◎劉金龍 龍賀興 時(shí)衛(wèi)平

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)承擔(dān)著水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)等重要生態(tài)功能，維系著全國(guó)或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全[1]。它包含676個(gè)縣級(jí)單位及國(guó)有林場(chǎng)，其中430個(gè)縣為貧困縣。在這些地區(qū)，農(nóng)業(yè)在維護(hù)地方人民生計(jì)和文化、增加農(nóng)民收入和發(fā)展地方特色經(jīng)濟(jì)等方面具有十分重要的作用。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單是按照主體功能區(qū)規(guī)劃的理念從產(chǎn)業(yè)方面提出的一項(xiàng)制度。黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》首次明確了“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單”的要求。2016年10月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實(shí)施辦法》，要求各重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)編制和實(shí)施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，推動(dòng)各地區(qū)按照主體功能定位可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)化重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)功能[2]。

黨的十八大以來(lái)，農(nóng)業(yè)部門積極調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略方向，把綠色發(fā)展作為農(nóng)業(yè)政策新的目標(biāo)。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展排頭兵和先行試驗(yàn)區(qū)，率先實(shí)踐習(xí)近平總書(shū)記提出的“綠水青山就是金山銀山”理論。

問(wèn)題

1.農(nóng)業(yè)政策深受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，要注重兼顧農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展方向

農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制主要是指以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。面對(duì)農(nóng)業(yè)人口減少和老齡化問(wèn)題，各地都在探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，然而這種做法是把雙刃劍，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)?？赡軙?huì)造成資源攫取過(guò)度，污染排放增加，危害農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；集體林權(quán)制度改革后，鼓勵(lì)林權(quán)擁有者增加對(duì)人工林和林下經(jīng)濟(jì)的投資，增加林地的負(fù)載量。這種做法可能帶來(lái)水土流失、生物多樣性減少和林地退化等問(wèn)題，不利于實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的目標(biāo)[3]。

2.研討兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)的均衡政策體系

生態(tài)保護(hù)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收之間的關(guān)系在很大程度上形塑了我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)政策支持增加要素投入、提高單位土地產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)，形成了一整套制度化的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)支持體系和農(nóng)業(yè)發(fā)展管理體系。土地制度和市場(chǎng)改革催生了活躍、相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)力量，對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民增長(zhǎng)、保障糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品供給發(fā)揮了舉足輕重的作用。然而，分散的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)主體帶來(lái)了市場(chǎng)失靈問(wèn)題，產(chǎn)生了過(guò)度使用農(nóng)藥化肥、超載放牧、單一種植人工林及過(guò)度捕撈等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境面臨越來(lái)越多的壓力。出于生態(tài)保護(hù)的目的，政府推動(dòng)實(shí)施了功能區(qū)劃、生態(tài)工程、生態(tài)效益補(bǔ)償及財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等一系列措施，對(duì)生態(tài)保護(hù)進(jìn)行了越來(lái)越多的干預(yù)。面對(duì)全社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品日益增長(zhǎng)的需求，要力求兼顧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的雙贏。生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府和市場(chǎng)這兩股力量的反復(fù)交鋒，構(gòu)成了我國(guó)過(guò)去30年農(nóng)業(yè)發(fā)展變遷的基本脈絡(luò)。

3.生態(tài)環(huán)境保護(hù)正在成為農(nóng)業(yè)發(fā)展政策制訂的重要因素，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)政策與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展方向和需求存在局部的不適應(yīng)

我國(guó)農(nóng)業(yè)政策主要按照養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)的分類來(lái)制訂，缺乏根據(jù)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)類型制訂的農(nóng)業(yè)政策，具有強(qiáng)烈的部門色彩。產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單對(duì)禁止和限制類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)定，尚處于初級(jí)水平的標(biāo)準(zhǔn)，不能滿足重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和需求。各種生產(chǎn)資料補(bǔ)貼和市場(chǎng)價(jià)格政策從短期看提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但長(zhǎng)期看，扭曲了要素價(jià)格，導(dǎo)致資源的不合理使用，對(duì)生態(tài)造成破壞，給環(huán)境帶來(lái)污染。

4.短期內(nèi)很難改造傳統(tǒng)的資源依賴性生產(chǎn)方式，促進(jìn)其轉(zhuǎn)型升級(jí)或淘汰

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)制度實(shí)施之前，以傳統(tǒng)耕作、畜牧業(yè)和林業(yè)等資源依賴型為主的生產(chǎn)生活方式具有悠久的歷史，嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)功能區(qū)負(fù)面準(zhǔn)入清單必然會(huì)對(duì)這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)造成一定的沖擊。如產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單明確禁止“在二十五度以上陡坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物”，但實(shí)際情況是，山區(qū)地區(qū)的二十五度坡以上種植了大片茶園和經(jīng)濟(jì)作物，負(fù)面清單并沒(méi)有充分考量不同地區(qū)的實(shí)際情況。又如產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單禁止“以優(yōu)質(zhì)林木為原料的一次性木制品與木制包裝的生產(chǎn)和使用以及木竹加工綜合利用率偏低的木竹加工項(xiàng)目”，但重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的木材加工企業(yè)多數(shù)處于產(chǎn)業(yè)鏈中低端，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力不強(qiáng)，企業(yè)效益較低，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力大。再如毛竹產(chǎn)業(yè)在生態(tài)功能區(qū)劃定以前是地方政府鼓勵(lì)發(fā)展的，但毛竹“當(dāng)菜種”的模式加劇了水土流失。負(fù)面清單實(shí)施以后，將限制這種毛竹經(jīng)營(yíng)方式，如果采取一刀切的做法，部分農(nóng)戶將承受一定的損失。

5.尋求適宜的監(jiān)控指標(biāo)并建立有效的監(jiān)控體系存在一定困難

要實(shí)現(xiàn)對(duì)負(fù)面清單執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管，需要整合分散在各部門的生態(tài)環(huán)境動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)、對(duì)地觀測(cè)遙感數(shù)據(jù)、水土環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和生態(tài)紅線清單數(shù)據(jù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)負(fù)面清單實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和偏差。目前各類數(shù)據(jù)分散在環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國(guó)土和水利等相關(guān)部門，由于部門利益的阻礙，數(shù)據(jù)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)整合共享，這不僅增加了監(jiān)控的困難，也阻礙了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)管控的精準(zhǔn)化和高效化。

綠色轉(zhuǎn)向

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的條件越來(lái)越好。各地和各部門更加領(lǐng)會(huì)了中央關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的精神，積極推進(jìn)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，生態(tài)保護(hù)工作受到了前所未有的高度重視。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)已成為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)一些地方政府的主動(dòng)選擇。城市人口增加，消費(fèi)習(xí)慣改變，正在形塑鄉(xiāng)村食品體系更加關(guān)注健康、綠色和品質(zhì)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游迎來(lái)了快速發(fā)展的機(jī)遇。負(fù)面清單中涉及農(nóng)林牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入禁止或限制類，基本上都有相關(guān)農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)和政策的支持。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單制度可以理解為是一項(xiàng)發(fā)展政策干預(yù)，由中央政府引導(dǎo)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)對(duì)犧牲生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法進(jìn)行調(diào)整，以保護(hù)并著力提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力作為區(qū)域發(fā)展的首要目標(biāo)。耕地、森林、河流、濕地和草原等自然資源具有屬地性質(zhì)，主要由其所在地的地方政府或民眾管理和使用。自上而下的發(fā)展政策干預(yù)在實(shí)施過(guò)程中不可避免地與地方發(fā)展?fàn)顩r發(fā)生矛盾，其執(zhí)行狀況受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方政治、自然環(huán)境、治理水平以及鄉(xiāng)規(guī)民約等地方特征的影響。如果重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度缺乏地方政府和居民配合，必然會(huì)走樣或失效。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度不可能像藍(lán)圖一樣設(shè)計(jì)和實(shí)施，而是有著更加復(fù)雜的實(shí)踐邏輯和多樣性結(jié)果。

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體較低，地方政府具有提高農(nóng)民收入、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈愿望。產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的實(shí)施會(huì)限制部分農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可能激化部分地區(qū)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。因此，在不損害生態(tài)系統(tǒng)功能的前提下，需要因地制宜地適度發(fā)展旅游、農(nóng)林牧產(chǎn)品生產(chǎn)和加工以及觀光休閑農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，給他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的空間。尋求綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，積極探索生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏的產(chǎn)業(yè)發(fā)展技術(shù)、模式和制度體系，這將是我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)農(nóng)業(yè)政策探索的方向[4]。

1.把發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)作為鄉(xiāng)村振興的重要組成部分

黨的十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，必須以綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展為基本指向。

2.構(gòu)建綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境

建立農(nóng)業(yè)和林業(yè)發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度，建立農(nóng)林業(yè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和制度保障體系。

3.開(kāi)展景觀恢復(fù)、提升農(nóng)業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)修復(fù)工程要遵循生態(tài)規(guī)律，推動(dòng)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理或景觀恢復(fù)；景觀恢復(fù)需要立足于景觀尺度協(xié)調(diào)處理景觀范圍內(nèi)人、森林與土地利用等動(dòng)態(tài)因素之間的復(fù)雜關(guān)系；景觀恢復(fù)的目標(biāo)不局限于實(shí)現(xiàn)森林面積增長(zhǎng)或者恢復(fù)森林生態(tài)系統(tǒng)到受干擾前的自然狀況，而是盡可能實(shí)現(xiàn)景觀尺度上生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的平衡。進(jìn)一步實(shí)施退耕還林、還草工程，探索重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)耕地休耕、草地禁牧輪牧制度；探索重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)用地向農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變的制度；依據(jù)自然條件、承載力和農(nóng)業(yè)品種，探索對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)農(nóng)業(yè)用地重新進(jìn)行區(qū)劃，建立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)地。

4.大力發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)

依托重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)地，形成體現(xiàn)自然特色、地域特色、工藝特色、文化特色、安全特色和生態(tài)特色的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)保護(hù)地產(chǎn)業(yè)體系；鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，形成產(chǎn)加銷一體化的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)保護(hù)地產(chǎn)業(yè)鏈。

5.大力發(fā)展美麗特色鄉(xiāng)村

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品都有一定的文化、歷史、地理和人文背景與內(nèi)涵，富有區(qū)域特色和民族文化，鼓勵(lì)合理利用這些資源能發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，繼承與傳播農(nóng)業(yè)文明遺產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與文化傳承相結(jié)合。