吳曉嵐

摘要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速增長(zhǎng)，利用犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的情況時(shí)有發(fā)生，環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重，為了應(yīng)對(duì)此種情況，我國(guó)的環(huán)境訴訟制度也在不斷完善。環(huán)境公益訴訟的提出，是訴訟制度的一大進(jìn)步，但該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)上還存在一定缺陷，本文從檢察機(jī)關(guān)提起民事環(huán)境公益訴訟所面臨的的困難，提出解決路徑構(gòu)建的合理化建議，以期能加快此方面的法治進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：環(huán)境；民事公益訴訟；解決對(duì)策

近幾年來(lái)，我國(guó)的環(huán)境污染日趨嚴(yán)峻，環(huán)境治理問(wèn)題也逐漸被大眾關(guān)注，刑法中對(duì)破壞環(huán)境的行為也作出相應(yīng)的規(guī)定，刑事訴訟懲罰了當(dāng)事人，但被損害的環(huán)境可能還是處于被侵害的狀態(tài)，于是環(huán)境公益訴訟的概念被提出。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定“從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上的，并且沒(méi)有任何違法記錄的社會(huì)組織，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟?！钡珜?shí)際卻少有此類訴訟案件，于是理論界提出是否能讓作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)檢察機(jī)關(guān)參與到環(huán)境公益訴訟之中。2015年1月7日起實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第 11 條規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)……通過(guò)提供法律咨詢、提交書面意見(jiàn)、協(xié)助調(diào)查取證等方式來(lái)支持社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟”，此條規(guī)定將檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的法律地位定位為“支持起訴”。2015 年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)包括福建在內(nèi)的13個(gè)地區(qū)開(kāi)展為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)工作，由此檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始了公益訴訟的探索之路。

一、環(huán)境公益訴訟的概念及特點(diǎn)

（一）環(huán)境公益訴訟的概念

環(huán)境民事公益訴訟制度是指“特定的社會(huì)主體在有法律授權(quán)的基礎(chǔ)上，為維護(hù)環(huán)境公益，向法院提起以維護(hù)環(huán)境公益和追究環(huán)境違法者責(zé)任為目的的公益訴訟。”[1]

（二）環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)

1.環(huán)境公益訴訟的目的是維護(hù)環(huán)境公益利益。這是與私益訴訟最大的區(qū)別之處在于私益訴訟中權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確，被侵害的是個(gè)人利益，訴訟的目的在于使受到侵害的權(quán)利恢復(fù)原狀、得到賠償。但環(huán)境公益訴訟的提起是因?yàn)楣箔h(huán)境遭到破壞，侵害了大對(duì)數(shù)不特定對(duì)象的權(quán)益，訴訟的目的在于使被破壞的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)以維護(hù)大多數(shù)人的公共利益。

2.提起環(huán)境公益訴訟的主體具有多樣性。環(huán)境公益訴訟案件受害主體廣泛，已經(jīng)受到侵害的或者正在受到侵害的環(huán)境范圍內(nèi)有關(guān)環(huán)保組織或社會(huì)機(jī)構(gòu)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。并且當(dāng)此類環(huán)保機(jī)構(gòu)明確放棄訴權(quán)后，檢察機(jī)關(guān)也可以在公告期滿后基于維護(hù)公共利益的目的提起環(huán)境公益訴訟。

3.環(huán)境公益訴求的確定性。筆者通過(guò)《中國(guó)裁判文書網(wǎng)》搜索各地已判決案件并結(jié)合本市其他檢察機(jī)關(guān)辦理的案件來(lái)看，提起民事環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求多為停止侵害、恢復(fù)原狀或者賠償損失。

二 、檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟面臨以下問(wèn)題

1.檢察機(jī)關(guān)與訴訟相對(duì)人地位不平等。檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，與自然人、企業(yè)和社會(huì)組織相比，兩者具有社會(huì)地位上的不平等性，檢察機(jī)關(guān)無(wú)疑具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，法院一開(kāi)始就會(huì)在輿論中形成偏倚的心證，公益訴訟就不再是“中立的裁判”，而是“合力的聲討”[2]。2018 年兩高出臺(tái)的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十六條規(guī)定“人民檢察院提起的民事公益訴訟案件中，被告以反訴方式提出訴訟請(qǐng)求的，人民法院不予受理。”環(huán)境民事公益訴訟作為民事訴訟的一種，那么就應(yīng)當(dāng)保障雙方當(dāng)事人平等的訴訟權(quán)利。但在實(shí)踐中，環(huán)境侵權(quán)人作為檢察機(jī)關(guān)的訴訟相對(duì)人，只能接受檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，不能對(duì)其訴訟請(qǐng)求做出實(shí)質(zhì)性否定，“禁止反訴”的規(guī)定無(wú)形中加大了檢察機(jī)關(guān)與其他民事主體之間的不平等性。

2、檢察機(jī)關(guān)不具有實(shí)體處分權(quán)。眾所周知，環(huán)境侵權(quán)侵害的是社會(huì)公共利益，由檢察機(jī)關(guān)支持起訴或檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的案例中，凡是請(qǐng)求被告支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)的，判決書明確表明由被告支付至當(dāng)特定賬戶中。例如由福建省三明市人民檢察院辦理的蘇某和等人環(huán)境污染責(zé)任糾紛民事公益訴訟案中，法院判決“……上述款項(xiàng)各被告應(yīng)于期限屆滿之日起一個(gè)月內(nèi)支付至本院指定賬戶，該款用于本案的生態(tài)環(huán)境修復(fù)。”檢察機(jī)關(guān)勝訴后，并不對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)作出實(shí)質(zhì)性處置，而一般由侵權(quán)人將修復(fù)費(fèi)打進(jìn)法院指定的專門賬戶，然后由當(dāng)?shù)丨h(huán)境行政機(jī)關(guān)用作環(huán)境恢復(fù)工作。檢察機(jī)關(guān)檢察院僅在訴訟過(guò)程中享有訴訟權(quán)利、義務(wù)，不具有實(shí)體處分權(quán)。

3.社會(huì)組織不愿提起環(huán)境民事公益訴訟。我國(guó)有數(shù)以千計(jì)統(tǒng)計(jì)在冊(cè)的社會(huì)組織，但以原告身份提起公益訴訟的卻很少。究其原因主要有以下兩點(diǎn)：一是費(fèi)用高。環(huán)境損害鑒定結(jié)果是提起環(huán)境公益訴訟必不可少的關(guān)鍵證據(jù)，但該項(xiàng)鑒定結(jié)果往往需要耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力以及時(shí)間，“訟累”的影響，導(dǎo)致很多環(huán)保組織對(duì)環(huán)境民事公益訴訟望而卻步；二是社會(huì)壓力。對(duì)于一些環(huán)境侵權(quán)者，可能具有復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，一旦得知環(huán)保組織將會(huì)提起訴訟，可能會(huì)對(duì)社會(huì)組織施加壓力，導(dǎo)致一些本來(lái)有意愿提起公益訴訟的社會(huì)組織為了省去不必要的麻煩，干脆放棄訴權(quán)。

三、檢察機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟合理途徑的建構(gòu)

（一） 把握權(quán)利邊界

檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的，取得的效果也令人欣喜，但檢察機(jī)關(guān)并非專門從事民事公益訴訟的機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的憲法定位是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，如果將過(guò)多的精力投入到公益訴訟中可能對(duì)司法資源造成一定浪費(fèi)。因此，檢察機(jī)關(guān)在參與民事環(huán)境公益訴訟過(guò)程中應(yīng)當(dāng)把握尺度，掌握合理的權(quán)利邊界，警惕發(fā)生“越權(quán)”行為。

一是嚴(yán)格篩選案件。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的價(jià)值衡量，針對(duì)一些環(huán)境破壞程度嚴(yán)重、涉案人數(shù)眾多、涉案金額較大，社會(huì)輿論廣的案件提起訴訟，這樣既能起到很好的警示作用，取得良好的社會(huì)效果，又節(jié)約了司法資源。二是窮盡救濟(jì)措施。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，社會(huì)組織及環(huán)保機(jī)構(gòu)才是環(huán)境民事公益訴訟的排頭兵。只有當(dāng)符合條件的社會(huì)組織不愿意提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能順位補(bǔ)上?！睹袷略V訟法》第55條也作出了相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在職權(quán)允許的情況下，給予社會(huì)組織法律知識(shí)、證據(jù)取得等資源上的支持，作為環(huán)境民事公益訴訟的支持者、補(bǔ)充者。

（二） 成立生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用管理委員會(huì)

目前，全國(guó)由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中，民事公益訴訟所占比例大概在10%左右，其中屬于生態(tài)資源保護(hù)的公益訴訟比例進(jìn)一步下降，實(shí)務(wù)處理數(shù)量少，對(duì)經(jīng)驗(yàn)積累和制度的規(guī)范化建設(shè)產(chǎn)生了一定影響。其中面臨的最實(shí)際的問(wèn)題就是對(duì)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用由誰(shuí)處理、怎么處理、如何監(jiān)管等一系列問(wèn)題沒(méi)有明確的操作規(guī)范。筆者建議在實(shí)踐中，可以借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，探索建立公益訴訟專項(xiàng)基金[3]?？梢杂墒〖?jí)政府統(tǒng)一設(shè)立公益訴訟專項(xiàng)基金，由環(huán)保組織、環(huán)保行政機(jī)關(guān)、法院以及法律專家共同組成了管理委員會(huì)，統(tǒng)籌安排生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。設(shè)區(qū)市、縣的環(huán)保局負(fù)責(zé)人成為該管委會(huì)的聯(lián)絡(luò)員，定期向管委會(huì)匯報(bào)本地的環(huán)境公益訴訟情況及受損環(huán)境修復(fù)進(jìn)度，上下聯(lián)動(dòng)，形成良好的發(fā)展格局。管理委員會(huì)由司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織共同組成能夠形成對(duì)權(quán)利的有效監(jiān)管，防止權(quán)利濫用，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，更能達(dá)到公平、公正的效果。

（三）鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與環(huán)境民事公益訴訟

我國(guó)環(huán)境保護(hù)組織數(shù)量多，這幾年更是處于逐年遞增的態(tài)勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該從如何引導(dǎo)社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟上著手，將環(huán)保組織作為提起環(huán)境民事公益訴訟的主力，這樣不僅能節(jié)約司法資源，也能夠最大程度上代表公眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境。同時(shí)也需要行政機(jī)關(guān)的管理和配合，行政主管部門應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起監(jiān)管職責(zé)，對(duì)社會(huì)組織的成立、運(yùn)行進(jìn)行嚴(yán)格把控，提高社會(huì)組織的質(zhì)量，對(duì)符合要求的社會(huì)組織團(tuán)體從行政角度給予其最大支持，為其提供良好的環(huán)境，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與到環(huán)境公益訴訟活動(dòng)當(dāng)中。

[參考文獻(xiàn)]

[1]葉俊榮.環(huán)境政策與法律[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003：310.

[2]江國(guó)華 張 彬.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境與完善路徑[N].河南：河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2017年第4期

[3]劉欣.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度研究——基于試點(diǎn)期間案件的實(shí)證分析[D].安徽：碩士論文，2017

（作者單位：福建省三明市寧化縣檢察院，福建 寧化 365400）