陳凌　徐佳惠

〔摘 要〕面對危機事件頻發(fā)的復雜的社會環(huán)境，政府能否快速有效做出準確決策成為政府危機管理工作的關鍵環(huán)節(jié)。本文基于分析法提出影響政府危機決策效率的相關因素，并運用結構方程模型探索各因素之間的關系并進行假設及論證，最后提出相應建議及措施。

〔關鍵詞〕政府；危機決策；決策效率；結構方程；影響因素

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2018.08.013

〔中圖分類號〕G203 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821（2018）08-0095-04

〔Abstract〕Faced with the complex social environment of frequent crisis events，it is the key link of government crisis management to make accurate decision quickly and effectively.Based on the analysis method，this paper put forward the related factors that affect the efficiency of government crisis decision，and used the structural equation model to explore the relationship between various factors and carried on the hypothesis and demonstration，and finally put forward the corresponding suggestions and measures.

〔Key words〕government；crisis decision-making；efficiency of decision-making；SEM；influencing factor

隨著社會飛速進步、科技快速發(fā)展，我們的自然環(huán)境與社會環(huán)境愈發(fā)復雜，尤其是互聯(lián)網(wǎng)與自媒體時代的快速發(fā)展，更容易透過網(wǎng)絡傳播衍生出更多的危機事件，多種因素共同影響，使得我國危機事件發(fā)生頻率越來越高。危機事件多包括自然災害事件、網(wǎng)絡輿情事件、公共危機事件，現(xiàn)今我國的危機事件多存在復雜性、爆發(fā)性、不確定性等特點。根據(jù)民政部報告2017年前3季度，各類自然災害共造成全國1.26億人次受災，直接經(jīng)濟損失3147.5億元[1]。網(wǎng)絡輿情事件頻發(fā)，造成非常嚴重的社會恐慌使居民幸福感降低。例如紅藍幼兒園事件，一旦地方政府應對失當，便會成為引起輿情事件升級為社會公共危機事件的導火索，那么如何決策將輿情危機化解在無形之中這也是政府所必須要面對的任務。透過各大公共危機案例分析，能在最快時間內化解的危機事件，多為在各個決策環(huán)節(jié)都能進行有效、有速的決策。政府在危機事件中多扮演決策者的角色，政府危機決策的效率便直接影響著危機事件的解決效果，直接關系社會的穩(wěn)定以及人民群眾的安危。因此，研究影響政府危機決策的影響因素及其之間的關系，對于提高政府危機管理效率和改善政府危機管理能力具有很強的現(xiàn)實意義。

1 影響因素分析及假設

通過大量的文獻研究可以總結發(fā)現(xiàn)，影響政府危機決策的范圍廣泛復雜。從法約爾的五大管理職能出發(fā)，決策的影響因素遍布在計劃、組織、指揮、協(xié)調、控制的各個環(huán)節(jié)之中，通過對人、財、物、信息資源的影響產(chǎn)生對決策效率的影響[2]。通過整理和分析，對幾個相關程度較高的影響因素進行整理和分析并把其歸為4大類：政府危機信息的獲取與分析、政府決策執(zhí)行人的素養(yǎng)、政府管理體制、政府決策管理機制，并對以上幾個大類提出假設：

1.1 政府危機信息的獲取與分析

政府管理組織架構下的信息流貫穿于政府危機管理中的各個環(huán)節(jié)。信息流已成為政府危機管理的大動脈，為危機管理中的各個環(huán)節(jié)（從事前預警到、事中決策、再到事后分析總結）傳送最新鮮的血液。張福成教授也在言論中多次提到，信息管理的成效直接影響著政府危機管理，且有助于合理的制定危機應對決策，與企業(yè)相比，政府需要面對的危機，基本上都屬于非系統(tǒng)性的，復雜性的危機事件，信息流就成為政府部門是否能有效力的解決問題的關鍵[3]。那么所傳送的信息的質量、數(shù)量以及政府部門對信息的獲取能力以及分析能力決策效率的關鍵點。

假設H1：政府危機信息的獲取與分析對決策效率具有顯著正向影響。

1.2 政府決策執(zhí)行人的素養(yǎng)

決策執(zhí)行人是危機決策的關鍵點，是危機事件的拐點，決策有效可以在最快速的時間內化解危機轉危為安，決策失靈則會引發(fā)更加不可控的危機。由于公共危機事件存在爆發(fā)性、不穩(wěn)定性，決策執(zhí)行人在面對危機時存在著巨大的心理壓力，加之缺乏專業(yè)領域的專業(yè)素養(yǎng)，在緊張的情緒下容易做出錯誤決策擴大危機影響。決策執(zhí)行人的危機意識、責任意識、全局意識會在危機發(fā)生的整個過程潛移默化的影響決策執(zhí)行人的效率[4]。

假設H2：政府決策執(zhí)行人的素養(yǎng)對決策效率具有顯著正向影響。

1.3 政府管理體制形式

管理體制是政府各管理主體以及他們組成的社會網(wǎng)絡結構，內容非常豐富從組織架構、權利分配關系再到事務執(zhí)行流程以及辦事作風。那么管理體制模式將會直接影響管理的效率，并且在政府危機管理中起著決定性的作用。目前中國政府事務執(zhí)行流程班固固化，存在辦事拖沓、遇事推諉的官僚作風都是影響決策效率低下的問題所在。我國危機事件中多存在由于高度集權的政府管理體制導致的危機進一步升級，直接原因為執(zhí)行人由于權限限制不能在最快時間內做出反應[5]。

假設H3：政府管理體制對決策效率具有顯著正向影響。

1.4 政府決策管理機制

政府決策管理機制是指政府危機全過程中，各種制度化，程序化的應急管理方法與措施，機制的是否合理化，決定著決策效率的高低，決定著政府能否快速做出反應。那么高效的決策咨詢系統(tǒng)；完善的公共危機預警機制；暢通的公共危機信息溝通機制；合理的危機信息處理機制；迅速的危機信息反饋機制都是使政府能夠快速做出反應的關鍵點。

假設H4：政府決策管理機制對決策效率具有顯著正向影響。

2 結構方程模型構建

結構方程模型（SEM），分為測量模型與結構模型[6]，它可以同時處理多個因變量對其進行分析對照。由于政府危機決策具有非系統(tǒng)性、復雜性的特點，影響決策效率的因素很難直觀觀測，通過結構方程模型可以找到各因素之間的關系以及影響程度，并且利用數(shù)據(jù)對相關因素進行分析可以幫助我們確定重要的影響因子。

第一部分結構模型，其結構方程可以表示潛變量之間的關系，結構方程如下：

η=Bη+Γξ+ζ

其中，B代表的是內生潛變量之間的關系；Γ代表的是外生潛變量對內生潛變量的影響；ζ為結構方程的殘差矩陣，說明了η在方程中不能被解釋的部分。

第二部分測量模型，測量模型是為了驗證指標與潛變量的關系，測量方程如下：

x=Λxξ+δ；y =Λyη+ε

x 為外生標識組成的向量；y為內生標識組成的向量；ξ為外生潛變量；η為內生潛變量；Λx為外生標識與外生潛變量之間的關系；Λy為內生標識與內生潛變量之間的關系；δ和ε為誤差項。

2.1 數(shù)據(jù)采集與量表設計

本文數(shù)據(jù)收集采用方式為問卷調查。問卷采用李克特五級量表（設置5個刻度非常不贊同、不太贊同、中立、比較贊同、非常贊同）用以反映各影響因素對政府危機決策的影響程度，問卷設計分為6個部分28項題目，題目根據(jù)4個外生潛變量和一個內生潛變量區(qū)分為5個部分。調查研究樣本來自于吉林省長春市各政府部門、相關領域專家以及高校相關研究方向教師及研究生。被調查人群相對更加了解危機管理流程，調查結果更具有代表性。采用紙質問卷和郵件問卷兩種問卷發(fā)放方式，剔除無效問卷，最終得到有效問卷308份。

2.2 信度和效度分析

本人在正式對問卷數(shù)據(jù)分析之前，首先要對數(shù)據(jù)進行信度和效度分析，從而使模型的擬合度達到要求，且保證假設檢驗的有效性。文中評價均由Cronbachs Alpha信度系數(shù)完成，本文研究的變量政府危機信息獲取與分析、政府決策執(zhí)行人的素養(yǎng)、政府管理體制、政府決策管理機制、政府決策效率的Cronbachs Alpha系數(shù)，依次為0.835、0.912、0.864、0.871、0.853，與標準值0.7相比均已超出，說明量表信度非常好，有較好的一致性和可靠性[7]。其次，進行探索性因子分析，前提條件為KMO>0.7、Bartletts球形檢驗顯著（Sig.<0.005）。本文借助Spss22.0，完成了探索性因子分析對量表，所得檢驗數(shù)據(jù)見表1：

檢驗滿足實施因子分析的所需要求，以主成分分析法完成了因子提取，提取公因子時設定的標準為：特征根>1，借助方差最大正交旋轉對旋轉狀態(tài)下的因子，進行因素分析，得出5個因素，因素1解釋能力為19.479%，因素2解釋能力為15.515%，因素3解釋能力為12.819%，因素4解釋能力為12.543%，因素5解釋能力為10.181%，累計解釋能力為70.537%，結果大于50%，標志著這些因素有著較好的代表性。因素負荷量系數(shù)見表2。

2.3 路徑分析

本文采用路徑分析對理論假設進行檢驗。根據(jù)論文提出的理論研究模型，在AMOS21.0中構建政府危機信息獲取與分析、政府決策執(zhí)行人的素養(yǎng)、政府決策管理機制、政府管理體制規(guī)制和政府決策效率5個變量之間的結構方程模型。如圖1所示，圖中4個橢圓形代表4個潛變量，其中政府危機信息獲取與分析、政府決策執(zhí)行人的素養(yǎng)、政府決策管理機制、政府管理體制規(guī)制等因素為自變量，政府決策效率為因變量，矩形代表觀測變量，小圓形代表殘差。

在AMOS中導入結構方程模型，首先，檢驗模型的擬合度。表3可知，CMIN/DF=1.550<3，GFI=0.921>0.90，AGFI=0.900>0.90，TLI=0.966>0.90，IFI=0.971>0.90，CFI=0.971>0.90，RMSEA=0.042<0.08，各項擬合指標均在建議的合理范圍內，表明本研究的結構方程模型具有較好的擬合優(yōu)度。

表4是結構方程模型的路徑系數(shù)結果和相關參數(shù)估計。由表可知，4條假設路徑均通過檢驗。具體而言，政府危機信息的獲取與分析對決策效率具有顯著正向影響（B=0.224，P=0.001<0.01），假設1獲得支持；政府決策執(zhí)行人的素養(yǎng)對決策效率具有顯著正向影響（B=0.183，P=0.002<0.01），假設2獲得支持；政府管理體制對決策效率具有顯著正向影響（B=0.196，P=0.007<0.01），假設3獲得支持；政府決策管理機制對決策效率具有顯著正向影響（B=0.243，P=0.002<0.01），假設4獲得支持。至此，假設全部獲得支持。

3 結論與意見

假設檢驗結果均為顯著，因此政府危機信息的獲取與分析、政府決策執(zhí)行人的素養(yǎng)、政府管理體制、以及政府危機管理機制均會對政府危機決策效率產(chǎn)生影響。那么就如何提高政府危機決策效率，本文根據(jù)以上4個方向給出以下相關意見。

3.1 利用大數(shù)據(jù)信息進行決策支持

政府危機決策的核心是信息，信息科技時代下，政府利用大數(shù)據(jù)信息平臺以及現(xiàn)代科技技術進行決策支持已經(jīng)是時代發(fā)展的必然趨勢。提高政府危機決策信息獲取與分析能力，可以從信息獲取、信息過濾、信息分析、信息呈現(xiàn)4個方面進行改善。政府部門可以從信息獲取源頭開始優(yōu)化，采用多渠道采集與儲存，通過直接渠道獲取內部信息即政府內部數(shù)據(jù)信息，間接渠道獲取社會數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)信息，使危機信息獲取源更加充足[8]；決策信息應通過過濾篩選再進行分析，保證信息的真實有效性；借助科技手段，利用大數(shù)據(jù)分析方法，提供更具有科學性的決策支持；信息分析與可視化信息呈現(xiàn)，由于政府決策執(zhí)行人一般不具備專業(yè)信息分析能力的專業(yè)素質，決策執(zhí)行人存在信息讀取不準確的問題，那么將清晰易懂的數(shù)據(jù)結果呈現(xiàn)出來對于提高決策效率尤為重要，信息分析結果可以以可視化的數(shù)據(jù)方式呈獻給決策執(zhí)行人。例如危機數(shù)據(jù)可視化，基于各種數(shù)據(jù)指標，分析危機事件內部信息數(shù)據(jù)之間的結構關系與內在聯(lián)系，借鑒城市規(guī)劃可視化、氣象數(shù)據(jù)可視化等比較成熟的技術模式，以科學技術支持，呈現(xiàn)更具直觀性的數(shù)據(jù)。

3.2 優(yōu)化危機管理機制

首先，通過建立全面危機管理機制，將政府危機管理的非常態(tài)化管理轉化成常態(tài)管理。從風險源頭進行控制，將非常態(tài)的危機事件作為常態(tài)工作進行管理，在日常事務中加強危機與風險意識，建立政府危機預防與預警機制，進而提升危機決策能力，優(yōu)化政府危機管理部門權責與職能，解決現(xiàn)行危機管理部門孤立無援的狀態(tài)。其次，構建面向政府危機決策的信息保障平臺，建立政府危機決策信息聯(lián)動機制，將政府之間、政府與社會組織之間等各個信息來源交互起來，擴展信息獲得渠道，提高信息利用效率。整合數(shù)據(jù)，實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)共享，建立危機信息數(shù)據(jù)庫，防止出現(xiàn)信息孤島現(xiàn)象。最后危機管理體系必須要重視激勵機制的建設，充分調動公務員的學習積極性，提高公務員的危機識別意識。

3.3 建立知識管理平臺

知識管理的核心要素包括知識、人、組織和技術（簡稱KHOT），在危機管理中知識和智慧便是能做出有效決策的重要因素。這種知識與智慧是一種建立在學識水平基礎上積累而成的一種經(jīng)驗性的總結，這種經(jīng)驗性的知識與智慧是一種不易言表不容發(fā)覺的隱性綜合素質。那么有關于決策執(zhí)行人的綜合素質包括臨危處置能力、控制能力、學習能力、危機意識多為隱形知識，將政府危機管理組織結構中各個領域的經(jīng)驗人的隱形知識轉化為顯性知識，分享給政府組織中非經(jīng)驗成員，有利于提升政府危機管理的水平和危機決策的效率。政府可以通過建立知識管理平臺，通過平臺分享經(jīng)驗與知識與激勵機制相結合，激發(fā)公務人員接受新知識和新經(jīng)驗的意愿，提升決策執(zhí)行人的綜合素質，進而提升政府危機決策效率與政府公共服務能力，尤其是在提升決策執(zhí)行人的臨危處置能力、終身學習能力、控制能力、行動能力。

3.4 完善政府管理體制

現(xiàn)行體制特別強調規(guī)章制度在解決危機中的作用，進而忽視了其他因素對于解決危機的積極作用，使得危機管理進入一種“制度怪圈”之中，危機管理與決策缺乏靈活性。危機事件是一種復雜、變化的非常規(guī)事件，使傳統(tǒng)呆板的管理體制無法應對。從組織結構來講，我國現(xiàn)行組織架構多為樹形結構，尤其是在危機處理方面，不利于組織部門的協(xié)作管理。政府危機管理與決策應將矩陣式組織管理模式融入到政府管理體制之中，變垂直領導系統(tǒng)為橫向系統(tǒng)與垂直領導系統(tǒng)相結合的組織模式[9]。常設的政府部門融入危機管理的基礎職能與特設的臨設危機指揮部門兩者緊密聯(lián)系，處理危機事件時有利于實現(xiàn)各部門之間的人、財、物、信息的共享。改變現(xiàn)行的危機管理頂層與基層、中央與地方之間的協(xié)調不足的問題。從法律層面來講，我國政府可以考慮在憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)中明確規(guī)范政府的服務職能。改善我國政府公共服務存在辦事拖沓、遇事推諉的問題，進而提高政府危機決策的效率。

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（責任編輯：孫國雷）