□威海市人大常委會法工委

自2015年7月正式獲批行使地方立法權(quán)后，威海市人大常委會在省人大常委會的精心指導下，圍繞“用好立法權(quán)促進良法善治”，堅持精準對接、精準立項、精準施策、精準處罰的立法工作思路，在彰顯特色上下功夫，在務實管用上做文章，努力提高地方立法的精細化、科學化水平。截至目前，威海市人大共出臺地方性法規(guī)6件，其中程序性法規(guī)1件、實體性法規(guī)5件。所立首法得到了全國人大常委會原委員長張德江同志的高度評價：“《威海市城市風貌保護條例》立足‘千里海岸線、一幅山水畫’的海濱城市特色，為人民保存了一幅立體的、體現(xiàn)現(xiàn)實人文精神的水墨畫?！?/p>

精準對接，提高政治站位

立法是一項政治性很強的工作。威海市人大堅持高點定位，主動對接上級要求、市委意圖和群眾關切推進立法，確保了立法的正確政治方向。遵循依法立法原則，認真貫徹落實憲法、立法法等有關法律法規(guī)，嚴格按照法定權(quán)限和程序進行立法，準確理解和把握立法法賦予設區(qū)的市的立法權(quán)限范圍，結(jié)合上級有關文件精神對這一范圍進行了細化，方便有關單位和個人提出建議項目。在此基礎上，高度重視將社會主義核心價值觀融入地方立法，目前正在制定《威海市文明行為促進條例》，力求進一步提升城市文明程度，提高全體市民的文明素質(zhì)，確保社會主義核心價值觀在整個威海大地落地生根。

在學深悟透上位法和有關文件精神的基礎上，市人大緊緊圍繞市委“全域城市化、市域一體化”、生態(tài)文明建設、實施新舊動能轉(zhuǎn)換等重大部署開展立法工作，自覺將堅持黨的領導貫穿于立法工作的方方面面。建立了所有法規(guī)項目向市委請示匯報機制，確保了立法工作的正確方向；對同一法規(guī)的起草、審議等不同環(huán)節(jié)，也堅持多次向市委請示匯報，準確理解和把握市委的立法意圖。

立足于民心是最大的政治。威海市人大始終堅持人民主體地位，通過立法從制度上推動解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，將改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全市人民。威海是全省乃至全國老齡化程度較高的城市之一，截至2015年底，全市60歲以上老年人達到64.55萬，占總?cè)丝诘?5.8%，廣大人民群眾對養(yǎng)老保障問題的關注度較高，要求立法的呼聲也越來越強烈。在2016年初召開的市十六屆人大五次會議上，賈國哲等11名代表就聯(lián)名提出了制定居民養(yǎng)老保障條例的議案，市人大常委會經(jīng)過法定程序研究后予以采納，并列入當年立法計劃。目前，該條例已于2017年1月22日出臺，社會反響良好。

精準立項，突出威海特色

注重選題的威海特色是市人大常委會一貫秉承的基本原則。著眼于提高立法選項的精準性，遵循“統(tǒng)籌兼顧、突出重點、條件成熟、急需先立”的科學選項原則，加強對威海市情實情的調(diào)研分析，優(yōu)先立體現(xiàn)威海特色之法和實踐急需之法。威海擁有近千公里海岸線，約占全國的1/18、全省的1/3，是一個海洋大市。但隨著沿海經(jīng)濟的不斷發(fā)展，向海洋要空間、要資源的行為日益突出，個別海岸帶區(qū)域被盲目開發(fā)利用，出現(xiàn)了私搭亂建、海岸污染和沙灘、防護林保護不到位等問題，同時海水入侵、海岸侵蝕等現(xiàn)象也逐漸加重。為保護好這些獨特資源，威海市出臺了《威海市海岸帶保護條例》。此外，威海市人均占有水資源量為573立方米，遠低于全國人均2100立方米的標準，屬于嚴重缺水地區(qū)。自2013年以來，天氣持續(xù)干旱，水資源總量嚴重不足，盡管于2015年12月開始啟用外調(diào)水，但外調(diào)水資源同樣十分緊缺。為應對水資源供需矛盾日益突出的嚴峻形勢，順應現(xiàn)實需求，威海市人大出臺了《威海市節(jié)約用水條例》。

在立法建議征集論證方面，建立起全方位多層次的征求意見體系。常委會法工委通過書面通知、郵寄信函和向全社會發(fā)布公告等多種方式，向全市各級國家機關、社會組織、立法咨詢委員、人大代表等廣泛征集建議項目。另一方面，常委會分管領導帶領有關人員，每年用一個月的時間深入到立法任務較重的部門、基層執(zhí)法一線及所在轄區(qū)進行全面調(diào)研，摸清了相關領域執(zhí)法中存在的突出問題和立法需求，為精準立項積累了實踐基礎。對征集到的建議項目，法工委會同有關專門委員會、市法制辦和有關部門進行了反復研究論證；對確實把握不準的項目，及時與省人大常委會法工委進行聯(lián)系與溝通，確保了立法項目的合法有效。

精準施策，力求務實管用

法的生命力在于實施，法的權(quán)威也在于實施。圍繞增強法規(guī)的針對性和實效性，堅持問題導向，建立立法項目儲備制度，規(guī)定凡是列入當年計劃的完成項目，起草部門必須提前一年進行調(diào)研論證，力求找準問題，對癥下藥。在調(diào)研過程中，創(chuàng)新調(diào)研方式，除采取座談會、論證會、網(wǎng)上公示等方式聽取意見外，還探索利用問卷調(diào)查、街頭訪談等形式，積極拓展立法調(diào)研的廣度和深度，為提高法規(guī)內(nèi)容的精準性奠定了基礎。比如，在《威海市居民養(yǎng)老服務保障條例》立法調(diào)研期間，制作了養(yǎng)老服務需求調(diào)查問卷，發(fā)給部分社區(qū)居民、村民、企業(yè)工人等征求意見，還深入到街頭巷尾、田間地頭，采取聊家常等方式，聽取部分老年人的養(yǎng)老服務需求。從調(diào)查的情況看，有92%參與調(diào)查的市民更傾向居家和社區(qū)養(yǎng)老。為此，適當將條例的重點內(nèi)容調(diào)整為居家和社區(qū)養(yǎng)老保障方面，減少了機構(gòu)養(yǎng)老服務部分內(nèi)容。再比如，為做好文明行為促進條例的起草工作，市人大會同市文明辦開展了為期一個月的文明行為大討論，向全社會征集市民贊同和反對的不文明行為類型，為條例的順利推進和有效實施奠定了廣泛的民意基礎。同時，針對部分市民在城區(qū)道路燒紙污染環(huán)境這一情況，市人大在今年清明節(jié)前夕組織了單一事項的社會調(diào)查，了解民眾意愿。經(jīng)過調(diào)查，全市88%的市民贊成禁止此類行為，民眾的支持為條例的起草及有關措施的制定提供了“底氣”。

在起草階段，建立“四位一體”的起草協(xié)調(diào)機制，法工委會同有關專門委員會、市法制辦和起草部門共同組成起草班子，集中力量做好法規(guī)起草工作。在審議階段，按照區(qū)分重點、各有側(cè)重的原則，組織常委會組成人員和有關專門委員會對草案內(nèi)容進行逐字逐條審議修改。對遇到的難點問題和爭議較大的問題，主動與市政府及有關部門溝通，找準問題的癥結(jié)所在。比如，在審議《威海市城市風貌保護條例》過程中，對海岸帶范圍內(nèi)新建建筑后退距離的規(guī)定，各方爭議較大。在積極與有關部門溝通協(xié)調(diào)的基礎上，法工委還通過專家論證、立法咨詢等方式，聽取相關領域?qū)＜摇⒘⒎ㄗ稍兾瘑T的意見和建議。經(jīng)過多方論證，最終在條例中增加了建筑后退距離等強制標準，進一步增強了條例的實效性。

精準處罰，強化剛性約束

精準處罰是精準立法的有力保障。圍繞解決好“由誰罰、怎么罰、罰多少”三個問題，在法律責任章節(jié)進一步明確執(zhí)法主體、科學設置處罰種類，創(chuàng)新罰款計算標準，致力于打通精準立法的最后一公里。

一方面，堅持違法行為和執(zhí)法主體一一對應，明確規(guī)定了每一類違法行為的執(zhí)法主體，特別是對上位法沒有明確監(jiān)管主體的情形予以補充規(guī)定，填補了立法空白。比如，在《威海市飲用水水源地保護條例》立法過程中，針對上位法對非規(guī)模畜禽養(yǎng)殖專業(yè)戶、散養(yǎng)戶的監(jiān)管缺位問題，條例明確規(guī)定了監(jiān)管主體和污染防治措施，為加強行政監(jiān)管提供了及時有效的法規(guī)依據(jù)。另一方面，堅持禁止性行為和法律責任一一對應，為每一類禁止性行為量身定制出切實可行的法律責任措施。在處罰種類的設置上，堅持過罰相當原則，按照行為人違法情節(jié)的輕重，規(guī)定了沒收違法所得、不同額度罰款等處罰措施，加大了違法成本，有利于遏制各類違法行為。

同時，對罰款的計算標準進行創(chuàng)新性設計，由習慣按照固定額度處罰，改為按照產(chǎn)品的市場價格確定罰款標準，不能確定市場價格的，參照類似產(chǎn)品或行業(yè)的市場價格確定。比如，《威海市城市風貌保護條例》對破壞海岸帶資源、違法采石采砂和開發(fā)建設等行為，按照違法所得、破壞城市風貌的面積和恢復工程造價的一定比例等處以罰款，減少了部門的自由裁量空間，增強了罰款標準的科學性。