任春玲，張曉暉

（1.長春金融高等?？茖W(xué)校 科研處，吉林 長春 130028；2.吉林省農(nóng)村金融改革研究中心，吉林 長春 130028；3.長春金融高等?？茖W(xué)校，吉林 長春 130028）

從2014年起，我國開始大力推廣政府與社會(huì)資本合作（簡稱為PPP）模式。截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫共收錄PPP項(xiàng)目14 424個(gè)，總投資額18.2萬億元。PPP模式在推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革方面取得了一定的預(yù)期成果，但也產(chǎn)生了明股實(shí)債、運(yùn)營虛置等泛化異化問題，積累了諸多隱性風(fēng)險(xiǎn)。面對中央“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線”“堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債”等經(jīng)濟(jì)管理策略，規(guī)范PPP模式勢在必行。在此背景下，財(cái)政部、國資委等部門相繼發(fā)布了一系列文件，嚴(yán)格規(guī)范PPP項(xiàng)目管理。尤其是財(cái)辦金［2017］92號文、國資發(fā)財(cái)管［2017］192號文及資管新規(guī)的接連出臺(tái)，給PPP市場帶來了巨大震動(dòng)。不言而喻，未來PPP項(xiàng)目運(yùn)作必然回歸合法合規(guī)和理性的通道，PPP模式必然由重規(guī)模轉(zhuǎn)向重質(zhì)量發(fā)展。因此，現(xiàn)階段研究規(guī)范推進(jìn)我國PPP模式的路徑，確保其可持續(xù)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式發(fā)展現(xiàn)狀

PPP項(xiàng)目按全生命周期分為識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交5個(gè)階段。［1］根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》要求，財(cái)政部對全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫進(jìn)行了規(guī)范管理，按項(xiàng)目所處階段將項(xiàng)目庫分為儲(chǔ)備清單庫和管理庫。儲(chǔ)備清單庫的重點(diǎn)是對項(xiàng)目進(jìn)行孵化和推介，入庫的項(xiàng)目是處于識(shí)別階段的項(xiàng)目，處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段的項(xiàng)目則被納入到管理庫。截至2018年3月末，儲(chǔ)備清單庫累計(jì)入庫項(xiàng)目5 721個(gè)，涉及投資額6.1萬億元；管理庫累計(jì)入庫項(xiàng)目總數(shù)7 420個(gè)、涉及投資額11.5萬億元。入庫項(xiàng)目覆蓋了31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域?？v觀這些項(xiàng)目可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國PPP模式發(fā)展主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）管理庫項(xiàng)目數(shù)量和投資額回落

財(cái)辦金［2017］92號文要求PPP工作要著力加強(qiáng)規(guī)范運(yùn)作，據(jù)此各地開始對入庫存量項(xiàng)目進(jìn)行集中清理，清退不合規(guī)項(xiàng)目，與此同時(shí)還通過負(fù)面清單嚴(yán)控新項(xiàng)目入庫。經(jīng)過四個(gè)多月的清理整頓，截至2018年4月23日，各地累計(jì)清理退庫項(xiàng)目1 695個(gè)、涉及投資額1.8萬億元；上報(bào)整改項(xiàng)目2 005個(gè)、涉及投資額3.1萬億元。［2］全國被退庫或整改的PPP項(xiàng)目合計(jì)達(dá)到3 700個(gè)、占目前管理庫項(xiàng)目總數(shù)的51%，涉及投資額4.9萬億元、占入庫項(xiàng)目投資總額比重的36%。在“規(guī)范運(yùn)作”的影響下，2018年一季度管理庫項(xiàng)目總數(shù)和投資額首次出現(xiàn)回落，新增項(xiàng)目只有283個(gè)，涉及投資額7 472億元。其中3月首次出現(xiàn)了凈減少現(xiàn)象，凈減171個(gè)項(xiàng)目，涉及投資額4 567億元。2017年以來的管理庫入庫項(xiàng)目數(shù)（個(gè)）和投資額（萬億元）具體月度變化情況詳見表1。

表1 管理庫各階段入庫項(xiàng)目數(shù)（個(gè)）和投資額（萬億元）情況

（二）地區(qū)和行業(yè)集中度均較高

自從PPP模式在我國大力推廣以來，全國各省市自治區(qū)積極申報(bào)PPP項(xiàng)目。四年多來，PPP模式已遍布全國31個(gè)省市自治區(qū)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。無論從PPP項(xiàng)目數(shù)量還是投資額來看，各地區(qū)分布都極其不均衡，區(qū)域集中度很高。截至2018年3月末，按地區(qū)累計(jì)項(xiàng)目數(shù)排序，河南以734個(gè)入庫項(xiàng)目位居第一位，山東（含青島）以609個(gè)項(xiàng)目居于第二位，湖南以563個(gè)項(xiàng)目居于第三位，三省合計(jì)占入庫項(xiàng)目總數(shù)的25.7%。按累計(jì)投資額排序，貴州以9 479億元位居入庫項(xiàng)目投資額的第一位，湖南以8 876億元居于第二位，河南以8 763億元居于第三位，三省合計(jì)占入庫項(xiàng)目總投資額的23.8%。而對比2018年3月末和2017年12月末PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)（見圖1和圖2）還可以發(fā)現(xiàn)，部分省市出現(xiàn)了不增反降的情況，原因是規(guī)范運(yùn)作導(dǎo)致各地清理退庫項(xiàng)目也出現(xiàn)了地區(qū)集中度高的現(xiàn)象。截至2018年3月末，退庫項(xiàng)目數(shù)位居第一位的是新疆，退庫222個(gè)項(xiàng)目；位居第二位的是山東（含青島），退庫206個(gè)項(xiàng)目；位居第三位的是內(nèi)蒙古，退庫152個(gè)項(xiàng)目，三省合計(jì)占退庫項(xiàng)目總數(shù)的50.0%。同時(shí)，山東（含青島）、新疆、內(nèi)蒙古還分別以1 596億元、1 491億元和1 441億元領(lǐng)先位居退庫項(xiàng)目投資額的前三位，三省合計(jì)占退庫項(xiàng)目投資額總數(shù)的37.1%。從入庫PPP項(xiàng)目的行業(yè)領(lǐng)域分布來看，與地區(qū)集中度一樣，行業(yè)集中度也非常高。市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)行業(yè)分別以2 794個(gè)、1 106個(gè)、597個(gè)入庫項(xiàng)目位居前三位，合計(jì)占管理庫項(xiàng)目總數(shù)的60.5%；而市政工程、交通運(yùn)輸和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)行業(yè)則以33 856億元、35 034億元和14 247億元位居投資額的前三位，合計(jì)占管理庫總投資額的72.3%。2018年3月末管理庫內(nèi)各行業(yè)PPP累計(jì)項(xiàng)目數(shù)及投資額如圖3和圖4所示。

圖1 2017年12月末與2018年3月末管理庫項(xiàng)目數(shù)地域分布情況（個(gè)）

圖2 2017年12月末與2018年3月末管理庫項(xiàng)目投資額地域分布情況（億元）

圖3 2018年3月末管理庫項(xiàng)目數(shù)行業(yè)分布情況

圖4 2018年3月末管理庫項(xiàng)目投資額行業(yè)分布（億元）

（三）可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目投資額占比近六成

在PPP項(xiàng)目中，根據(jù)付費(fèi)主體不同，將付費(fèi)機(jī)制分為政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助三種。政府付費(fèi)是指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)；使用者付費(fèi)是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)；可行性缺口補(bǔ)助是指在使用者付費(fèi)不能全部滿足項(xiàng)目公司的建設(shè)、運(yùn)營成本和合理回報(bào)的情況下，由政府彌補(bǔ)剩余缺口。按照三種回報(bào)機(jī)制統(tǒng)計(jì)，2018年3月末管理庫中累計(jì)政府付費(fèi)類項(xiàng)目3 098個(gè)、占管理庫入庫項(xiàng)目數(shù)量的41.8%，涉及投資額3.5萬億元、占管理庫入庫項(xiàng)目投資額的30.1%；使用者付費(fèi)類項(xiàng)目899個(gè)、占管理庫入庫項(xiàng)目數(shù)量的12.1%，涉及投資額1.2萬億元、占管理庫入庫項(xiàng)目投資額的10.6%；可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目3 423個(gè)、占管理庫入庫項(xiàng)目數(shù)量的46.1%，涉及投資額6.8萬億元、占管理庫入庫項(xiàng)目投資額的59.3%（見圖5和圖6）。由于可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目在數(shù)量上最多、投資規(guī)模上最大，所以，當(dāng)前加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵是在傳統(tǒng)的政府付費(fèi)類項(xiàng)目中深入挖掘使用者付費(fèi)的亮點(diǎn)。

圖5 2018年3月末管理庫項(xiàng)目數(shù)按回報(bào)機(jī)制分布（個(gè)）

圖6 2018年3月末管理庫項(xiàng)目投資額按回報(bào)機(jī)制分布（億元）

（四）落地項(xiàng)目穩(wěn)步增加

項(xiàng)目落地率是指管理庫中處于執(zhí)行階段和移交階段的項(xiàng)目數(shù)量占總項(xiàng)目數(shù)量的百分比。截至2018年3月末，累計(jì)落地項(xiàng)目數(shù)為3 324個(gè)、涉及投資額5.5萬億元，項(xiàng)目落地率為44.8%，比率穩(wěn)步提高。在落地項(xiàng)目數(shù)地區(qū)排名中，山東（含青島）居各省之首，落地352個(gè)項(xiàng)目，占10.6%；安徽居第二，落地229個(gè)項(xiàng)目，占6.9%；新疆居第三，落地218個(gè)項(xiàng)目，占6.6%。在落地項(xiàng)目投資額地區(qū)排名中，貴州、江蘇、云南位居前三，分別為4 463億元、4 216億元、4 207億元，占比分別為8.1%、7.7%、7.6%（見圖7）。特別值得一提的是，在已落地的項(xiàng)目中，超過四成的項(xiàng)目已開工。2018年3月末累計(jì)已開工項(xiàng)目1 375個(gè)，占落地項(xiàng)目總數(shù)的41.4%。PPP示范項(xiàng)目實(shí)施是為了形成可復(fù)制、可推廣的實(shí)施范例，引領(lǐng)、帶動(dòng)PPP模式健康、可持續(xù)發(fā)展。截至目前，財(cái)政部已總共推出四批示范項(xiàng)目。2018年3月末示范項(xiàng)目總體落地率為83.5%，環(huán)比上升10.2個(gè)百分點(diǎn)。其中，第一批示范項(xiàng)目21個(gè)、第二批示范項(xiàng)目160個(gè)，第三批示范項(xiàng)目432個(gè)已全部落地，第四批示范項(xiàng)目中落地項(xiàng)目230個(gè)，落地率58.1%。示范項(xiàng)目總體落地率變化如圖8所示。另外，對落地項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，2018年一季度使用者付費(fèi)類落地項(xiàng)目出現(xiàn)了凈減少，凈減118個(gè)項(xiàng)目、投資額凈減501億元，可行性缺口補(bǔ)助類和政府付費(fèi)類落地項(xiàng)目數(shù)則分別新增361個(gè)和352個(gè)、投資額分別新增5 744億元和3 803億元，說明政府的財(cái)政支付壓力在逐漸增加。截至2018年3月末，累計(jì)落地政府付費(fèi)類項(xiàng)目和可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目1 560和1 403個(gè)，分別涉及投資額19 064億元和31 367億元，落地使用者付費(fèi)類項(xiàng)目361個(gè)，投資額4 663億元。

圖7 截至2018年3月末落地項(xiàng)目數(shù)、落地率地域分布情況（個(gè)）

圖8 示范項(xiàng)目總體落地率變化

二、我國PPP項(xiàng)目中存在的不規(guī)范問題分析

（一）新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)問題

為大力推廣政府和社會(huì)資本合作模式，2015年12月18日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》（財(cái)金［2015］166號）［3］。該通知規(guī)定，未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。也就是說，入庫是PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)前提。盡管國家及各地地方政府出臺(tái)了相應(yīng)的制度規(guī)定，但在已入庫的項(xiàng)目中仍然出現(xiàn)不少將PPP模式作為融資手段的“偽PPP”項(xiàng)目。對此，財(cái)辦金［2017］92號文對擬采用PPP模式的項(xiàng)目規(guī)定了嚴(yán)格的入庫標(biāo)準(zhǔn)。要求各級財(cái)政部門要嚴(yán)把新項(xiàng)目入庫關(guān)，從源頭上杜絕不合規(guī)項(xiàng)目進(jìn)入管理庫。對于存量項(xiàng)目要予以優(yōu)先支持，政府付費(fèi)類項(xiàng)目要審慎開展。未來只有同時(shí)滿足政府付費(fèi)（可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)）與績效考核結(jié)果掛鉤、政府承擔(dān)的建設(shè)成本和運(yùn)營成本均根據(jù)績效考核結(jié)果進(jìn)行支付、建設(shè)成本中參與績效考核的部分占比不低于30%、政府付費(fèi)在合作期內(nèi)連續(xù)平滑安排等條件的新項(xiàng)目方可入庫。嚴(yán)禁純商業(yè)化與招商引資項(xiàng)目、涉及國家安全以及純工程建設(shè)且無運(yùn)營內(nèi)容的項(xiàng)目實(shí)施PPP模式。對于未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的新建和改擴(kuò)建項(xiàng)目、未通過“兩評（物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證）”等前期準(zhǔn)備工作不到位的項(xiàng)目不得入庫。盡管92號文對于新項(xiàng)目的入庫標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，但尚有一些不明確的地方需要完善，基本邊界也有待劃定。如非公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目可否打包在PPP項(xiàng)目里，作為政府付費(fèi)類項(xiàng)目的收益平衡路徑之一；所有的工程建成之后都有維護(hù)需要，是否屬于“運(yùn)營內(nèi)容”；其他不適用采用PPP模式實(shí)施的情形都包括什么。另外，由于PPP上位法尚未形成，而各部門政策規(guī)章又存在“打架”現(xiàn)象，對于PPP項(xiàng)目立項(xiàng)審批手續(xù)還沒有明確的規(guī)范性與指導(dǎo)性文件，實(shí)務(wù)中普遍依據(jù)政府投資項(xiàng)目的立項(xiàng)審批手續(xù)履行，這必然也會(huì)影響PPP模式的入庫審核和規(guī)范發(fā)展。

（二）項(xiàng)目資本金問題

項(xiàng)目資本金是權(quán)益性資金而非債務(wù)性資金，是指在建設(shè)項(xiàng)目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額。1996年，國務(wù)院決定對固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度，發(fā)布了《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國發(fā)［1996］35號文）。資本金制度在實(shí)際操作過程中被廣泛用于所有建設(shè)項(xiàng)目。自實(shí)施以來，項(xiàng)目資本金比例歷經(jīng)三次調(diào)整。目前，PPP模式所涉及的鐵路、公路、城市軌道交通等多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的最低資本金比例是20%；港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場項(xiàng)目為25%；城市地下綜合管廊、城市停車場項(xiàng)目，以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的核電站等重大建設(shè)項(xiàng)目，可以在規(guī)定最低資本金比例基礎(chǔ)上適當(dāng)降低?，F(xiàn)行項(xiàng)目資本金制度應(yīng)用在PPP模式中產(chǎn)生的問題主要有兩個(gè)：一是因PPP項(xiàng)目公司不是永續(xù)經(jīng)營公司導(dǎo)致項(xiàng)目資本金沉淀、退出機(jī)制不暢而催生了“小股大債”模式；另一個(gè)是因資本金比例過高以及央企尋求債務(wù)出表而催生了“名股實(shí)債”模式［4］?！靶」纱髠敝傅氖窃赑PP項(xiàng)目資本金融資過程中，財(cái)務(wù)投資人只是以少量的資金獲得股東身份，其余大部分資金則用股東借款的方式補(bǔ)足?！懊蓪?shí)債”形式上是股權(quán)投資，實(shí)質(zhì)為債權(quán)投資，可以理解為“帶回購條款的股權(quán)性融資”。針對PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)的資本金問題，2017年，財(cái)辦金92號文重申了國發(fā)［1996］35號文關(guān)于項(xiàng)目資本金不得是項(xiàng)目公司債務(wù)性資金的規(guī)定，禁止投資人以“小股大債”的方式投資PPP項(xiàng)目；國資發(fā)財(cái)管192號文則進(jìn)一步要求央企在PPP項(xiàng)目中不得通過“名股實(shí)債”的方式與財(cái)務(wù)投資人合作。這兩條規(guī)定都旨在按照我國已經(jīng)運(yùn)行了20多年的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度對PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，倡導(dǎo)項(xiàng)目資本金真股權(quán)投資理念。依照規(guī)定，目前市場上能夠投資PPP項(xiàng)目資本金的資金來源只有各級財(cái)政主導(dǎo)的政府投資基金、企業(yè)自有資金以及資管產(chǎn)品中的部分私募產(chǎn)品。由此看來，如果現(xiàn)有的監(jiān)管政策全面執(zhí)行到位，那么未來在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推行PPP模式的空間將大大縮小，地方政府要么大幅減少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要么重回各種違法違規(guī)模式的老路子，讓債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在暗處積累。

（三）績效考核問題

績效考核是PPP項(xiàng)目中政府向社會(huì)資本付費(fèi)的主要依據(jù)。不論是政府付費(fèi)還是可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，績效考核都被要求作為付費(fèi)或?qū)PP合同約定的價(jià)格進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制，同時(shí)也是評價(jià)社會(huì)資本提供公共服務(wù)質(zhì)量及效率的依據(jù)，是PPP項(xiàng)目中利益和風(fēng)險(xiǎn)分配的核心。在以往的PPP項(xiàng)目操作中，建設(shè)成本部分基本不參與績效考核，只要項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格，政府即向項(xiàng)目公司支付可用性付費(fèi)。這種方式固化了政府支出責(zé)任。為此，92號文規(guī)定“未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任”的項(xiàng)目不得入庫。具體來說，92號文一是要求政府付費(fèi)與項(xiàng)目績效考核結(jié)果掛鉤，強(qiáng)化項(xiàng)目產(chǎn)出績效對社會(huì)資本回報(bào)的激勵(lì)約束效果，防止政府對項(xiàng)目各項(xiàng)支出承擔(dān)無條件的支付義務(wù)，使PPP異化為拉長版BT；二是要求政府承擔(dān)的項(xiàng)目建設(shè)成本與運(yùn)營成本均應(yīng)根據(jù)績效考核結(jié)果進(jìn)行支付，且建設(shè)成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%，防止當(dāng)前部分項(xiàng)目通過所謂“工程可用性付費(fèi)”方式，以“項(xiàng)目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對建設(shè)成本的無條件支付義務(wù)，弱化項(xiàng)目運(yùn)營績效考核的約束力。［3］可見在PPP項(xiàng)目發(fā)展如火如荼的背景下，PPP項(xiàng)目的績效考核作為激勵(lì)社會(huì)資本提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要手段，格外受到政府主管部門的關(guān)注和重視。但PPP項(xiàng)目的績效考核因項(xiàng)目特點(diǎn)不同而變化多樣，建立正確反映各方風(fēng)險(xiǎn)、適應(yīng)項(xiàng)目需求的績效考核機(jī)制是個(gè)現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，也是PPP模式能否規(guī)范發(fā)展的棘手問題。另外，對于已入庫但存在項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%的項(xiàng)目，92號文并未提出相應(yīng)的整改措施。這些項(xiàng)目未來必然會(huì)對地方政府造成支付壓力，有的甚至可能產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)。

（四）政府履約保證問題

PPP項(xiàng)目是政府把應(yīng)向社會(huì)公眾提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的部分直接責(zé)任，以特許經(jīng)營權(quán)等方式轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本方，通過支付合理對價(jià)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本方獲得收益和政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的雙重目標(biāo)。PPP項(xiàng)目周期長，在實(shí)踐過程中會(huì)出現(xiàn)各種問題，很多問題從根本上來看是源于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與管理不當(dāng)。在PPP項(xiàng)目中，政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主要方式是給予項(xiàng)目公司一定的保證。常見的政府保證機(jī)制有：政府行為風(fēng)險(xiǎn)保證、征收補(bǔ)償保證、履約保證、行政審批保證、限制競爭保證、最低需求量保證、費(fèi)用支付保證、特許期保證、價(jià)格補(bǔ)償保證等。在PPP項(xiàng)目中政府需要與企業(yè)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，但需要注意的是提供給企業(yè)的保證應(yīng)適當(dāng)。如果政府提供了不合理的保證，就有可能導(dǎo)致政府違約或承受超出預(yù)期的財(cái)政負(fù)擔(dān)，對政企雙方都可能不利。以往我國PPP項(xiàng)目的實(shí)操中，就出現(xiàn)了一些政府承擔(dān)不合理保證的安排，如：由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的；政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供各種形式擔(dān)保的。這些政府保證問題的出現(xiàn)，有些是源于法規(guī)政策的空白，有些則源于保證本身設(shè)計(jì)的不合理。出現(xiàn)上述情況的原因可能有三種：一是項(xiàng)目所在地政府財(cái)政實(shí)力弱，為增加項(xiàng)目吸引力設(shè)置兜底條款；二是對于時(shí)間緊任務(wù)重的項(xiàng)目，政府方容易處于被動(dòng)狀態(tài)；三是對于政府招商引資進(jìn)來的社會(huì)資本，政府為鼓勵(lì)其為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展多作貢獻(xiàn)而給予的變相補(bǔ)償。但是，不論是何種原因，都在一定程度上增加了政府未來的財(cái)政負(fù)擔(dān)。為此，92號文對上述構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保的項(xiàng)目都予以清庫。截至目前，在已清理的退庫項(xiàng)目中，有14個(gè)PPP項(xiàng)目都涉嫌違法違規(guī)舉債擔(dān)保。需要注意的是，92號文也給未來PPP項(xiàng)目的實(shí)務(wù)操作留下了一個(gè)空白，就是“其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保”到底應(yīng)包括哪些行為，92號文并未列明。另外，PPP實(shí)務(wù)中還存在“彈性特許期”和“原材料供應(yīng)”保證，這兩種保證從實(shí)際操作的角度來講也并不合理。一個(gè)是項(xiàng)目期限的不確定性將增加項(xiàng)目融資安排的復(fù)雜性，可能導(dǎo)致實(shí)施保證的成本高昂；另一個(gè)是在完全競爭的市場條件下，政府是不應(yīng)該提供原材料供應(yīng)保證的。

三、規(guī)范推進(jìn)我國政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的對策建議

規(guī)范實(shí)施PPP項(xiàng)目，是推進(jìn)我國PPP模式可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，我國既要保持經(jīng)濟(jì)增長，解決民生問題，還要防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，那就必須堅(jiān)定不移地規(guī)范推動(dòng)PPP模式發(fā)展。規(guī)范的PPP不僅能有效控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還能提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。如果僅因?yàn)榧夹g(shù)性缺陷就否定PPP，只會(huì)把地方政府重新推回土地財(cái)政、平臺(tái)融資、國企運(yùn)營的老路上去。因此，如何規(guī)范推進(jìn)PPP模式發(fā)展是現(xiàn)階段亟需解決的重要問題。筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面著手進(jìn)行：

（一）準(zhǔn)確把握PPP模式科學(xué)內(nèi)涵，回歸PPP本源

把握PPP模式內(nèi)涵，推動(dòng)PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源，是促進(jìn)PPP模式可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。把握了PPP的真正內(nèi)涵和發(fā)展初心，也就明確了PPP規(guī)范發(fā)展的方向和PPP運(yùn)作過程中的紅線，即不能將PPP簡單異化為地方政府的融資工具，不顧地方政府的財(cái)政支付能力上項(xiàng)目。管理層提出PPP模式的初衷是希望其能緩解地方政府債務(wù)壓力、優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施和提升公共服務(wù)品質(zhì)，但是部分急功近利的市場參與者在實(shí)踐中卻將其異化為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目“分期付款”的一種手段?？茖W(xué)把握PPP模式內(nèi)涵，不是簡單認(rèn)知PPP模式的概念，而是在理解概念的基礎(chǔ)上，從“伙伴關(guān)系”“平等合作”“利益共享”“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”四大維度上明確其極為豐富的本質(zhì)。PPP模式的伙伴關(guān)系是一種新型的合作關(guān)系，更加重視政府與社會(huì)資本方之間通過競爭而建立起來的“合作”價(jià)值。它不僅要求PPP項(xiàng)目中各方在某一具體事務(wù)上相互配合，還要求各方在更深層次上達(dá)成一致目標(biāo)——用最少的資源提供長期穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品與服務(wù)。為此，政府必須清醒地認(rèn)識(shí)到授予社會(huì)資本方特許經(jīng)營權(quán)只是PPP模式合作建立的前提，其始終須以“平等”的姿態(tài)作為合作前提和保障，需要以“平等”的價(jià)值考量其監(jiān)管行為的內(nèi)容與限度，而社會(huì)資本方也不能把政府在PPP項(xiàng)目中行使管理權(quán)力和PPP合同中的各種非均衡安排視為雙方地位不平等。PPP模式要想具有可持續(xù)性，就必須是各方利益平衡的產(chǎn)物，這就要求在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí)要兼顧和保障項(xiàng)目各方的利益，實(shí)現(xiàn)共贏。PPP模式中的利益主體除了政府與社會(huì)資本兩方以外，還涵蓋著項(xiàng)目所具體服務(wù)的社會(huì)公眾，其長期合作是多方利益的博弈與整合，必須建立一種體現(xiàn)“共贏”的利益共享機(jī)制，否則“不合作”乃至“對抗”行為將無法避免。另外，PPP項(xiàng)目還屬于高風(fēng)險(xiǎn)型項(xiàng)目，各方合作者必須共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。每一個(gè)PPP項(xiàng)目都需要建立動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，在堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)由“最有意愿承擔(dān)或最有能力控制一方承擔(dān)”的原則基礎(chǔ)上，綜合考慮參與各方在風(fēng)險(xiǎn)興趣、風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度、投資收益期望、管理能力、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)等方面的差異分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）樹立項(xiàng)目資本金股權(quán)投資理念，重構(gòu)PPP項(xiàng)目資本金制度

PPP項(xiàng)目投資數(shù)額巨大，社會(huì)資本的資金實(shí)力有限。即使僅是資本金部分，有的項(xiàng)目也需要幾億、十幾億的資金，很多社會(huì)資本根本無法完成出資責(zé)任。在當(dāng)前嚴(yán)厲的監(jiān)管規(guī)定下，想解決PPP項(xiàng)目資本金問題，需要樹立項(xiàng)目資本金股權(quán)投資理念，另辟蹊徑，重構(gòu)PPP項(xiàng)目資本金制度。鑒于PPP模式的特殊性，筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目在資本金融資過程中，需要積極引入金融資本作為財(cái)務(wù)投資人。為了提高對財(cái)務(wù)投資人的吸引力，可以將項(xiàng)目資本金比例的決定權(quán)更多地交給相關(guān)的市場主體自主決定，讓市場成為配置資源的決定性因素。從國際上來看，國外基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目權(quán)益類占比基本上在10%左右，其他部分以債務(wù)性資本作為補(bǔ)充，固定收益類產(chǎn)品大量參與，這是與基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的性質(zhì)相匹配的。我國PPP項(xiàng)目的資本金可以借鑒國外這一做法。如果現(xiàn)階段直接降低資本金比例的阻力較大，可以把該政策作為儲(chǔ)備政策，待日后時(shí)機(jī)成熟時(shí)加以推動(dòng)。在維持項(xiàng)目資本金現(xiàn)有比例不變的情況下，一種可供參考的做法是完善對項(xiàng)目資本金出資來源的認(rèn)定機(jī)制，允許注冊資本金小于項(xiàng)目資本金，對于投資人以股東借款形式向項(xiàng)目提供的資本金，只要項(xiàng)目公司不承諾保證固定付息，并晚于貸款、信托退出，可以認(rèn)定為資本金。另一種可供參考的做法是推行“類優(yōu)先股”模式，優(yōu)化項(xiàng)目資本金結(jié)構(gòu)。由于《關(guān)于開展優(yōu)先股試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)［2013］46號）和《優(yōu)先股試點(diǎn)管理辦法》（中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)令第97號）中規(guī)定“優(yōu)先股的發(fā)行人僅限于股份有限公司”，所以作為有限責(zé)任公司組織形式的PPP項(xiàng)目公司可以利用《公司法》第三十四條的除外規(guī)定，通過相應(yīng)的協(xié)議安排來實(shí)現(xiàn)“類優(yōu)先股”模式，但要注意在協(xié)議文本中回避優(yōu)先股字樣。譬如：可以通過在公司章程中載明公司有可分配稅后利潤時(shí)優(yōu)先償付優(yōu)先股股東和自行決定是否派發(fā)股利的權(quán)利，使優(yōu)先股股東獲得實(shí)質(zhì)上的利潤優(yōu)先分配權(quán)；可以通過股東之間的補(bǔ)償約定實(shí)現(xiàn)優(yōu)先股股東的優(yōu)先分配剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)；可以通過公司章程規(guī)定不按出資比例行使表決權(quán)等。另外，還可以考慮允許地方政府在符合財(cái)政承受能力論證要求和地方政府負(fù)債率監(jiān)管要求的前提下，對財(cái)務(wù)投資人的股份予以回購。

（三）切實(shí)引入第三方評價(jià)，建立科學(xué)合理的績效考核機(jī)制

績效考核是衡量社會(huì)資本提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量的有效手段，科學(xué)合理的績效考核機(jī)制的建立是PPP模式規(guī)范發(fā)展的助推器。在PPP項(xiàng)目中引入第三方評價(jià)對于加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效考核的科學(xué)性、長效性和綜合性至關(guān)重要。目前，關(guān)于第三方機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目績效考核中的地位和角色，各個(gè)監(jiān)管部門之間的意見并不統(tǒng)一，相關(guān)政策文件存在不同規(guī)定。財(cái)政部《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營管理的通知》（財(cái)綜［2015］15號）提出的是“政府考核為主，第三方績效考核為輔”模式，即第三方機(jī)構(gòu)評價(jià)的重點(diǎn)是項(xiàng)目的社會(huì)影響與社會(huì)效益，其評價(jià)對于各方都具有一定的約束力，是項(xiàng)目價(jià)格、政府補(bǔ)貼、合作期限等調(diào)整的依據(jù)。財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作實(shí)施意見》（財(cái)建［2015］90號）［5］提出的是“第三方機(jī)構(gòu)主導(dǎo)績效考核”模式，即由第三方機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目的績效考核中技術(shù)性問題作出考核評價(jià)，政府需對評價(jià)結(jié)果加以應(yīng)用。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金［2016］92號）［6］中提出的是“第三方機(jī)構(gòu)提出意見”模式，即第三方機(jī)構(gòu)的角色是受政府部門委托，作為政府部門的外部“顧問”提出意見，此種模式并不能稱為真正意義上的第三方績效考核。在上述三種模式中，由于“第三方機(jī)構(gòu)主導(dǎo)”模式評價(jià)與決定程序相分離，第三方機(jī)構(gòu)有較大的自主權(quán)及獨(dú)立性，不僅可以代表政府方監(jiān)督社會(huì)資本方，還可以代表社會(huì)公眾監(jiān)督政府和社會(huì)資本方的合作關(guān)系與效率，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化，因此，筆者認(rèn)為該模式科學(xué)、合理，有助于增強(qiáng)第三方評價(jià)的系統(tǒng)性及效率性，應(yīng)該在所有行業(yè)的績效考核中積極推行。但需要注意的是，此種模式中第三方機(jī)構(gòu)的選擇至關(guān)重要，它直接影響著PPP項(xiàng)目績效考核的結(jié)果，進(jìn)而影響PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果。第三方機(jī)構(gòu)既可以是律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等咨詢機(jī)構(gòu)，也可以是高校、研究所等科研機(jī)構(gòu)，所以，在進(jìn)行選擇時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其專業(yè)性與獨(dú)立性。第三方機(jī)構(gòu)必須一方面要具備相關(guān)的工程、審計(jì)、法律知識(shí)，另一方面還要具備與PPP項(xiàng)目相關(guān)的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)。而第三方機(jī)構(gòu)在進(jìn)行績效考核時(shí)，不僅要重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、成本收益、項(xiàng)目效益等技術(shù)性指標(biāo)，同時(shí)也不能忽略PPP項(xiàng)目的社會(huì)效益的考核。且隨著項(xiàng)目推進(jìn)和運(yùn)營的持續(xù)開展，PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目合同中一些與項(xiàng)目實(shí)際脫節(jié)的條款會(huì)逐漸顯露出來，第三方機(jī)構(gòu)還要借助行業(yè)同類項(xiàng)目的數(shù)據(jù)不斷調(diào)整優(yōu)化項(xiàng)目考核標(biāo)準(zhǔn)，保證PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)考核機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。另外，隨著時(shí)間的推移，PPP項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素也在不斷變化，還需要在績效考核環(huán)節(jié)中加入風(fēng)險(xiǎn)因素［7］，持續(xù)進(jìn)行壓力測試（包括單因素及多變量的敏感性分析、情景分析等），將績效考核變成PPP項(xiàng)目“年度風(fēng)險(xiǎn)體檢”，并納入到PPP項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管控之中。在此過程中，為了提升效率、節(jié)約人力物力，還可以結(jié)合“大數(shù)據(jù)”“人工智能”等技術(shù)，通過“智能機(jī)器人”實(shí)時(shí)收集宏觀經(jīng)濟(jì)變量、項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，按月度甚至季度進(jìn)行體檢，發(fā)出預(yù)警信號、提出優(yōu)化建議，實(shí)現(xiàn)全生命周期的持續(xù)考核。

（四）完善政府保證機(jī)制，提升政府履約能力

PPP項(xiàng)目中，政府方和社會(huì)資本方處于平等的法律地位，權(quán)利義務(wù)對等，國務(wù)院辦公廳和各部委的PPP相關(guān)規(guī)定也一再強(qiáng)調(diào)雙方必須樹立契約理念，堅(jiān)持平等協(xié)商、互利互惠、誠實(shí)守信、嚴(yán)格履約。但是，從我國目前的PPP項(xiàng)目實(shí)踐看，針對社會(huì)資本方的違約情形通常都設(shè)置了投標(biāo)保函和履約保函等擔(dān)保措施，而對政府方的履約擔(dān)保，基于客觀上大多數(shù)項(xiàng)目政企雙方談判地位的不對等，有的政府方連納入預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃的承諾都不愿出具，要求政府方提供其他形式的履約擔(dān)保措施實(shí)際上也較為困難。在此情況下，雖然理論上社會(huì)資本方可通過仲裁和司法等途徑尋求救濟(jì)，但因成本高、周期長，實(shí)際效果卻很差。缺少必要的政府違約擔(dān)保，客觀上造成了政府方和社會(huì)資本方之間的履約擔(dān)保機(jī)制不對等，這也是社會(huì)資本方采用諸如“明股實(shí)債”之類“自力救濟(jì)”方式的重要原因。因此，規(guī)范發(fā)展PPP模式，必須完善政府保證機(jī)制，提升政府履約能力。地方政府要對當(dāng)前應(yīng)用效果較差的保證機(jī)制采取差異化的策略。對于費(fèi)用支付保證，要注意提供在保證前需客觀衡量政府的財(cái)政能力，將保證內(nèi)容納入財(cái)政支出；對于限制競爭保證，由于提供保證容易與更高級的規(guī)劃沖突，因此政府在提供保證時(shí)應(yīng)獲得更高級決策機(jī)構(gòu)，如人大或更高一級政府的批準(zhǔn)，同時(shí)還要提升政府官員信用，增強(qiáng)信息公開，杜絕政府官員因腐敗等原因忽視保證而新修項(xiàng)目；對于法律變更保證，則不要輕易承諾，因?yàn)榉傻淖兏⒎堑胤娇梢钥刂疲绻坏貌惶峁?，要和外匯匯兌保證一樣，注意只能提供權(quán)力以內(nèi)的保證，權(quán)力以外的保證應(yīng)盡量避免。除此之外，還可以通過建立政府違約擔(dān)保基金的方式對社會(huì)資本實(shí)施守信承諾。擔(dān)?；鹂梢杂筛骷壵郊w作出公開承諾，交由上一級政府進(jìn)行管理。此種安排可以創(chuàng)建一個(gè)利益共同體，成員之間相互監(jiān)督、共同授信，有助于對個(gè)別政府成員的不守信行為進(jìn)行有效監(jiān)督，從而確保PPP項(xiàng)目合同的科學(xué)規(guī)范簽署及有效履行。