文/彭亞平

導(dǎo)言

迄今為止，技術(shù)治理依然是個(gè)無(wú)處不在又令人捉摸不定的“幽靈”。它為精細(xì)化治理、網(wǎng)格化治理、大數(shù)據(jù)治理等理念提供了方法論自信；它是深埋在項(xiàng)目制、運(yùn)動(dòng)式治理和行政發(fā)包制等理論觀察中的草蛇灰線；它因奔走在電子政務(wù)、精準(zhǔn)扶貧、土地資源管理、流動(dòng)人口管控等治理實(shí)踐中而被研究者捕捉。在歡呼技術(shù)時(shí)代來(lái)臨的同時(shí)，人們也在批判技術(shù)治理對(duì)社會(huì)的裁剪、對(duì)個(gè)體施加的權(quán)力，揭示其想要“將體制和結(jié)構(gòu)層次的問(wèn)題化約為行政技術(shù)的問(wèn)題”卻又深陷在現(xiàn)有治理框架的困境（黃曉春、嵇欣，2016）。與此同時(shí)，治理的困局又不斷地召喚新的、更好的技術(shù)。以基層治理為例，個(gè)人偏好如何反映到公共偏好之中，是基層治理的癥結(jié)所在。居民二元分化、中產(chǎn)階級(jí)參與社區(qū)事務(wù)的興趣缺乏、社區(qū)抗?fàn)幱萦?、居委?huì)弄虛作假等治理難題都傳達(dá)了一個(gè)根本問(wèn)題——民意難以正確、及時(shí)表達(dá)和有效回應(yīng)。

技術(shù)治理的使命正是通過(guò)識(shí)別、處理源源不斷的問(wèn)題進(jìn)而把社會(huì)清晰地呈現(xiàn)在國(guó)家面前。那么，它能夠完成其使命嗎？為此，本文取材民意調(diào)查領(lǐng)域，去追問(wèn)技術(shù)治理的邏輯及其命運(yùn)。將其轉(zhuǎn)化成經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題，即通過(guò)揭開(kāi)民意生產(chǎn)過(guò)程的暗箱，探究由基層政府實(shí)施的民意調(diào)查為何普遍公信力不高，甚至被質(zhì)疑造假？它能反映真實(shí)的民意嗎？如果不能，原因何在？

某街道以項(xiàng)目的形式成立民調(diào)小組，對(duì)轄區(qū)內(nèi)34個(gè)居民區(qū)進(jìn)行連續(xù)三年的民意調(diào)查，內(nèi)容涉及社區(qū)安全、衛(wèi)生、環(huán)境、鄰里關(guān)系、民生設(shè)施、居委會(huì)工作等基層治理各方面，并編制成各社區(qū)排名指標(biāo)體系，用于街道各部門(mén)對(duì)居民區(qū)兩委的考核、街道行政決策的參考。圍繞著民調(diào)，有街道、職能科辦、居民、技術(shù)人員等幾類(lèi)相關(guān)主體。街道及各職能科辦負(fù)責(zé)問(wèn)卷設(shè)計(jì)、擬定指標(biāo)；居委會(huì)負(fù)責(zé)配合街道抽樣和組織問(wèn)卷調(diào)查；居民負(fù)責(zé)填寫(xiě)問(wèn)題；技術(shù)人員即第三方學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供技術(shù)指導(dǎo)以保證民調(diào)的科學(xué)性。

民意化簡(jiǎn)程序：案例過(guò)程

（一）化簡(jiǎn)程序一：從“社會(huì)情境”到“問(wèn)題”

1.問(wèn)卷設(shè)計(jì)：如何篩選情境？

問(wèn)卷是社區(qū)情境的集合，即將民意搜集限制在一定的范圍內(nèi)。作為民調(diào)的執(zhí)行者和組織者，街道面臨的任務(wù)是從數(shù)十個(gè)社區(qū)內(nèi)無(wú)數(shù)個(gè)可能的社會(huì)情境中，抽取組成問(wèn)卷的代表情境。是什么樣的經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)左右了民調(diào)問(wèn)卷中情境集合的篩選原則？“上級(jí)、老百姓關(guān)心的”是情境篩選的經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，但這是個(gè)泛指。在實(shí)際操作中，哪些情境被篩選進(jìn)入集合，則基于官員和相關(guān)工作人員的日常經(jīng)驗(yàn)。

與2015年相比，2016年的民調(diào)做了一些調(diào)整，主要是新增了幾個(gè)版塊。個(gè)中緣由，既有街道（特別是負(fù)責(zé)民調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)人）與各職能科辦關(guān)系的因素，也有民調(diào)與街道其他項(xiàng)目兼容的考慮，還與時(shí)事變化相關(guān)。新增的“協(xié)助街道工作”版塊，分別對(duì)應(yīng)各個(gè)職能科辦的具體工作任務(wù)，即讓居民評(píng)價(jià)其所在社區(qū)兩委在這些工作上的表現(xiàn)。為什么新增該版塊呢？負(fù)責(zé)民調(diào)的副主任在可行性分析會(huì)上說(shuō)：“前兩年的民調(diào)，效果很好，我們很多科室年終評(píng)估就用到了這些民調(diào)的排名……（街道）其他職能科辦希望能共享這個(gè)數(shù)據(jù)?！泵裾{(diào)是以街道的名義進(jìn)行的，使用財(cái)政撥款，取得街道各職能科辦的支持是關(guān)系到民調(diào)工作能否繼續(xù)開(kāi)展的因素之一。民調(diào)結(jié)果到底有沒(méi)有用，很大程度取決于各職能科辦是否用得上。要想數(shù)據(jù)用得上，必須在版塊設(shè)計(jì)上加以體現(xiàn)。新增的自治和黨建特色項(xiàng)目，也是這兩年區(qū)里和街道主推的政府創(chuàng)新項(xiàng)目。街道的用意，除了檢驗(yàn)它們?cè)诟魃鐓^(qū)推廣的效果如何外，還能與區(qū)里和街道目前的工作重心相配套。

2.情境的壓縮方向：如何問(wèn)問(wèn)題？

情境樣本框確定好之后，接下來(lái)的程序是如何將情境定義為問(wèn)題？一個(gè)問(wèn)題的誕生，意味著一個(gè)情境朝著某個(gè)方向被限定好了。以代表情境“社區(qū)組織的人大選舉和業(yè)委會(huì)選舉”為例，居民與該情境發(fā)生聯(lián)系的途徑有多種，隨之會(huì)產(chǎn)生多種對(duì)情境定義的可能性，并對(duì)應(yīng)各自的目標(biāo)問(wèn)題。當(dāng)問(wèn)題最終被定義為“您認(rèn)為居民區(qū)內(nèi)人大選舉和業(yè)委會(huì)選舉組織得如何”時(shí)，街道的權(quán)力在于，基層民主這一情境被定義到居民對(duì)所在居委會(huì)組織類(lèi)似活動(dòng)的能力上了。對(duì)一個(gè)社區(qū)基層民主“能力”的衡量，既不是人大代表能否履職、選舉過(guò)程是否公正，也不是造成目前選舉冷漠的原因等問(wèn)題，而是詢問(wèn)居委會(huì)組織選舉的能力。顯然，居委會(huì)的組織能力無(wú)法支撐起民主監(jiān)督活動(dòng)這個(gè)主題，卻又帶著這個(gè)主題的帽子，并成為計(jì)算基層民主指數(shù)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)。

街道為何如此命題呢？這樣符合科學(xué)原則嗎？民調(diào)的目的是居民對(duì)社區(qū)的評(píng)價(jià)，街道把民調(diào)與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)后，民調(diào)就變成了居民對(duì)居委會(huì)的評(píng)價(jià)。人大代表的履職、選舉過(guò)程的公正性不屬于社區(qū)兩委的工作范圍，選舉冷漠是一個(gè)敏感的政治話題，加上兩委對(duì)選舉工作的影響范圍也只在于組織這項(xiàng)活動(dòng)，所以只能朝著這個(gè)方向命題。類(lèi)似的例子廣泛存在。公共衛(wèi)生方面不問(wèn)醫(yī)患矛盾、看病難、看病貴等熱點(diǎn)問(wèn)題，而問(wèn)健康知識(shí)講座做得好不好；外來(lái)人口管理方面不問(wèn)城管執(zhí)法、落戶困難，而問(wèn)群租合租治理問(wèn)題；法律援助方面不問(wèn)上訪、拆遷、業(yè)主維權(quán)、環(huán)境抗?fàn)?，而?wèn)家庭暴力的調(diào)解問(wèn)題、法律宣傳力度。顯然，上述學(xué)界和社會(huì)關(guān)心的基層治理熱點(diǎn)問(wèn)題，幾乎都沒(méi)有進(jìn)入問(wèn)卷，但進(jìn)入問(wèn)卷的問(wèn)題又都跟它們沾邊，得以支撐背后的主題。當(dāng)民意調(diào)查的操作權(quán)掌握在基層政府手中時(shí)，它內(nèi)在的基因如管轄范圍、上下級(jí)關(guān)系就會(huì)植入到從社會(huì)情境化簡(jiǎn)為問(wèn)題的過(guò)程之中。

（二）化簡(jiǎn)程序二：從“問(wèn)題”到“數(shù)字”

1.“做卷子”：集中填寫(xiě)問(wèn)卷的理由

此次民意調(diào)查最終的抽樣方法是以各社區(qū)人群分類(lèi)為層級(jí)的分層抽樣，調(diào)查方式是集中填寫(xiě)問(wèn)卷。把樣本集中起來(lái)填寫(xiě)問(wèn)卷的方式在西方民調(diào)中很難見(jiàn)到。用居民常說(shuō)的話叫“做卷子”，填一份問(wèn)卷好比考一場(chǎng)試。在成本和儀式化的考慮下，一場(chǎng)民意調(diào)查要跟其他不少活動(dòng)結(jié)合起來(lái)，安排得緊鑼密鼓。具體流程有：各位居民代表在會(huì)場(chǎng)坐定后，該社區(qū)書(shū)記上臺(tái)作年終述職報(bào)告；在技術(shù)人員的監(jiān)督和輔導(dǎo)下，受訪者填寫(xiě)問(wèn)卷并回收；部分居民代表參與街道組織的結(jié)構(gòu)性訪談，對(duì)社區(qū)兩委工作人員進(jìn)行打分和評(píng)價(jià)；街道工作人員對(duì)社區(qū)兩委逐一訪談，并相互打分。

在各社區(qū)的民意調(diào)查過(guò)程中，街道人員、技術(shù)人員、社區(qū)干部、居民代表全部到場(chǎng)，工序明確、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。半天時(shí)間，所有事情都趕在一起辦了，一個(gè)社區(qū)的任務(wù)就完成了。

然而，民調(diào)抽樣最重要的隨機(jī)性指標(biāo)能保證嗎？技術(shù)上的解釋同樣有說(shuō)服力。集中填寫(xiě)問(wèn)卷可以保證調(diào)查環(huán)境、調(diào)查時(shí)間和調(diào)查人員造成的影響是同質(zhì)的，控制住常見(jiàn)的情境、訪員和季節(jié)等因素。另外，街道也設(shè)置了針對(duì)各個(gè)社區(qū)的小樣本隨機(jī)測(cè)試，采取街頭偶遇的方式，以便測(cè)試問(wèn)卷的信度和效度，并作為集中填寫(xiě)問(wèn)卷方式的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

2.居民人數(shù)的控制權(quán)：分層抽樣的政治學(xué)

抽樣時(shí)如何分層呢？各社區(qū)樣本數(shù)量的下限被統(tǒng)一規(guī)定為50人。這些人從哪里來(lái)？民意調(diào)查通常很難取得一張載有所有人口成員的名冊(cè)，街道無(wú)法掌握各個(gè)社區(qū)人口的實(shí)時(shí)和動(dòng)態(tài)信息，并沒(méi)有一個(gè)質(zhì)量較高的可供抽樣的總體。就算能夠調(diào)動(dòng)戶籍?dāng)?shù)據(jù)，因拆遷、工作變動(dòng)、升學(xué)等因素的人口流動(dòng)也會(huì)造成大量的無(wú)響應(yīng)誤差。

民調(diào)的分層抽樣方案是社區(qū)向街道上報(bào)總體數(shù)量作為抽樣庫(kù)，由街道確定樣本。為保證隨機(jī)性，街道對(duì)每個(gè)社區(qū)的總體庫(kù)做了一些規(guī)定，如人數(shù)的最低限制、居民樣本標(biāo)準(zhǔn)、居民類(lèi)型的規(guī)定、居民基本信息。各社區(qū)提交符合規(guī)定的樣本庫(kù)后，交與街道方進(jìn)行分層抽樣。將確定抽樣總體的權(quán)力交與居委會(huì)可能存在一些問(wèn)題，居委會(huì)選擇被抽樣居民時(shí)，依然依據(jù)成本原則。事實(shí)上，掌握所有居民的資料對(duì)不少居委會(huì)來(lái)說(shuō)難度很大。能夠被掌握資料的，一般是信息被社區(qū)登記了的人。因此，全社區(qū)居民已經(jīng)依據(jù)“與居委會(huì)有無(wú)交集”這一指標(biāo)經(jīng)過(guò)了篩選。只要對(duì)問(wèn)卷中的個(gè)體特征變量如居民年齡、受教育程度、工作性質(zhì)分布情況稍加考察，比如做個(gè)散點(diǎn)圖，馬上就會(huì)發(fā)現(xiàn)存在不同程度的偏態(tài)，退休老年人作為參加社區(qū)活動(dòng)的主力軍的局面依然沒(méi)有改變。然而，分層的依據(jù)不是年齡、職業(yè)或者收入，而是黨員、樓組長(zhǎng)、志愿者、群眾活動(dòng)團(tuán)隊(duì)成員、物業(yè)管理人員、駐區(qū)和共建單位人員、業(yè)委會(huì)成員、人大代表/政協(xié)委員、社區(qū)民警和其他居民十一類(lèi)人群，只要保證這些類(lèi)型的人員比例符合要求，在技術(shù)上就算抽樣質(zhì)量良好。人群劃分方式與基層政府對(duì)現(xiàn)有人群的分類(lèi)相對(duì)應(yīng)，以便民意調(diào)查的數(shù)據(jù)結(jié)果能夠作為參數(shù)直接輸入到科層機(jī)器之中。樓組長(zhǎng)的意見(jiàn)呈現(xiàn)什么形態(tài)、群眾團(tuán)隊(duì)成員對(duì)哪些問(wèn)題反響比較熱烈、共建單位比較在乎什么問(wèn)題，等等，都是街道所關(guān)心的。

居委會(huì)的控制力還體現(xiàn)在樣本數(shù)量上。根據(jù)樣本量設(shè)置規(guī)則，每個(gè)社區(qū)填寫(xiě)問(wèn)卷的居民數(shù)原則上不少于50個(gè)。從2016年民調(diào)實(shí)際到場(chǎng)人數(shù)來(lái)看，各社區(qū)填寫(xiě)問(wèn)卷的居民平均數(shù)為51.14，其中到場(chǎng)人數(shù)剛好為50的社區(qū)有15個(gè)。社區(qū)居委會(huì)對(duì)到場(chǎng)填寫(xiě)問(wèn)卷的居民有著怎樣的控制權(quán)？對(duì)精準(zhǔn)到場(chǎng)人數(shù)的一個(gè)解釋是，人群分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的漏洞給了居委會(huì)轉(zhuǎn)圜的余地。按照十一類(lèi)人群的劃分標(biāo)準(zhǔn)，抽樣庫(kù)里居民類(lèi)型重疊的現(xiàn)象較為普遍，某人可以既是志愿者也是群眾團(tuán)隊(duì)成員更是黨員。社區(qū)干部可以任意配置類(lèi)型重疊的居民以符合要求，操作的空間更大。

（三）化簡(jiǎn)程序三：從“數(shù)字”到“數(shù)字”加總

居民為所有刻度賦值后，街道可依照各個(gè)加總原則將刻度值累加，得到不同的指標(biāo)和對(duì)應(yīng)的社區(qū)排名、檔次，最終繪制成民意地圖。構(gòu)建指標(biāo)體系是民調(diào)操作的最后一個(gè)階段，也是街道和社區(qū)最為看重的部分。各個(gè)指標(biāo)基于各個(gè)版塊制作而成，最終計(jì)算出來(lái)的指標(biāo)既要給各個(gè)職能科辦使用，又要呈給街道領(lǐng)導(dǎo)閱讀甚至上報(bào)區(qū)里，還會(huì)直接制作成《XX社區(qū)診斷書(shū)》下發(fā)到各個(gè)社區(qū)。自然，民調(diào)結(jié)果怎么做出來(lái)，他們的意志是個(gè)重要變量。

1.分值權(quán)重

構(gòu)成民意的意見(jiàn)本無(wú)優(yōu)/劣、重要/次要之分，但暗含操作者目的的民調(diào)卻對(duì)此進(jìn)行了排序。在擬定民調(diào)指標(biāo)時(shí)，構(gòu)成指標(biāo)的各個(gè)問(wèn)題的分值權(quán)重，就是街道對(duì)各個(gè)社區(qū)情境的重要性排序。2016年的各個(gè)版塊被分配了不同的權(quán)重，甚至每題的分?jǐn)?shù)都不一樣。為了獲得職能科辦的支持，使民調(diào)結(jié)果能為其日常工作所用，問(wèn)卷中的所有問(wèn)題都可以與各個(gè)職能科辦的工作范圍相對(duì)應(yīng)。由此，可以排列出各職能科辦在問(wèn)卷中所占的百分比。服務(wù)辦、平安辦、管理辦等分值高達(dá)16%，婦聯(lián)、團(tuán)工委、武裝部、工會(huì)卻只占1%，部門(mén)之間極不均衡。分值權(quán)重既反映了目前基層工作的重心，又把街道各部門(mén)的地位作為結(jié)構(gòu)的基因植入了民調(diào)。

2.計(jì)算方法

作為對(duì)街道所有社區(qū)的情況摸排，從2015年起，每個(gè)年度的民調(diào)都設(shè)置了進(jìn)步指數(shù)，計(jì)算素材是各社區(qū)歷年的民調(diào)得分。從結(jié)果看，較之2015年，2016年的分?jǐn)?shù)出現(xiàn)下滑，也就是說(shuō)大部分社區(qū)在2016年是退步的。在成果說(shuō)明會(huì)上，副主任表態(tài)：“進(jìn)步指數(shù)得要，不然上面看到了（這一部分缺失），會(huì)很顯眼。進(jìn)步指數(shù)這個(gè)東西，就是我們街道工作搞得好不好（的直接體現(xiàn)），一眼就看出來(lái)了……有沒(méi)有別的辦法想？”在長(zhǎng)時(shí)間的討論中，技術(shù)服務(wù)人員提供了幾種計(jì)算指數(shù)的基準(zhǔn)法，在場(chǎng)的街道民調(diào)小組成員（由街道工作人員組成）則一一詢問(wèn)這些方法的科學(xué)性。最終，動(dòng)態(tài)指數(shù)和靜態(tài)指數(shù)這對(duì)統(tǒng)計(jì)學(xué)概念提供了“技術(shù)支持”。繁瑣計(jì)算的成果“令人欣慰”，進(jìn)步的社區(qū)稍占多數(shù)。

3.各指標(biāo)檔次劃分

在指標(biāo)和排名計(jì)算好之后，要區(qū)分檔次。然而，到底分為幾檔，按什么標(biāo)準(zhǔn)分檔次，得視情況而定。各社區(qū)在各個(gè)指標(biāo)中被分為非常優(yōu)秀、比較優(yōu)秀、一般、較差四檔，詞語(yǔ)邏輯對(duì)稱(chēng)的“非常差”則缺失。街道設(shè)置的分檔原則是：前兩個(gè)檔次是指數(shù)為100及100以上的社區(qū)，后兩個(gè)檔次是指數(shù)為100以下的社區(qū)；除首尾外，每個(gè)檔次劃分的區(qū)間是均等的，如以10為區(qū)間。然而，設(shè)置檔次的玄機(jī)在于，具體以多少為區(qū)間各不相同，以5、10、15為區(qū)間的情況都存在。原因也很簡(jiǎn)單，各個(gè)指數(shù)的社區(qū)分布情況差異明顯，不能采用統(tǒng)一的分檔次方法。在此作用下，檔次呈現(xiàn)如下規(guī)律：中間兩個(gè)檔次比首尾兩個(gè)檔次的社區(qū)數(shù)量要多；“非常優(yōu)秀”比“較差”的社區(qū)數(shù)量要多。各社區(qū)檔次直接表現(xiàn)在各個(gè)指標(biāo)組成的民調(diào)地圖上，以形成可視化成果。在街道各社區(qū)的行政地圖上，代表中等水平的“比較優(yōu)秀”和“一般”的社區(qū)分別被涂成橙色和藍(lán)色，代表極端水平的“非常優(yōu)秀”和“較差”的社區(qū)被涂成紅色和綠色。每個(gè)地圖上，紅和綠總是少數(shù)，而紅色大都比綠色多。

小結(jié)與討論

縱觀整個(gè)民調(diào)過(guò)程，各級(jí)權(quán)力主動(dòng)或被動(dòng)設(shè)置自己的規(guī)則，卻以“事事有理由、步步講科學(xué)”為宗。最終，富含信息的社會(huì)情境消失了，可視化的指標(biāo)和地圖被呈現(xiàn)出來(lái)。經(jīng)過(guò)街道、居委會(huì)在各個(gè)環(huán)節(jié)上的層層加工，民調(diào)反映出的民意對(duì)他們來(lái)說(shuō)再熟悉不過(guò)了。不同的是，街道在某些方面獲得了合法性。持續(xù)多年的社區(qū)民意調(diào)查是街道實(shí)實(shí)在在的社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目，民調(diào)的成果將作為職能科辦年終評(píng)估各社區(qū)的量化參考，成為決定社區(qū)干部評(píng)優(yōu)、確定編制甚至去留的標(biāo)準(zhǔn)，甚至有可能納入決策參考。對(duì)居委會(huì)而言，一張以本社區(qū)居民的名義開(kāi)具的《社區(qū)診斷書(shū)》從街道下發(fā)，為以后的工作確定了方向。政策合法性、官員政績(jī)、官僚機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)參數(shù)、社區(qū)工作方向等，都是民意調(diào)查為基層各主體帶來(lái)的好處。唯一用不到民調(diào)數(shù)據(jù)的反而是居民。

然而，民調(diào)本來(lái)是個(gè)統(tǒng)計(jì)學(xué)過(guò)程，如何變成了權(quán)力入侵的政治過(guò)程？上述問(wèn)題讓我們回到最初的疑惑——技術(shù)治理能夠完成其使命嗎？從我們對(duì)民意調(diào)查全過(guò)程的解剖來(lái)看，問(wèn)題的關(guān)鍵似乎并不在于技術(shù)的發(fā)展水平和嚴(yán)謹(jǐn)程度，而是技術(shù)治理的邏輯。當(dāng)民調(diào)技術(shù)將“潛在”的復(fù)雜民意轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)在”的民意數(shù)據(jù)和指標(biāo)時(shí)，民意被一步步化簡(jiǎn)、壓縮。在此過(guò)程中，再?lài)?yán)格的技術(shù)都只能保證化簡(jiǎn)的程序“合法”，而化簡(jiǎn)的方向則由操作者決定。同理，政務(wù)微信/微博技術(shù)管不了頁(yè)面新聞或推送千篇一律，網(wǎng)格化治理技術(shù)管不了網(wǎng)格員拍照上報(bào)容易解決的事務(wù)，輿情監(jiān)測(cè)平臺(tái)管不了對(duì)事件識(shí)別、分類(lèi)和定性的現(xiàn)實(shí)考量。行文至此，技術(shù)治理的悖論逐漸清晰。國(guó)家通過(guò)技術(shù)治理打量社會(huì)的同時(shí)，也在制造其眼中的社會(huì)，它必然會(huì)把自己的基因植入其中。因此，技術(shù)治理的悖論是：國(guó)家通過(guò)技術(shù)之眼觀察社會(huì)圖像時(shí)，它看到的可能是自己的倒影。