改革開放40年以來，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，就業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，就業(yè)結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化，尤其是十八大以來，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，勞動(dòng)力市場和就業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)新特征、新變化，就業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略全面實(shí)施，就業(yè)保持平穩(wěn)，發(fā)揮了積極的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定器功能。進(jìn)入新時(shí)代，結(jié)構(gòu)性問題成為就業(yè)的主要矛盾，需要深入實(shí)施就業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，緊緊抓住不充分不平衡的主要矛盾，實(shí)現(xiàn)更加充分、更高質(zhì)量的就業(yè)，這是中國成功跨越中等收入階段的必然要求，是全面建成小康社會(huì)的重要基礎(chǔ)，也是邁向新時(shí)代、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興第二個(gè)百年目標(biāo)的必要支撐。

一、改革開放以來我國就業(yè)的發(fā)展歷程

改革開放讓中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入快車道，城鄉(xiāng)就業(yè)開始持續(xù)繁榮發(fā)展。1978—2017年，中國城鄉(xiāng)就業(yè)總量從4億人擴(kuò)張到約7.8億人，40年間將近翻了一番。城鎮(zhèn)化和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，也是進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的動(dòng)力，城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場迅猛發(fā)展，創(chuàng)造和聚集了更多就業(yè)崗位。城鎮(zhèn)就業(yè)人員總量從1978年的不到一億人（9500萬人）快速擴(kuò)張到2017年的4.2億人，40年間增長了3.5倍。鄉(xiāng)村就業(yè)人員總量經(jīng)歷了一個(gè)先增長而后下降的過程，從1978年大約3億人逐步增長到1997年的高峰4.9億人，隨后開始快速縮減，2017年下降到3.5億人。城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，鄉(xiāng)村就業(yè)人員比重逐步下降，城鎮(zhèn)就業(yè)人員比重逐步提高并有加速提高的趨勢，40年間城鎮(zhèn)就業(yè)比重從23.7%逐步提高到2017年的54.7%。歸納來看，城鄉(xiāng)就業(yè)發(fā)展歷程大體可以劃分為四個(gè)階段。

（一）1978—1989年：城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的就業(yè)變動(dòng)趨勢基本同步，新增就業(yè)人員主要來自于城鄉(xiāng)內(nèi)部新成長勞動(dòng)力

1978年黨的十一屆三中全會(huì)拋棄了“以階級(jí)斗爭為綱”，把黨和國家工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，改革開放率先從農(nóng)村開啟，農(nóng)村生產(chǎn)力迅速得到解放。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了大量非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，提出社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是以公有制為基礎(chǔ)的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，改革的重點(diǎn)逐漸從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，以搞活國有企業(yè)為中心環(huán)節(jié)全面展開，推進(jìn)勞動(dòng)合同制的用工管理制度改革。城鄉(xiāng)就業(yè)需求和勞動(dòng)力供給都呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，1985年城鎮(zhèn)就業(yè)人員增速達(dá)到4.7%，農(nóng)村就業(yè)人員增速為3.0%，就業(yè)總量歷史性地達(dá)到5億人。這一時(shí)期，城鄉(xiāng)就業(yè)市場基本上處于兩個(gè)分割的市場，農(nóng)村勞動(dòng)力被嚴(yán)格限制進(jìn)入城鎮(zhèn)。1989年初，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于嚴(yán)格控制民工外出的緊急通知》，要求各地采取措施嚴(yán)格控制當(dāng)?shù)孛窆ね獬鰟?wù)工，初步涌現(xiàn)的“民工潮”在嚴(yán)格行政管控下暫時(shí)抑制。在制度變革和供給釋放雙重影響下，這一時(shí)期城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的就業(yè)變化幾乎同步走過了一個(gè)快速擴(kuò)張的過程，城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)保持基本穩(wěn)定，城鎮(zhèn)就業(yè)占比僅提高了2.3個(gè)百分點(diǎn)，從1978年的23.7%徘徊到1989年的26.0%。

（二）1990—2000年：城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的就業(yè)變化開始加速分化，城鎮(zhèn)就業(yè)人員增速加快，鄉(xiāng)村就業(yè)人員增速持續(xù)放緩直至停滯

1992年黨的十四大明確了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的改革目標(biāo)，極大激發(fā)了人們的發(fā)展熱情，非公經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架確立，要求推進(jìn)建設(shè)全國統(tǒng)一開放的市場體系和現(xiàn)代企業(yè)制度，以按勞分配為主體的分配制度極大地調(diào)動(dòng)了就業(yè)創(chuàng)業(yè)積極性，加速了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，“民工潮”現(xiàn)象再次涌現(xiàn)。1996年城鎮(zhèn)就業(yè)規(guī)模突然大幅跳漲，這得益于戶籍制度改革的重大改革，取消了嚴(yán)格的農(nóng)村人口流動(dòng)管控。1996年7月1日開始啟用常住人口登記表和居民戶口簿，進(jìn)城務(wù)工者身份得以重新界定，“盲流”概念退出歷史舞臺(tái)，而1998年之后城鎮(zhèn)就業(yè)增速連續(xù)出現(xiàn)放緩主要受到城鎮(zhèn)國企改制沖擊，幾千萬城鎮(zhèn)下崗職工短期內(nèi)沖擊城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場，2000年城鎮(zhèn)就業(yè)增長率下降到3.3%。但是，城鎮(zhèn)國企改制沖擊并未能夠阻礙農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移步伐，隨著“大遷移”時(shí)代到來，1998年鄉(xiāng)村就業(yè)人員在達(dá)到峰值4.9億人之后正式進(jìn)入負(fù)增長階段。城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)繼續(xù)穩(wěn)步變動(dòng)，1990年城鎮(zhèn)就業(yè)比重為26.3%，1998年突破了30%，2000年進(jìn)一步提高到32.1%。

（三）2001—2012年：城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的就業(yè)變化呈現(xiàn)互補(bǔ)格局，城鎮(zhèn)就業(yè)人員保持平穩(wěn)較快增長，鄉(xiāng)村就業(yè)人員加速減少

進(jìn)入21世紀(jì)，中國加快融入全球經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)深化，2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出了完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的戰(zhàn)略任務(wù)，經(jīng)濟(jì)連續(xù)保持高達(dá)兩位數(shù)快速增長。城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場需求強(qiáng)勁，2003年局部地區(qū)“民工荒”現(xiàn)象開始出現(xiàn)，普通勞動(dòng)力出現(xiàn)了供不應(yīng)求的局面，勞動(dòng)力需求增長速度開始超過勞動(dòng)力供給增長速度，勞動(dòng)力無限供給的時(shí)代已經(jīng)終結(jié)，中國已經(jīng)迎來了“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”。［1］農(nóng)村改革形成的“推力”與城鎮(zhèn)強(qiáng)勁需求產(chǎn)生的“拉力”共同發(fā)揮作用，2003年“農(nóng)業(yè)新政”開啟，徹底取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，全面實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，進(jìn)一步釋放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，外出農(nóng)民工人數(shù)迅速突破1億人。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力和大學(xué)畢業(yè)生成為城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場的主要供給來源。城鎮(zhèn)就業(yè)人員增長完成了從加速到再次平穩(wěn)的過程，2001年城鎮(zhèn)就業(yè)人員增速就恢復(fù)到4%以上，金融危機(jī)之前的2007年城鎮(zhèn)就業(yè)人員總量突破3億人，在2008年全球金融危機(jī)沖擊影響下，短期出現(xiàn)2000多萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)，城鎮(zhèn)就業(yè)人員增長率一度下降但很快又恢復(fù)。［2］人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變開始影響城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場，2011年中國15~59歲勞動(dòng)年齡人口達(dá)到峰值9.25億人，2012年首次開始下降，較前年減少345萬人，供給格局發(fā)生根本性變化。城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場供給越來越依靠鄉(xiāng)村勞動(dòng)力，這一時(shí)期鄉(xiāng)村就業(yè)人員開始持續(xù)加速減少，2006年開始每年下降速度達(dá)到2個(gè)百分點(diǎn)之多，2012年鄉(xiāng)村就業(yè)人員下降到4億人以下。這一時(shí)期城鄉(xiāng)就業(yè)人員變動(dòng)基本呈現(xiàn)“此消彼長”的關(guān)系，互補(bǔ)格局決定了城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)以更快速度轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)就業(yè)比重從2001年的33.1%快速提高到2012年的48.4%。

（四）2013年至今：城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村就業(yè)進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展新常態(tài)，城鄉(xiāng)就業(yè)總量趨于穩(wěn)定，城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)變化

2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》，提出“市場經(jīng)濟(jì)在資源配置中的決定性地位”，并且明確表明改革不再拘泥于經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)域，而是涵蓋社會(huì)、政治、文化以及生態(tài)文明的五位一體的全面改革。中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，但改革繼續(xù)激發(fā)市場活力，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略實(shí)施，新經(jīng)濟(jì)新就業(yè)不斷涌現(xiàn)，就業(yè)形勢保持穩(wěn)定。城鎮(zhèn)就業(yè)規(guī)模增速下降到3%以下并且逐步放緩，2017年城鎮(zhèn)就業(yè)增速下降到2.5%。農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力基本轉(zhuǎn)移殆盡，外出農(nóng)民工人數(shù)增速逐年放緩，增速從2010年前后超過5%持續(xù)下降到2016年的0.3%，全國農(nóng)民工總量達(dá)到2.8億人，外出農(nóng)民工人數(shù)達(dá)到1.7億人，基本處于飽和狀態(tài)。鄉(xiāng)村就業(yè)人員穩(wěn)定減少，2017年下降到3.5億人。

人口老齡化進(jìn)程加快，勞動(dòng)年齡人口持續(xù)負(fù)增長，但城鎮(zhèn)化步伐并未停止，城鎮(zhèn)化率從2013年的53.7%逐步提高到2017年的58.5%。城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場供給來源基本穩(wěn)定，城鎮(zhèn)就業(yè)規(guī)模增速明顯放緩，2015年城鎮(zhèn)就業(yè)人員突破4億人，2017年城鎮(zhèn)就業(yè)人員較上年增長2.5%，達(dá)到4.25億人。全國城鄉(xiāng)就業(yè)總量趨于穩(wěn)定并接近峰值，2017年增速僅為0.05%，就業(yè)總量保持在7.76億人。隨著老齡化水平繼續(xù)加深，勞動(dòng)力供給總量將逐步縮減，城鄉(xiāng)就業(yè)總量負(fù)增長階段即將到來。這一時(shí)期城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)繼續(xù)穩(wěn)步變化，城鎮(zhèn)就業(yè)比重在2013年接近50%，2017年提高到54.7%。

二、我國就業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力

（一）市場化改革持續(xù)激活就業(yè)需求

中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展得益于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的根本性轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長直接創(chuàng)造就業(yè)需求，就業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展最關(guān)鍵動(dòng)力同樣來源于市場化改革。改革開放以來的40年間，市場經(jīng)濟(jì)體制改革從初步探索到框架完成，再到全面深入，其步伐從未停頓，持續(xù)不斷釋放發(fā)展動(dòng)力。

市場化改革不斷深化，創(chuàng)造中國增長奇跡。1978—2012年中國GDP年均增速接近10%，進(jìn)入新常態(tài)之后增速趨于平穩(wěn)，但仍然保持年均7%左右的中高速增長。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大幅提高，人均GDP從改革開放初期不足400元大幅提高到2017年的近6萬元。市場化改革全面激活城鎮(zhèn)發(fā)展活力，充分調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力等要素資源，以建筑業(yè)、制造業(yè)為主的非農(nóng)部門迅猛發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)主體快速成長，國有經(jīng)濟(jì)比重持續(xù)下降，城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場強(qiáng)勁發(fā)展。國有和集體企業(yè)股份制改造是城鎮(zhèn)市場化改革的重要內(nèi)容，國有經(jīng)濟(jì)逐步從市場化部門退出，民營經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)加速進(jìn)入成為市場經(jīng)濟(jì)主體。所有制結(jié)構(gòu)的變化同時(shí)反映在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)中，城鎮(zhèn)國有部門就業(yè)人員比重從改革開放之初的接近80%緩慢下降到1990年的70%，20世紀(jì)90年代中期開啟了國企改制大幕，國有部門就業(yè)比重加速下降，到2000年大幅下降至35%，2016年進(jìn)一步下降到14.9%，而以民營經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)為主的市場化部門成為經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)創(chuàng)造的主體，推動(dòng)城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場持續(xù)繁榮穩(wěn)定（見圖1）。

圖1 中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與國有部門就業(yè)比重的變動(dòng)趨勢（1978—2016年）

（二）城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推動(dòng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力要素優(yōu)化配置

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略加速中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變，長期近似無限供給的農(nóng)村勞動(dòng)力成為中國經(jīng)濟(jì)奇跡的重要支撐，這也是中國勞動(dòng)力市場發(fā)展的一大特征。城鎮(zhèn)化進(jìn)程一定意義上可以說就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程，1978年農(nóng)村人口比重仍然高達(dá)82.1%，到1995年逐步下降到71.0%，隨著城鎮(zhèn)市場經(jīng)濟(jì)體制改革深化，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也進(jìn)入到加速階段，2010年農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)人口達(dá)到各占50%的格局，隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高，2017年城鎮(zhèn)人口比重提高到58.5%。

城鎮(zhèn)化過程就是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移再配置的過程，推動(dòng)中國城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移既為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要的勞動(dòng)力供給保障，也通過勞動(dòng)力要素在部門、行業(yè)和地區(qū)之間的再配置改進(jìn)城市和整體國民經(jīng)濟(jì)效率，這正是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的重要特征之一。在快速工業(yè)化的同時(shí)，城鎮(zhèn)吸納和集聚越來越多的就業(yè)。就業(yè)結(jié)構(gòu)變化總體上順應(yīng)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展方向，非農(nóng)業(yè)部門吸納越來越多的就業(yè)。服務(wù)業(yè)的就業(yè)比重早在20世紀(jì)90年代中期就超過第二產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)在一段時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)低速增長甚至停滯，這主要?dú)w因于20世紀(jì)90年代的國有企業(yè)改制。21世紀(jì)以來第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重在制造業(yè)、建筑業(yè)快速發(fā)展帶動(dòng)下逐步提高，2012年達(dá)到30.3%的高峰，隨后在服務(wù)業(yè)更迅猛發(fā)展勢頭下開始下降，2017年下降到28%左右。服務(wù)業(yè)始終保持穩(wěn)定較快發(fā)展態(tài)勢，2011年就業(yè)比重達(dá)到35.7%，超過農(nóng)業(yè)成為最大的就業(yè)部門。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)之后，我國經(jīng)濟(jì)從高速轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)繼續(xù)加快轉(zhuǎn)變，2013年服務(wù)業(yè)超越第二產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)中最大的部門，2015年服務(wù)業(yè)創(chuàng)造的增加值超過國民經(jīng)濟(jì)總量的一半，2016年服務(wù)業(yè)就業(yè)比重提高到45%左右（見圖2）。

圖2 中國三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)趨勢（1978—2016年）

（三）個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展廣泛吸納城鄉(xiāng)就業(yè)

個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)是市場經(jīng)濟(jì)中最有活力的主體，能夠充分吸納城鄉(xiāng)普通勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)就業(yè)。個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)是市場經(jīng)濟(jì)體制改革的重要結(jié)果，也是市場經(jīng)濟(jì)改革繼續(xù)深化的重要推動(dòng)力。1982年黨的十二大就確立了個(gè)體經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)必要的、有益的補(bǔ)充，并在當(dāng)年通過的新憲法確認(rèn)了個(gè)體經(jīng)濟(jì)的合法地位，1992年黨的十四大確立了多種經(jīng)濟(jì)成分長期共同發(fā)展的方針，個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)徹底擺脫意識(shí)形態(tài)困擾，進(jìn)入高速發(fā)展軌道。1997年黨的十五大明確提出，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展是我國社會(huì)主義初級(jí)階段的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。進(jìn)入21世紀(jì)以來，市場經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)深化，進(jìn)一步放寬非公有制經(jīng)濟(jì)的市場準(zhǔn)入。黨的十八大提出，毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護(hù)。2017年黨的十九大不僅重申了非公有制經(jīng)濟(jì)的重要地位，并且明確鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)參與國企改革，進(jìn)一步發(fā)揮民營經(jīng)濟(jì)的重要作用和優(yōu)勢。

個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)是最具有活力的經(jīng)濟(jì)成分，促進(jìn)勞動(dòng)力市場持續(xù)繁榮且具有較強(qiáng)的靈活性。改革開放到20世紀(jì)90年代初，個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)基本處于探索徘徊階段，到1990年全國個(gè)體私營就業(yè)總量才達(dá)到約2300萬人，僅占全國城鄉(xiāng)就業(yè)總量的3.3%，這其中主要來自于個(gè)體經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，個(gè)體就業(yè)人員達(dá)到2100萬人，私營就業(yè)不到200萬人。到1998年全國個(gè)體私營就業(yè)總量快速增加到近8000萬人，占全國城鄉(xiāng)就業(yè)總量比重達(dá)到11.1%。進(jìn)入21世紀(jì)之后，個(gè)體經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定發(fā)展，私營經(jīng)濟(jì)以更快速度擴(kuò)張，成為經(jīng)濟(jì)增長和新增就業(yè)的最重要力量。2009年全國個(gè)體私營就業(yè)擴(kuò)張到1.5億人，占全國城鄉(xiāng)就業(yè)比重突破20%，私營就業(yè)規(guī)模接近9000萬人，個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和危機(jī)沖擊過程中發(fā)揮了積極的“穩(wěn)定器”功能。［3］截至2017年底，全國個(gè)體工商戶達(dá)6579.4萬戶，私營企業(yè)2726.3萬戶，個(gè)體私營從業(yè)人員總規(guī)模增加到3.4億人，占全國城鄉(xiāng)就業(yè)比重進(jìn)一步提高到44%（見圖3）。

（四）勞動(dòng)生產(chǎn)率提高推動(dòng)就業(yè)質(zhì)量穩(wěn)步提升

勞動(dòng)生產(chǎn)率提高是勞動(dòng)者工資持續(xù)增長的內(nèi)在動(dòng)力，也是就業(yè)質(zhì)量提升的關(guān)鍵保障。改革開放初期，大量勞動(dòng)者仍然集中在低效率生產(chǎn)部門，名義全員勞動(dòng)生產(chǎn)率①僅為1000元左右。隨著市場化改革和城鎮(zhèn)化步伐加快推進(jìn)，勞動(dòng)者從低效率部門加快向高效率部門轉(zhuǎn)移，2017年名義全員勞動(dòng)生產(chǎn)率達(dá)到約10萬元。勞動(dòng)生產(chǎn)率持續(xù)提高從長期來看確保了勞動(dòng)者報(bào)酬增長，尤其在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸解體，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不再無限供給的形勢下，勞動(dòng)生產(chǎn)率變化直接反映到勞動(dòng)者工資水平上，推動(dòng)勞動(dòng)生產(chǎn)率持續(xù)提高也就成為保障勞動(dòng)者權(quán)益和提升就業(yè)質(zhì)量的最關(guān)鍵途徑。

圖3 全國個(gè)體私營就業(yè)變動(dòng)趨勢（1978—2017年）

部門之間的相對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率逐漸趨同，有助于改善絕大多數(shù)勞動(dòng)者的就業(yè)質(zhì)量和收入分配。20世紀(jì)90年代中期城鎮(zhèn)國企改制全面推進(jìn)，第二產(chǎn)業(yè)中低效率企業(yè)被淘汰，下崗分流勞動(dòng)力短期內(nèi)集中轉(zhuǎn)入以生活性為主的服務(wù)業(yè)，就業(yè)方式比較靈活，收入水平比較低，就業(yè)質(zhì)量總體不高，導(dǎo)致第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率明顯下降，兩個(gè)非農(nóng)部門的勞動(dòng)生產(chǎn)率再次出現(xiàn)分化。勞動(dòng)力的這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生勞動(dòng)生產(chǎn)率總體下降的效果。［4］進(jìn)入21世紀(jì)之后經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，尤其在外資和技術(shù)進(jìn)入帶動(dòng)下，以制造業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)為代表的高效率產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，大幅提高了非農(nóng)部門的勞動(dòng)生產(chǎn)率，但第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率仍然保持一定的差異。隨著服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，尤其是現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)加快發(fā)展，服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的份額持續(xù)提高，其勞動(dòng)生產(chǎn)率與第二產(chǎn)業(yè)之間的差距逐漸縮小。目前，我國第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)相對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率②分別為1.2和1.4，非農(nóng)部門內(nèi)部的生產(chǎn)率差異趨于收斂，但農(nóng)業(yè)相對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率始終穩(wěn)定在0.3左右（見圖4）。

三、新時(shí)代我國就業(yè)面臨的主要挑戰(zhàn)和就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略

（一）新時(shí)期就業(yè)的新挑戰(zhàn)

中國是一個(gè)多重轉(zhuǎn)型重疊的經(jīng)濟(jì)體，體制的轉(zhuǎn)型表現(xiàn)為從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，發(fā)展的轉(zhuǎn)型表現(xiàn)為從低收入國家轉(zhuǎn)向中等收入國家，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型表現(xiàn)為從二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向一元經(jīng)濟(jì)，人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型表現(xiàn)為從較低撫養(yǎng)比的“人口紅利”轉(zhuǎn)向快速老齡化的“人口負(fù)債”。在多重轉(zhuǎn)型的交織過程中，就業(yè)發(fā)展將面臨前所未有的復(fù)雜形勢。［5］

第一，新技術(shù)新經(jīng)濟(jì)的沖擊。新技術(shù)革命是經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和結(jié)構(gòu)升級(jí)的內(nèi)生動(dòng)力，但也必然帶來結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛，新技術(shù)革命將加速勞動(dòng)力市場分化，帶來就業(yè)結(jié)構(gòu)兩極化。［6］一方面，傳統(tǒng)行業(yè)的就業(yè)崗位會(huì)面臨巨大沖擊；另一方面，新技術(shù)的應(yīng)用又會(huì)創(chuàng)造和帶動(dòng)大量新的就業(yè)領(lǐng)域和就業(yè)形態(tài)。［7］世界銀行研究顯示［8］，1995年以來世界很多國家中等技能職業(yè)（以普通職員、設(shè)備操作和裝配人員為主）的就業(yè)比例明顯下降，高技能職業(yè)（以管理者、專業(yè)技術(shù)人員為主）、低技能職業(yè)（以服務(wù)員、銷售員為主）的就業(yè)比例都在提高，其關(guān)鍵原因就在于新技術(shù)推動(dòng)大量常規(guī)性工作被機(jī)器快速替代。未來隨著人工智能發(fā)展，一些翻譯、保險(xiǎn)辦理、醫(yī)療診斷等目前還屬于非常規(guī)的工作也可能被逐漸替代，不同于以前的技術(shù)革命，此輪新技術(shù)革命對(duì)于白領(lǐng)工作者和中產(chǎn)階級(jí)的沖擊可能要超過藍(lán)領(lǐng)崗位。新技術(shù)變革帶來的就業(yè)結(jié)構(gòu)分化是一種新現(xiàn)象、新挑戰(zhàn)，需要我們重新思考和設(shè)計(jì)勞動(dòng)力市場制度。

圖4 全員勞動(dòng)生產(chǎn)率與三次產(chǎn)業(yè)相對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率變動(dòng)趨勢（1978—2017年）

第二，勞動(dòng)力市場制度的障礙。傳統(tǒng)勞動(dòng)力市場制度越來越不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，勞動(dòng)力市場制度與就業(yè)之間的矛盾逐漸加深。勞動(dòng)力市場制度性障礙仍然在較大程度上影響勞動(dòng)力市場發(fā)育，全國統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)體系尚未建成，造成勞動(dòng)力資源配置效率較低。突出矛盾表現(xiàn)在：一是城鄉(xiāng)之間的勞動(dòng)力流動(dòng)仍然受到一些制度性約束，尤其是戶籍制度依然是農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力低成本、充分自由進(jìn)入城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的門檻。二是公共部門和國有部門中的就業(yè)壁壘依然突出，人員招聘體系不完善，雙軌制矛盾尚未根除，體制內(nèi)與體制外的勞動(dòng)者同工不同酬。三是地方就業(yè)保護(hù)過度，一定程度上犧牲了勞動(dòng)力市場配置的效率，一些城市的不少就業(yè)崗位僅限于本地勞動(dòng)者，而排斥外地勞動(dòng)者。四是性別、年齡、殘疾人等就業(yè)歧視現(xiàn)象依然存在，導(dǎo)致弱勢群體遭受就業(yè)不公平對(duì)待。因此，建立更加開放和包容的勞動(dòng)力市場制度是新時(shí)期就業(yè)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵制度保障。

第三，人力資本積累的遲緩。人力資本結(jié)構(gòu)與新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求仍然不相適應(yīng)，人力資本積累的短板依舊突出。尤其是城鄉(xiāng)不平衡矛盾突出，當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)結(jié)構(gòu)幾乎完全達(dá)不到非農(nóng)部門的基本需求。根據(jù)研究估算［9］，農(nóng)村勞動(dòng)力資源的素質(zhì)結(jié)構(gòu)分布特征非常明顯，平均受教育年限隨著年齡提高呈現(xiàn)出單調(diào)下降的趨勢，30歲以下的年輕人員勉強(qiáng)能夠達(dá)到全國平均水平，到50歲之后男性平均受教育年限下降到8年以下、女性下降到7年以下，這樣的人力資本構(gòu)成根本不能夠適應(yīng)現(xiàn)代非農(nóng)部門的就業(yè)需求。從目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和非農(nóng)行業(yè)的實(shí)際人力資本需求來看，制造業(yè)的平均受教育水平要求達(dá)到10.4年，工業(yè)的平均受教育水平要求達(dá)到11.2年。目前農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力中只有25歲以下的年輕人勉強(qiáng)符合要求，而服務(wù)業(yè)要求的平均受教育水平達(dá)到12.6年，目前幾乎沒有人員能夠符合這一基本要求，面臨潛在就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

第四，不平衡不充分的結(jié)構(gòu)矛盾。結(jié)構(gòu)性矛盾主要表現(xiàn)在地區(qū)不平衡和群體不平衡。全國失業(yè)率保持穩(wěn)定，但區(qū)域之間已經(jīng)嚴(yán)重分化，特定群體就業(yè)難度加大并呈現(xiàn)固化格局，尤其東北地區(qū)和一些中西部資源型省份就業(yè)機(jī)會(huì)減少，導(dǎo)致一些長期失業(yè)或就業(yè)不足的人員喪失就業(yè)積極性，傾向于退出勞動(dòng)力市場，導(dǎo)致勞動(dòng)參與率很低。新成長青年剛剛從學(xué)校畢業(yè)，很多農(nóng)村青年尚未完成高中教育甚至義務(wù)教育，過早進(jìn)入到城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場，技能嚴(yán)重缺乏，就業(yè)難度很大。超過70%的青年農(nóng)民工流入東部沿海地區(qū)，大約50%的青年農(nóng)民工從事制造業(yè)，而經(jīng)濟(jì)放緩和結(jié)構(gòu)調(diào)整影響最大的恰恰就是東部沿海地區(qū)的外向型、勞動(dòng)密集型制造業(yè)，農(nóng)業(yè)“蓄水池”功能對(duì)于青年農(nóng)民工不再發(fā)揮作用，脆弱的青年農(nóng)民工面臨更突出的失業(yè)沖擊。［10］

（二）面向新時(shí)代的就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略

新時(shí)代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以效率提升為基礎(chǔ)和前提，在更大程度上依賴勞動(dòng)者素質(zhì)的提升，這必然要求更高質(zhì)量的就業(yè)。黨的十九大報(bào)告提出，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)是新時(shí)代就業(yè)工作的總體目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和就業(yè)新形勢對(duì)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略提出新要求，必須堅(jiān)持以人民為中心，統(tǒng)籌推進(jìn)就業(yè)崗位創(chuàng)造和就業(yè)質(zhì)量提高。［11］新時(shí)代就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略應(yīng)該著力從幾個(gè)方面推進(jìn)。

第一，始終堅(jiān)持把促進(jìn)就業(yè)作為重大政治責(zé)任，積極培育新的就業(yè)增長點(diǎn)。堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先的重大戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策的基本取向，不斷創(chuàng)新完善與宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)同、與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)適應(yīng)的就業(yè)政策體系，全力保持就業(yè)局勢持續(xù)穩(wěn)定。順應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)服務(wù)業(yè)快速發(fā)展。繼續(xù)鼓勵(lì)生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、物流業(yè)、電子商務(wù)、社區(qū)服務(wù)等潛力較大的新興產(chǎn)業(yè)，拓展就業(yè)增長渠道。建立公開、平等、規(guī)范的服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入制度。

第二，不斷努力提升勞動(dòng)者技能水平。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要，建設(shè)規(guī)模宏大的合格勞動(dòng)者隊(duì)伍。大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓(xùn)，構(gòu)建勞動(dòng)者終身職業(yè)培訓(xùn)制度，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，著力解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾，建設(shè)知識(shí)型、技能型、創(chuàng)新型勞動(dòng)者大軍，弘揚(yáng)勞模精神和工匠精神。加大職業(yè)培訓(xùn)投入，完善職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，充分發(fā)揮企業(yè)在職業(yè)培訓(xùn)中的主導(dǎo)作用。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的培訓(xùn)，為進(jìn)城農(nóng)民工提供與城鎮(zhèn)本地居民同等的公共職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。大力推進(jìn)校企合作，提高職業(yè)教育的針對(duì)性。適時(shí)考慮將義務(wù)教育延長到高中階段，打通職業(yè)教育與普通高等教育的通道，進(jìn)一步普及高等教育，完善高等教育課程體系。

第三，堅(jiān)持創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。進(jìn)一步降低市場準(zhǔn)入門檻和制度性交易成本，為就業(yè)創(chuàng)業(yè)減障清負(fù)，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和創(chuàng)業(yè)服務(wù)，促進(jìn)各類人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。營造良好市場環(huán)境，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，降低制度性成本，引導(dǎo)鼓勵(lì)民間投資，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，本質(zhì)上要通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展消除失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)擴(kuò)大、全面脫貧與社會(huì)穩(wěn)定的共贏局面。進(jìn)一步簡化注冊登記程序，減免小微企業(yè)各類費(fèi)用，加大小微企業(yè)貸款的支持力度和稅費(fèi)減免優(yōu)惠，對(duì)困難小微企業(yè)實(shí)行社保補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼和培訓(xùn)補(bǔ)貼。

第四，健全更加公平的就業(yè)制度。破除妨礙勞動(dòng)力、人才社會(huì)性流動(dòng)的體制機(jī)制弊端，完善均等化、專業(yè)化、智能化服務(wù)體系，使人人都有通過辛勤勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的機(jī)會(huì)。加強(qiáng)勞動(dòng)力市場的信息傳遞，建立覆蓋各類勞動(dòng)群體的失業(yè)登記制度。運(yùn)用積極的勞動(dòng)力市場政策，創(chuàng)造良好的制度條件和激勵(lì)機(jī)制。通過參加培訓(xùn)，使失業(yè)者的技能更新與技術(shù)發(fā)展同步。采取對(duì)城鎮(zhèn)困難就業(yè)群體的求職援助和保護(hù)措施。這部分群體經(jīng)常處于結(jié)構(gòu)性和摩擦性失業(yè)狀態(tài)，應(yīng)加強(qiáng)失業(yè)保護(hù)和再就業(yè)技能培訓(xùn)，提供社區(qū)服務(wù)崗位，用更多的社會(huì)保護(hù)體系覆蓋他們。

第五，切實(shí)化解就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾。就業(yè)結(jié)構(gòu)分化背后的成因比較復(fù)雜，有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)能過剩嚴(yán)重等就業(yè)需求方因素，也有人才流出、老齡化嚴(yán)重、人力資本短缺等勞動(dòng)供給方因素，需要根據(jù)地方實(shí)際情況，加強(qiáng)監(jiān)測研究，選擇相應(yīng)的政策工具，啟動(dòng)有效的應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)如經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊，需要啟用整體性、全局性的宏觀就業(yè)調(diào)控舉措，結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)沖擊需要巧妙利用政策組合，靈活使用失業(yè)保險(xiǎn)和勞動(dòng)力市場政策、就業(yè)援助和崗位補(bǔ)貼、技能培訓(xùn)和再教育、社會(huì)救助、創(chuàng)業(yè)就業(yè)基金和失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備基金等多種政策工具。

注釋：

①全員勞動(dòng)生產(chǎn)率=國內(nèi)生產(chǎn)總值/全國就業(yè)人員總數(shù)，即每個(gè)就業(yè)人員當(dāng)年平均創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

②相對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率指三次產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率相對(duì)于全員勞動(dòng)生產(chǎn)率的比率。