丁德光

[摘要]改革開放取得了偉大的歷史成就。改革開放四十年，中國社會發(fā)生了巨大的變遷，人民的生活方式和生產方式，社會關系結構、利益分配結構都發(fā)生了巨大而深刻的改變；社會的流動性、異質性逐步增強；社會整合的難度逐步提升；社會治理的主體也變得多元。改革開放以來，社會治理以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及社會高速優(yōu)質發(fā)展為目標，在體制機制建設、社會動員和社會力量整合上發(fā)揮了巨大的作用，提升了社會活力和凝聚力，為改革發(fā)展提供了強有力的動力支持。

[關鍵詞]改革開放四十年；社會治理；社會整合

[中圖分類號] D616 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2018）10-0023-05

改革開放是中國社會一場偉大而深刻的社會變革，是“決定當代中國命運的關鍵一招”，也是將傳統(tǒng)的社會管理轉變?yōu)辄h委領導下多元主體參與的社會治理的“助推器”。改革開放四十年，中國社會主要矛盾發(fā)生了本質的轉變，中國共產黨的治理方式也從“管理”到“治理”，“摸著石頭過河”向更加全面有序協(xié)同的共享共建的社會治理格局邁進，政府、社會、居民的關系也經歷了深刻而多維的變化，法治化、制度化的治理理念深入人心，在社會治理的價值理念、參與主體、手段和方式等方面映射出的社會治理的體制機制的變革，是改革開放以來中國社會變化和民族偉大復興的真實寫照，也是中國社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的不竭動力。

一、改革開放以來中國社會治理發(fā)展演進的歷程

（一）初步探索階段（1978-2002）

黨的十一屆三中全會后，中國共產黨治理國家的策略進入到一個全面調整的時期，貫穿著以通過社會結構的調整推進經濟社會發(fā)展這條主線。從“階級斗爭為綱”轉變?yōu)椤耙越洕ㄔO為中心”。鄧小平同志提出“三個有利于”“發(fā)展才是硬道理”和實現(xiàn)共同富裕成為社會治理主導思想，并指出“社會主義是要解放和發(fā)展生產力，貧窮不是社會主義，社會主義要消滅貧窮”，開創(chuàng)了中國社會發(fā)展的新局面。提出在堅持社會主義制度的前提下，搞四個現(xiàn)代化一定要堅持“兩手抓兩手都要硬”，即一手抓建設，一手抓法制。社會主義民主和社會主義法制是“建立安定團結政治局面的必要保障”[1]189。更為確切地說，兩者“實際上是一件事情”[2]。要解決過去社會發(fā)展思路的錯誤，就必須用制度減少因個人喜好而帶來的隨意的社會決策，“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[1]146。在社會治理過程中，解決社會矛盾要避免通過政治運動等“運動式”的治理手段，“而要遵循社會主義法制的原則”[1]371。要善于運用制度和法律的思維解決人民內部矛盾和各種違法犯罪問題。

在社會互動上，黨的十三大報告提出，要堅持“從群眾中來、到群眾中去”的群眾工作路線，將“建立社會協(xié)商對話制度正確處理和協(xié)調各種不同的社會利益和矛盾”，作為社會主義條件下的一個重大課題，確定了協(xié)商的單位、團體等協(xié)商主體，要求黨組織要在協(xié)商中發(fā)揮帶頭作用，“群眾團體也要改革組織制度，轉變活動方式，積極參與社會協(xié)商對話、民主管理和民主監(jiān)督”，克服封建官僚化、家長式行政化的傾向，不斷推進黨政機關工作的開放度，推動“上情下達”，獲得群眾的信任和支持。

在處理經濟社會均衡發(fā)展的關系上，黨的十四大報告確立了建設社會主義市場經濟體制的工作總目標，中國社會進入快速轉型時期，社會治理也進入到新的調整時期，處理好“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”的關系成為治國理政的首要任務，成為“我國現(xiàn)代化建設棋盤上緊密關聯(lián)的戰(zhàn)略性棋子”[3]。要在改革的效率、發(fā)展的速率與群眾的可承受程度之間尋找可控、可動的平衡點。要加快政府職能的轉變，推進政企分開，實施行政管理機制和機構改革，提升黨政機關服務群眾的水平。要關心群眾生活，從維護人民群眾利益的角度“解決關系人民群眾疾苦的各種實際問題”，通過改革發(fā)展提升人民群眾的福祉，實現(xiàn)人的全面發(fā)展[4]260。要正確看待經濟社會發(fā)展中的一系列的社會矛盾，并善于把握矛盾的性質和矛盾的根源，“正確運用經濟、行政和法律等手段”處理人民內部矛盾[4]32。黨的十五大把“依法治國”確立為治國黨治國理政的基本方略，并提出堅持“法治與德治”相結合，“法治以其權威性和強制手段規(guī)范社會成員的行為”；而“德治以其說服力和勸導力提高社會成員的思想認識和道德覺悟”[5]。要加強社會治安的綜合治理，通過建立和諧穩(wěn)定的黨群、干群關系，夯實執(zhí)政根基，使中國共產黨治國理政的實踐向制度化邁進了重要一步。拓寬了社會治理的參與主體，積極發(fā)揮群團組織在國家和社會事務中的民主參與和民主監(jiān)督作用，把群團打造成黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。

（二）快速發(fā)展階段（2002-2012）

黨的十六大報告提出了要讓“一切勞動、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發(fā)”“一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流”。伴隨著社會的高速發(fā)展，社會治理進入到快速提升時期，特別是在改革發(fā)展中，充分認識到社會建設和社會治理在全面建設小康社會中的作用，社會建設被納入到“四位一體”的中國特色社會主義總體布局之中。提出加強和創(chuàng)新社會管理，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)營造良好社會環(huán)境[6]。“社會管理，說到底是對人的管理和服務?！盵6]重點是保障和改善民生，核心是堅持以人為本，執(zhí)政為民，并把它作為“指引、評價、檢驗我們黨一切執(zhí)政活動的最高標準”[7]。要更加注重社會治理手段創(chuàng)新和發(fā)展的問題，突出經濟、行政和法律的手段相結合處理人民內部矛盾。鼓勵群團組織、社會組織和企事業(yè)單位等社會力量參與社會管理，堅持和完善共產黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度，強化政府的公共服務職能，建設高素質的干部隊伍，關注民生，掃除社會丑惡現(xiàn)象，深入開展反腐敗斗爭。推動政府由“管理型”向“服務型”轉變。重點推進農村、社區(qū)、企業(yè)的村民自治和基層民主，培育居民、群眾自我管理、自我服務、自我發(fā)展的意識，不斷實現(xiàn)“在服務中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務”的治理理念。

（三）全面深化改革創(chuàng)新階段（2012至今）

黨的十八大報告從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，穩(wěn)步推進社會治理的體制機制改革，實現(xiàn)了從“社會管理”到“社會治理”的轉變。為推動構建共建共享的社會治理格局，以習近平總書記為核心的中共中央更加注重社會治理的“頂層設計”，提出“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”[8]116，并從維護社會穩(wěn)定的角度，對社會治理進行更深層次的制度安排，厘清了社會治理、社會穩(wěn)定與穩(wěn)固的執(zhí)政基礎之間的關系，并用“維穩(wěn)”實質是“維權”，“維權”是為了更好的實現(xiàn)“維穩(wěn)”的目標揭示了“維穩(wěn)”與“維權”的辯證關系。通過建立制度暢通利益表達渠道，使社會矛盾在可控的范圍內有效解決，減少了“維穩(wěn)”的社會成本，既有利于社會秩序的構建，也有利于社會活力的迸發(fā)。

黨的十九大開啟了社會治理的新時代，在習近平新時代中國特色社會主義的思想指引下，社會治理中更加突出“以人民為中心”理念，以提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平為重點，以提升人民群眾的“獲得感、幸福感、安全感”為目標，以“加強社會心理服務體系建設，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)”為突破口，不斷“完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。特別是重視社會治理中的國家安全工作，將社會治理作為防范地域社會風險和危害社會安全的各種活動的重要手段。新時期的社會治理不僅要實現(xiàn)保障和改善民生，使人民獲得更加豐裕的物質生活，更重要的是通過社會治理的改革提升人民群眾參與社會治理的意識和水平，通過教育引導化解社會矛盾，提高人民群眾對社會治理的認同感。

二、改革開放以來社會治理發(fā)展演進的特點

（一）不斷加強黨對社會治理的領導，突出政治引領

“治理”是對“管理”的繼承、創(chuàng)新和發(fā)展，主體的多元并不是要弱化黨的領導和政府的主導，恰恰相反，多元參與更要加強黨的領導、政府主導，突出黨領導社會治理的政治優(yōu)勢，要“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”?！巴晟泣h委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，并要做到“黨的工作進展到哪里，黨的組織就覆蓋到哪里”。從歷史和現(xiàn)實的角度來看，沒有誰比中國共產黨更懂中國的社會治理，縱觀社會主義從誕生到現(xiàn)在的歷史過程，“怎樣治理社會主義社會這樣的全新社會，在以往的世界社會主義實踐中沒有解決得很好”?！白詮挠辛酥袊伯a黨，中國人民謀求民族獨立、人民解放和國家富強、人民幸福的斗爭就有了主心骨，中國人民就從精神上由被動轉為主動”。中國共產黨通過整合中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化和社會主義先進文化，探求適應中國特色社會主義發(fā)展的社會治理制度，更好地實現(xiàn)了社會互動、社會團結、社會組織和社會動員，凝聚了中國特色社會主義發(fā)展的最大的社會共識。在新的時代，突出政治引領，加強黨對社會治理的領導，有助于明確社會治理發(fā)展價值導向，落實社會治理的責任制和目標考核制度，推進各種社會政策的延續(xù)、創(chuàng)新，制定出更為合理的社會治理發(fā)展規(guī)劃和社會政策法規(guī)。有助于形成社會發(fā)展的正確價值導向，運用各種手段調整人民的心態(tài)，引導人民群眾建立合理的社會預期和心理預期。有助于解決社會治理所需的人才使用、激勵、培養(yǎng)機制建設等問題，對資源進行有效合理的分配、整合，解決好社會治理領域的地區(qū)不平衡、不充分的發(fā)展問題。

（二）不斷的推進“政社”關系的磨合，厘清權責邊界

社會治理是中國特色的社會發(fā)展理論和概念，是中國歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實發(fā)展的產物[9]。在改革開放中，社會結構分化的趨勢日趨明顯，社會的異質性逐漸增強[10]，社會利益主體變得多元，利益實現(xiàn)途徑變得多樣化。在這兩種因素共同影響下，利益矛盾變得明朗而又復雜化，利益矛盾的協(xié)調難度加大。面對復雜的社會矛盾，僅靠政府力量去解決社會矛盾變得既困難又無法周全。因此，通過不斷地改革發(fā)展，打破計劃經濟體制，逐步建立和完善社會主義市場經濟體制，使市場在資源配置中的作用日趨明顯，政府力量對經濟生活的直接干預逐漸減少，改變了社會治理中政府“獨唱”的局面，政府、市場、社會的互動越來越頻繁，并逐步走向規(guī)范化科學化。但是，這種關系的調整取得的效果還沒有達到社會治理改革的預期，社會治理中政府行為的“越位”與“缺位”在某些領域同時存在，社會主體的參與能力不足和社會治理主體的權責不清、利益失衡并存的現(xiàn)象較為突出。具體表現(xiàn)為，在改革發(fā)展的進程中，政府對具體的社會治理事務干預過多，但一些人民群眾急切盼望的民生問題又缺乏有效的解決方案，社會問題積壓，利益表達渠道不暢，社會矛盾變得復雜。在這些問題的集中影響下，通過積極推進服務型、創(chuàng)新型、法治型和效能型政府建設，不斷轉變政府職能，推進簡政放權，形成合理的條塊分割的社會治理布局，將決策權力下放、服務項目“下沉”，逐步建立權責對等、層級分明的目標責任清單體系和服務清單體系，探索建立政府、自治組織、社會組織履行責任的多維互評機制，推進社會治理的積分制管理，將個人參與社會治理、慈善志愿服務、維護公共利益納入到社會征信體系，不斷打造“打造共建共治共享的社會治理格局”，“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，拓寬化解社會矛盾的渠道，提升社會治理吸附居民的能力，是社會治理發(fā)展的必然選擇。

（三）不斷提升多元主體參與水平，強化協(xié)同治理

黨的十三大報告指出，“正確處理和協(xié)調各種不同的社會利益和矛盾，是社會主義條件下的一個重大課題”。因此，必須使社會協(xié)商對話形成制度，暢通溝通渠道，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。堅持群眾路線，“充分發(fā)揮群眾團體和基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦”。同時，群眾團體要克服“官”氣和行政化傾向，把自身打造成黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。黨的十四大之后，為加強社會管理水平，各級黨委、政府著眼于“積極發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等群眾團體要在管理國家和社會事務中發(fā)揮民主參與和民主監(jiān)督作用”，擴大基層民主，完善村（社區(qū)）居民自治，取得了很大的成效。黨的十七大報告指出：“必須在經濟發(fā)展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，”通過健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”，推進了社會管理的科學化。2012年以來，立足從源頭化解解決社會矛盾，追求社會的公平正義，不斷推進戶籍制度的改革、發(fā)展教育和社會保障事業(yè)，增強社會的流動性，減少收入水平的階層差異，深化司法體制改革，建立一整套的權力約束機制和聯(lián)系群眾的機制，強化各種社會主體在社會治理中的參與意識和參與水平，注重推進權利公平、機會公平和規(guī)則公平，激活了社會發(fā)展的活力。此外，為提升社會治理的參與水平，2013年加快了社團組織的登記管理制度改革，除法律規(guī)定和國務院決定需要進行前置審批的，一般的科技類、公益慈善類、行業(yè)協(xié)會商會、和城鄉(xiāng)服務類社會組織，不再需要業(yè)務主管部門前置審批，可直接向民政部門依法申請登記。2015年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》，同年7月，中央召開黨的群團工作會議，并出臺了《關于加強和改進黨的群團工作的意見》，明確了群團組織以群眾為中心的發(fā)展定位，以及群團組織在聯(lián)系群眾和其他社會組織中的作用，提出通過制度建設，積極發(fā)揮互聯(lián)網、大數據、新媒體等在基層治理中信息交換、傳遞、獲得的方式，加強群團組織、社會組織和基層群眾的協(xié)同參與能力和水平。

三、改革開放以來中國社會治理發(fā)展演進的啟示

（一）社會主要矛盾的變化是社會治理變革的動因

社會主要矛盾的變化是社會治理變革的重要依據。兩次主要矛盾的概括都是對當時國情的正確判斷，是所處時代人民群眾感受的經驗總結，贏得了人民群眾的廣泛認同。從“物質文化需要”到“美好生活需要”，“落后的社會生產”到“不平衡不充分的發(fā)展”，矛盾的變化導致了中國社會關系和社會結構的快速變遷，矛盾的變化意味著人民社會期望變的更高、更多元，這就要求中國共產黨不斷的通過自身的改革發(fā)展實踐去滿足。同時，社會主要矛盾的變化催生了不同主體對社會治理變革的持續(xù)思考。一方面，從“物質文化需要”到“美好生活需要”，人民需要從“窄”到“寬”的轉變，需要的內涵發(fā)生了質的轉變[11]。另一方面，從“落后的社會生產”到“不平衡不充分的發(fā)展”聚焦的都是發(fā)展，但發(fā)展的內涵卻有天壤之別。這是社會發(fā)展從“低”到“高”、由“量”到“質”的轉變[12]。

社會主要矛盾的變化同時開啟了新時期社會治理的新航程。從社會管理走向社會治理，改革開放以來不同時期治理手段的選擇取決于國家治理目標的變化和不同治理主體對資源的掌握程度，社會治理的手段選擇由基層治理技術的類型經歷了項目型治理和基層民主治理的變革。在新時期，社會治理更加注重追求公平正義，更加注重以人為本，更加注重社會秩序構建與社會活力的激發(fā)，更加注重從源頭、細微處化解社會矛盾。通過機構的改革、制度的變革，能夠有效的實現(xiàn)社會動員和社會整合，使治理的定位更加準確，治理的路徑更加明晰，國家——市場——社會在社會治理中的角色定位更加明確，關系更加和諧，這些變化是針對社會治理中的地區(qū)、城鄉(xiāng)不充分、不均衡發(fā)展的重要舉措，旨在滿足人民日益增長的美好生活需要，也在同步印證著社會主要矛盾變化的判斷。

（二）實現(xiàn)人民的根本利益是社會治理變革的出發(fā)點和落腳點

社會治理變革的出發(fā)點和落腳點都是為了維護最廣大人民群眾的根本利益。社會政策變化和調整、政府行為的規(guī)范和約束、發(fā)展方向的確立、政社互動的加強都是圍繞如何更好地實現(xiàn)人民的利益，這是改革開放以來社會治理的實踐主題，在解決好“發(fā)展為了誰、發(fā)展依靠誰、怎么去發(fā)展”等問題的基礎上，凝聚推進中國社會向前發(fā)展的最大的信心和決心。馬克思指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”，“‘思想一旦離開‘利益，就一定會使自己出丑”。改革開放以來社會治理進程中，中國共產黨堅持把維護和實現(xiàn)人民的根本利益作為工作的出發(fā)點和落腳點。但這里的利益并不完全等同于物質利益，隨著中國社會的發(fā)展，社會階層的分化，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民利益訴求變得逐漸多樣化、多元化。要實現(xiàn)好、維護好人民的利益，必須建立和諧穩(wěn)定的社會關系，實現(xiàn)高質量的發(fā)展，建立“保障基本權力、按照貢獻分配、實施社會調劑”三位一體的收入分配模式。其中，要“堅決糾正利用職權謀取私利的行業(yè)不正之風”。完善分配結構和分配方式。堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的制度?！肮膭钋趧谑胤ㄖ赂唬瑪U大中等收入群體”，“在經濟增長的同時實現(xiàn)居民收入同步增長、在勞動生產率提高的同時實現(xiàn)勞動報酬同步提高”。要從根本上保證我們的發(fā)展、我們的政績受益的是廣大人民群眾，而不是少數人和少數群體。黨的十八大以來，通過加強制度建設，在提高制度的針對性、操作性、創(chuàng)新性的基礎上，堅持用制度管人、管權、管事，維護了群眾的根本利益。

（三）凝聚社會共識是社會治理的價值追求

改革開放以來，快速的社會變遷，使得價值觀沖突日漸明顯，社會結構發(fā)生了巨大的變化。特別是隨著城市化進程的加快，社區(qū)居住形態(tài)和方式的改變、共同愛好的消逝、宗教儀式的衰微、公共利益責任主體的轉移造成了共同體的困境[13]。農村社會流動加快，空巢式村落如何保證基層民主的持久性也是一大難題。社會治理的人文要素難以滿足，能夠激起鄉(xiāng)愁的“符號”沒有得到妥善保存延續(xù)，傳統(tǒng)技藝與現(xiàn)代產業(yè)、傳統(tǒng)民約與法律法規(guī)的碰撞、融合、再造中，農村居民如何重塑自身的精神世界成為農村社會協(xié)同治理的難題。凝聚最廣泛的社會共識，成為最大的時代課題。

正如小平同志所講，發(fā)展起來以后的問題不比不發(fā)展時少，并且在“發(fā)展起來之后”，“全黨面臨的一個重要課題，就是如何正確認識和妥善處理我國發(fā)展起來后不斷出現(xiàn)的新情況新問題”[14]。面對社會治理的種種難題，我們要學會用矛盾的分析方法，將社會結構的分化和社會問題的產生原因進行分析，找出解決問題的辦法，提升人民群眾的“獲得感、幸福感和安全感”。要堅持問題導向，突出價值引領，引導和教育群眾樹立良好的社會心態(tài)，讓所有社會個體“心往一處想，勁往一處使”，不斷凝聚實現(xiàn)中華民族偉大復興的決心和信心，創(chuàng)造中國特色社會主義的偉大前景。

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責任編輯：孫 靜