)情況，以改進(jìn)和推動(dòng)工作。四是進(jìn)一步強(qiáng)化部門責(zé)任追究機(jī)制。逐步建立街鄉(xiāng)牽頭，紀(jì)檢相關(guān)部門進(jìn)行督查的責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)基層事務(wù)進(jìn)行責(zé)任倒查，嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任主體。

3.塑造協(xié)同治理機(jī)制

一是建立健全基層協(xié)同治理整合機(jī)制。在明確街鄉(xiāng)、各報(bào)到部門相關(guān)權(quán)力責(zé)任的前提下，建立由多部門人員組成的協(xié)同治理機(jī)構(gòu)，并賦予該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一指揮權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，協(xié)調(diào)報(bào)到部門協(xié)同有序處理基層事務(wù)；還要加強(qiáng)街鄉(xiāng)和部門之間的條塊合力，街鄉(xiāng)作為解決問題的牽頭方要落實(shí)屬地責(zé)任，報(bào)到部門作為解決問題的關(guān)鍵力量，要對(duì)工作盡職盡責(zé)，打破二者之間條塊分割，形成治理合力。二是建立民主溝通機(jī)制。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”基層治理模式涉及多元主體，不同利益主體通過民主溝通方式表達(dá)各自利益訴求，以兼顧統(tǒng)籌各方利益并確立行動(dòng)方案，促進(jìn)社會(huì)公共利益最大化。三是完善協(xié)同治理保障機(jī)制。做好基層協(xié)同治理的事前、事中、事后工作，確保足夠的人力、財(cái)力、物力資源，促使各報(bào)到部門打破時(shí)空限制在其職責(zé)范圍內(nèi)快速作出決策。

4.打造信息化治理平臺(tái)

一是進(jìn)一步加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)。打破“信息孤島”現(xiàn)象和部門保護(hù)主義行為，各層級(jí)政府部門建立互聯(lián)互通的信息溝通與共享平臺(tái)，有關(guān)政策信息、基層事務(wù)信息、部門報(bào)到情況以及處理問題進(jìn)展等都在統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布，實(shí)現(xiàn)信息共享。二是完善信息管理平臺(tái)。明確界定街鄉(xiāng)、各部門職能并進(jìn)行精細(xì)化分級(jí)分類，以建構(gòu)縱橫交叉的多部門聯(lián)動(dòng)管理平臺(tái)。在“吹哨”后，及時(shí)采集所屬街鄉(xiāng)內(nèi)“人、事、物”等相關(guān)信息，準(zhǔn)確預(yù)判問題、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并采取相應(yīng)控制手段。三是建立公眾參與的互動(dòng)監(jiān)督平臺(tái)。政府部門通過網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)了解民情，公眾則通過平臺(tái)對(duì)相關(guān)部門評(píng)價(jià)，逐步轉(zhuǎn)變信息單向流動(dòng)狀況，實(shí)現(xiàn)政民互動(dòng)。通過基層協(xié)同治理信息化平臺(tái)建設(shè)，確保街鄉(xiāng)、部門共建共商、共治共享，更好解決基層事務(wù)。