姬鵬程 孫鳳儀

南水北調(diào)工程是黨中央、國務(wù)院為緩解北方地區(qū)水資源供需矛盾， 合理配置水資源，決定興建的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施和事關(guān)全局、保障民生的民心工程。經(jīng)過10多年的建設(shè)，南水北調(diào)東、中線一期工程分別于2013年11月15日和2014年12月12日正式通水，標志著南水北調(diào)工程進入由工程建設(shè)管理向運行管理全面轉(zhuǎn)型開拓的關(guān)鍵期。東、中線一期工程通水后，各級運行管理主體在初步探索重大戰(zhàn)略性調(diào)水工程的運行管理模式方面取得積極進展，但工程運行管理仍面臨著一系列挑戰(zhàn)，特別是維護成本高、還貸壓力大、部分地區(qū)實繳水費遠不能覆蓋成本等問題比較突出。如何合理控制供水成本，充分發(fā)揮工程的經(jīng)濟、社會效益，努力實現(xiàn)南水北調(diào)工程安全、平穩(wěn)、高效運行，已成為當前工作的重中之重。

一、南水北調(diào)工程運行初期供水成本費用構(gòu)成情況

（一）成本構(gòu)成基本情況

2014年2月國務(wù)院發(fā)布的《南水北調(diào)工程供用水管理條例》第十三條規(guī)定：南水北調(diào)工程供水實行由基本水價和計量水價構(gòu)成的兩部制水價，具體供水價格由國務(wù)院價格主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。水費應(yīng)當及時、足額繳納，專項用于南水北調(diào)工程運行維護和償還貸款。與單一制水價相比，中線工程探索實行的兩部制水價，由基本水價和計量水價構(gòu)成。前者按合理償還貸款本息、適當補償工程基本運行維護費用的原則制定，后者則按補償基本水價以外的其他成本費用以及計入規(guī)定稅金的原則制定。目前中線工程因考慮各地承受能力差異，河北和河南采取暫按運行還貸水價核定計價方式，天津和北京采取成本水價計價方式，過渡期3年。2014年12月國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于南水北調(diào)中線一期主體工程運行初期供水價格政策的通知》，對中線來水價格定出的基本框架是運行初期把受水區(qū)分為6區(qū)段實行成本水價，并按照規(guī)定計征營業(yè)稅及其附加。其中，河南、河北暫實行運行還貸水價，以后分步到位。以此為標準，干線工程河南省南陽段、河南省黃河南段（除南陽外）、河南省黃河北段、河北省、天津市、北京市各口門綜合水價分別為每立方米0.18元、0.34元、0.58元、0.97元、2.16元、2.33元。同為兩部制水價，河南、河北兩地水價要實現(xiàn)的目標是基本水價滿足還貸要求和基本運行即可；而天津和北京兩地水價所計提的折舊率要高出不少。

（二）南水北調(diào)中線供水成本構(gòu)成

中線一期工程干線供水成本包括人員工資福利費、工程維護費、固定資產(chǎn)折舊費、動力費、工程管理費、原水費、利息凈支出等其他費用。按照國家發(fā)改委研究制定中線一期工程運行初期供水價格相關(guān)政策時的測算結(jié)果，在年供水95億m3（規(guī)劃設(shè)計調(diào)水規(guī)模）的情況下，中線一期干線工程供水成本費用約為91.700億元。其中，固定資產(chǎn)折舊、工程維護費、原水費、利息凈支出、工程管理費、動力費、人員工資福利費分別占36.67%、17.98%、17.69%、14.57%、4.65%、4.06%、3.10%，可見固定成本比較大，剛性成本支出比較高。

中線一期工程水源供水成本包括人員工資福利費、工程維護費、固定資產(chǎn)折舊費、工程管理費、利息凈支出等其他費用。按照國家發(fā)改委研究制定中線一期工程運行初期供水價格相關(guān)政策時的測算結(jié)果，在年供水95億m3（規(guī)劃設(shè)計調(diào)水規(guī)模）的情況下，中線一期工程水源供水成本費用為15.726億元。其中，固定資產(chǎn)折舊、利息凈支出、工程維護費、工程管理費、人員工資福利費分別占75.69%、18.35%、4.06%、0.97%、0.64%，同樣呈現(xiàn)出固定成本比較大，剛性成本支出比較高的顯著特征。

根據(jù)中線建管局《關(guān)于下達河南分局2016年度預(yù)算有關(guān)事項的通知》（中線建管局預(yù)〔2004〕3號），河南分局2016年度成本費用預(yù)算項目及其構(gòu)成如下：維修養(yǎng)護費用（49.43%）、制造費用（31.49%，包括生產(chǎn)部門的人員經(jīng)費和管理費用）、管理費用（13.11%）、燃料動力支出費用（5.47%）。其中，維修養(yǎng)護費用中占比較大的子項包括土建和綠化、日常開支、安全保衛(wèi)、安全預(yù)測、專項支出、高壓輸配電等。中線建管局河南分局維修養(yǎng)護費用、人員經(jīng)費和管理費用等項目占比相對較高。但目前實際開支不代表以后正常運行時期的成本開支，目前工程處于運行初期和成本控制摸索階段，維修養(yǎng)護高峰尚未到來，預(yù)算管理控制的主要是現(xiàn)金支出，不含折舊，且還本付息在中線局。動力費與抽水量成正比，還本資金來源于折舊，維修養(yǎng)護費與維修養(yǎng)護頻次、維修難度等息息相關(guān)。

（三）南水北調(diào)東線供水成本構(gòu)成

南水北調(diào)東線一期工程供水成本包括新增工程的成本費用（扣除專門為排澇增加項目的成本費用）和現(xiàn)有工程中為南水北調(diào)新增供水量服務(wù)的成本費用兩部分。現(xiàn)有工程包括已有的輸水河道工程、泵站工程等。新增工程主項包括蓄水和穿黃工程、輸水河道及泵站工程，以及南水北調(diào)信息管理系統(tǒng)工程等。具體而言，東線一期工程供水成本構(gòu)成包括固定資產(chǎn)折舊費、工程維護費、人員工資福利費、工程管理費、利息凈支出、抽水電費和其他費用等7項。按照國家發(fā)改委研究制定東線一期工程運行初期供水價格相關(guān)政策時的測算結(jié)果，在年供水量達到規(guī)劃設(shè)計調(diào)水規(guī)模的情況下，東線一期工程供水成本費用約為31.335億元。其中固定資產(chǎn)折舊費、抽水電費、工程管理費、人員工資福利費、利息凈支出、工程維護費分別占25.71%、25.08%、16.39%、10.40%、9.64%。一方面，呈現(xiàn)出固定成本比較大，剛性成本支出比較高等總體特征；另一方面和東線一期工程運行特點息息相關(guān)，抽水電費占比相對較高。

近年來，東線江蘇水源有限責任公司成本控制效果初顯。根據(jù)2015年7月1日至2016年6月31日，運行管理南水北調(diào)工程的現(xiàn)金支出的實際狀況，江蘇水源有限責任公司提供的滿足工程運行最低成本費用項目及其構(gòu)成如下：付息（35.63%），還本（23.65%），動力費（14.62%），人員工資福利費（11.27%），其他費用（5.89%，包括防汛歲修、撈草費、水文水質(zhì)檢測費、江水北調(diào)配合費），工程管理費（5.48%），工程日常維修養(yǎng)護（3.05%），工程大修費（0.71%），總計9.85億元。還本和付息這兩塊剛性支出較高，抽水電費占比相對較高等特征，和上述國家發(fā)改委測算結(jié)果大體一致。但同樣目前實際開支不代表以后正常運行時期的成本開支，目前工程處于運行初期和成本控制摸索階段。

二、南水北調(diào)工程運行初期供水成本控制管理的現(xiàn)狀

（一）初步建立內(nèi)部控制等制度

隨著南水北調(diào)工程由工程建設(shè)管理期進入運行管理期，南水北調(diào)工程運營企業(yè)高度重視內(nèi)部控制建設(shè)，初步建立了一系列規(guī)范制度。南水北調(diào)運營企業(yè)通過內(nèi)控制度的建設(shè)，使各項工作步入制度化、程序化、規(guī)范化、標準化管理模式。中線建管局河南分局在制度建設(shè)方面，主要有《投資管理實施細則》《計量與支付管理實施細則》《合同管理實施細則》《河南分局費用開支管理實施細則》《河南分局現(xiàn)金管理辦法》《河南直管建管局待運行期工程開支管理辦法》等。江蘇水源公司通過加強管理制度體系頂層設(shè)計，用規(guī)章制度規(guī)范工程管理行為。在系統(tǒng)研究國家和省相關(guān)制度辦法基礎(chǔ)上，結(jié)合江蘇省工程管理實際，已制定《工程管理考核暫行辦法》《工程維修養(yǎng)護項目管理辦法（試行）》《分公司考核辦法（試行）》《南水北調(diào)江蘇境內(nèi)工程管理辦法（試行）》等管理制度，組織編制《南水北調(diào)泵站工程管理規(guī)程（試行）》和《南水北調(diào)泵站工程自動化系統(tǒng)技術(shù)規(guī)程》，并經(jīng)國調(diào)辦批準作為行業(yè)規(guī)范正式頒布執(zhí)行。同時，修訂完善工程管理委托合同條款，實行管理維護工作“清單化”，并指導(dǎo)分公司和現(xiàn)場管理單位修訂完善工程運行操作規(guī)程、安全生產(chǎn)、重大危險源登記等近50項工作制度并監(jiān)督實施。

（二）企業(yè)化運營財務(wù)管理

南水北調(diào)運營企業(yè)依據(jù)“建設(shè)期運行”的財務(wù)管理目標，開展基建財務(wù)管理整體向企業(yè)財務(wù)管理轉(zhuǎn)型工作，以通水運行管理為中心，實行企業(yè)化運作，將管理工程基本建設(shè)項目作為在建工程納入企業(yè)財務(wù)管理，實現(xiàn)運行和基建財務(wù)管理一體化。根據(jù)管理職責，做好資金、資產(chǎn)、預(yù)算、成本和費用等管理工作。堅持事前審批，事中、事后分析管理原則，強化預(yù)算剛性制約機制。

（三）試行全面預(yù)算管理

南水北調(diào)工程成本控制試行全面預(yù)算管理。全面預(yù)算管理是企業(yè)實現(xiàn)有效管理、提高效益、實現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展的迫切需要，是現(xiàn)代企業(yè)管理科學化的重要標志，也是供水企業(yè)完成好承擔的社會責任，并實現(xiàn)自身生存和發(fā)展的需要。南水北調(diào)工程運營企業(yè)財務(wù)上實行全面預(yù)算管理，所有開支嚴格按照一級運營單位批復(fù)的年度預(yù)算執(zhí)行，不隨意更改計劃，不挪用已下達的計劃資金。根據(jù)全面預(yù)算管理辦法，明確全面預(yù)算管理的任務(wù)、原則、職責分工，規(guī)范預(yù)算編制，審批、執(zhí)行、調(diào)整、考核及監(jiān)督等具體工作。供水單位在編制年度預(yù)算時根據(jù)工程維護需要安排足夠的維修養(yǎng)護經(jīng)費，以保證工程安全運行。

（四）嚴格控制采購管理

南水北調(diào)工程投資實行“靜態(tài)控制、動態(tài)管理”主體責任，全面開展工程建設(shè)全過程投資控制工作。建立集決策、協(xié)調(diào)、預(yù)警、指導(dǎo)、服務(wù)、咨詢、監(jiān)督、獎懲于一體的投資控制工作機制。合理設(shè)置機構(gòu)，明確采購分工，統(tǒng)一采購。對新建、改擴建、大建、技改、專項維修等專項項目及日常養(yǎng)護維護項目，在一定范圍內(nèi)（如中線局規(guī)定為200萬元）的工程以公開招標的方式進行。對于競爭性談判、詢價、單一來源、零星采購、零星用工等，具體項目的采購方式由采購部門根據(jù)項目特點及預(yù)估造價確定。

（五）健全優(yōu)化調(diào)度

南水北調(diào)各線根據(jù)當前面臨階段的來水、用水情況及未來長期的供需水規(guī)律確定調(diào)度策略，并使其調(diào)度策略既適應(yīng)當前的來水、用水情況，又能使其與中長期最優(yōu)運行策略偏離最小。在調(diào)度組織上，分為三級管理：一級調(diào)度機構(gòu)為總調(diào)度中心，二級調(diào)度機構(gòu)為分調(diào)度中心，三級調(diào)度機構(gòu)為中控室。推進信息化調(diào)度系統(tǒng)建設(shè)，利用現(xiàn)代化管理手段，實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度、集中控制、分級管理、閘站無人值班、少人值班，降低成本。水量計量方法既是技術(shù)關(guān)鍵點，更是調(diào)水效益的關(guān)鍵點。積極協(xié)調(diào)，努力探索成本最低、效益最大的調(diào)度方案。落實全員安全責任，建立人防、物防、技防、預(yù)防為主的立體化工程安全管理體系。

（六）探索以技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新實現(xiàn)降本增效

降本增效是運行管理工作的核心任務(wù)，立足技術(shù)措施、管理手段等優(yōu)化，有效控制各項運行管理費用，初步實現(xiàn)降本增效目標。

江蘇水源公司創(chuàng)新探索泵站主機組狀態(tài)檢修方式。江蘇省南水北調(diào)14座泵站共有59臺機組，按傳統(tǒng)的定期檢修方式進行檢修，檢修成本較高。采用專家主導(dǎo)的設(shè)備狀態(tài)檢測診斷方式對主機組進行關(guān)鍵技術(shù)指標評估，提前消除機組故障薄弱環(huán)節(jié)，能夠?qū)崿F(xiàn)以最小成本來有效延長機組檢修周期。經(jīng)測算，若開展狀態(tài)檢修、預(yù)防性檢查按延長大修周期40%來測算，每年可節(jié)約大修經(jīng)費約100萬元。

江蘇水源公司研究試行直購電方案。2014年，江蘇能源監(jiān)管辦、省經(jīng)信委、省物價局聯(lián)合出臺了《江蘇省電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點暫行辦法》《江蘇省電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易擴大試點工作方案》，正式啟動了電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易（以下簡稱直接交易）試點工作，發(fā)電公司電價比從電網(wǎng)購買的電價每千瓦時便宜0.2—0.3元。電費是運行成本的重要直接支出，經(jīng)前期與省經(jīng)信委洽談，2016年10月份，江蘇水源公司出臺試行直購電實施細則，公司正在為2016—2017年度調(diào)水試行直購電方案進行前期準備，若能申請成功，能直接降低今后調(diào)水運行電費支出。

三、 南水北調(diào)工程運行初期供水成本控制管理存在的問題

（一）部分干部員工觀念滯后，成本控制意識偏弱

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，和東深供水等行業(yè)標桿相比，南水北調(diào)運營企業(yè)部分干部員工觀念滯后，工程建設(shè)思維和事業(yè)單位思維偏重，等靠要思想偏重，主人翁意識和成本控制意識偏弱；運營系統(tǒng)人員活力和創(chuàng)造力尚未充分激發(fā)出來，落后于工程運行期現(xiàn)代企業(yè)運營的實踐要求，制約著南水北調(diào)工程運行初期成本控制的實施。例如，面對困難和挑戰(zhàn)，壓力和訴求反饋較多，主動創(chuàng)新和積極應(yīng)對偏少。當然，這可能和南水北調(diào)工程從建設(shè)期向運行初期轉(zhuǎn)換有關(guān)。

（二）成本控制制度仍有改進空間，過程控制不夠精細

當前，南水北調(diào)運營企業(yè)決策層普遍重視成本控制的基礎(chǔ)工作，制定了相對系統(tǒng)的成本控制制度，并在運行中成效初顯。但成本過程控制不夠精細，成本控制制度依舊存在較大的改進空間。例如，當前南水北調(diào)運營企業(yè)已經(jīng)試行全面預(yù)算管理，但成本預(yù)算指標科學化仍有提升空間，一線部門可落地生根的降本增效措施不足，成本預(yù)算計劃執(zhí)行情況的動態(tài)分析與信息反饋不足，尤其是定額管理仍帶有建設(shè)管理痕跡，未能很好銜接工程運行管理，導(dǎo)致實際執(zhí)行與定額發(fā)生偏離。又如，降低成本導(dǎo)向的運行管理流程優(yōu)化和過程控制不足，計劃性維護和預(yù)防性維護較少。

（三）部分管理人員素質(zhì)不高，加大工程管理無效成本

部分南水北調(diào)工程管理人員素質(zhì)不高，管理粗放，落后于工程運行精細化管理的實踐要求。管理隊伍偏大，傳統(tǒng)管理手段多，效率偏低，管理成本偏高。部分干部職工改革、創(chuàng)新和自強的精神不足，高素質(zhì)、復(fù)合型人才缺乏，難以適應(yīng)調(diào)水供水工程運行管理要求。安全保衛(wèi)及工程巡視工作聘用人員素質(zhì)參差不齊，不能滿足運行管理高標準、高強度的工作需要。管理人員技術(shù)素養(yǎng)低，對工程的進度、質(zhì)量、成本不能很好的把握和控制，影響南水北調(diào)工程運行初期的成本控制。

（四）工程養(yǎng)護費需求大，剛性運營管理成本高

作為合理配置水資源的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，南水北調(diào)線長、跨度大，維修養(yǎng)護點多，沿線突發(fā)事件、應(yīng)急事件發(fā)生頻率高，尤其是汛期應(yīng)急搶險頻繁，突發(fā)事件處置費用較大，剛性運營管理成本高，部分地區(qū)現(xiàn)有維護養(yǎng)護定額無法滿足現(xiàn)場工作需要。土建、綠化日常項目中除草、植草費用比例較大，勞務(wù)市場工資水平較高，現(xiàn)有預(yù)算匹配工作需求挑戰(zhàn)大。機電設(shè)備有損易壞，維護難度大、更換頻繁，進口設(shè)備零部件單價高、數(shù)量多，維護成本大幅增加。

（五）未來還貸和維護需求增加，工程運行財務(wù)狀況有待改善

國家明確規(guī)定，南水北調(diào)工程供水實行由基本水價和計量水價構(gòu)成的兩部制水價政策，水費應(yīng)當及時、足額繳納，切實保證工程的良性運行。無論是售水量達不到預(yù)期目標，還是實繳水費過低，都會導(dǎo)致一期工程運行面臨財務(wù)困境。目前南水北調(diào)工程尚處于運行初期，未來還貸和維修養(yǎng)護需求增加，僅還貸支出就占現(xiàn)金支出的一半左右甚至更高，還貸壓力較大，綜合收益低，工程運行財務(wù)狀況有待改善。

調(diào)水工程投資和建設(shè)規(guī)模巨大、涉及范圍廣、水資源分布不均、管理運營難度大、綜合成本高，迫切要求采取針對性措施控制供水成本。調(diào)水工程的運行管理仍需消耗巨額資金，成本控制管理方式不科學將會增加資金投入。企業(yè)成本控制的好壞，直接關(guān)系到調(diào)水運營企業(yè)效益的高低和企業(yè)的興衰。實施成本控制是保證調(diào)水運營企業(yè)現(xiàn)金流持續(xù)、穩(wěn)定、健康的內(nèi)在要求?，F(xiàn)金流是企業(yè)生存與發(fā)展的血脈，當前，我國經(jīng)濟運行仍面臨較多困難和挑戰(zhàn)，保證現(xiàn)金流的持續(xù)、穩(wěn)定、健康殊為重要。嚴格的成本控制可以節(jié)約材料物資的消耗，提高調(diào)水運營企業(yè)的整體經(jīng)濟效益。同時，成本控制的實施為保護調(diào)水運營企業(yè)財產(chǎn)物資的安全、完整提供了制度上的保證。

建立科學合理的成本控制機制，有利于提升相關(guān)職能部門和調(diào)水運營企業(yè)管理水平，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置；有利于緩解還貸壓力，保證調(diào)水運營企業(yè)現(xiàn)金流持續(xù)、穩(wěn)定、健康；有利于資產(chǎn)的保值增值，確保調(diào)水工程長期安全、平穩(wěn)、高效運行。

（本文系《南水北調(diào)工程運行初期供水成本控制機制研究》課題的研究成果。課題負責人為姬鵬程、孫鳳儀）

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院體改所）