龍雪崗

[摘 要]在競(jìng)爭(zhēng)型政黨體制下，政黨競(jìng)爭(zhēng)是政黨加強(qiáng)自我建設(shè)的最直接動(dòng)力。1993年日本自民黨執(zhí)政地位的喪失，意味著自民黨一黨獨(dú)大的終結(jié)。面對(duì)外部競(jìng)爭(zhēng)壓力增強(qiáng)、內(nèi)部腐敗問(wèn)題突出、派閥政治林立的局面，自民黨試圖通過(guò)加強(qiáng)黨紀(jì)監(jiān)督的有效性、強(qiáng)化總裁在黨紀(jì)監(jiān)督中平衡派閥政治的能力及健全黨紀(jì)監(jiān)督的獎(jiǎng)懲機(jī)制來(lái)提升自我凈化能力。然而，由于其黨紀(jì)監(jiān)督是以派閥政治為基礎(chǔ)，黨紀(jì)監(jiān)督的權(quán)威來(lái)自于國(guó)家權(quán)力，其黨紀(jì)監(jiān)督效力十分有限。

[關(guān)鍵詞]自民黨；黨紀(jì)監(jiān)督；制度；弊端

[中圖分類號(hào)] D73/77 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2018）10-0059-03

日本自民黨在1993年及2009年兩度失去政權(quán)后，于2011年制定《自民黨規(guī)律規(guī)約》，試圖通過(guò)加強(qiáng)黨紀(jì)監(jiān)督來(lái)減少政黨腐敗、派閥斗爭(zhēng)，增強(qiáng)自民黨內(nèi)聚力，以更好應(yīng)對(duì)來(lái)自其他政黨的執(zhí)政挑戰(zhàn)。這意味著自民黨在經(jīng)濟(jì)績(jī)效合法性逐漸退卻的環(huán)境下，試圖通過(guò)加強(qiáng)黨紀(jì)監(jiān)督、塑造良好政黨形象來(lái)鞏固合法性基礎(chǔ)、增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力，這是自民黨從“經(jīng)濟(jì)時(shí)代”過(guò)渡到“政治時(shí)代”過(guò)程中政黨發(fā)展的必然要求，然而由于其黨紀(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)、權(quán)力來(lái)源存在局限性，其黨紀(jì)監(jiān)督弊端頻現(xiàn)。

一、自民黨加強(qiáng)黨紀(jì)監(jiān)督的內(nèi)在原因

1993年自民黨下野，其一黨獨(dú)大的局面迎來(lái)終結(jié)，這意味著日本政黨政治發(fā)展邏輯的轉(zhuǎn)變，即合法性基礎(chǔ)從經(jīng)濟(jì)績(jī)效過(guò)渡到社會(huì)資本的積累，也即日本政黨政治從“經(jīng)濟(jì)時(shí)代”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢螘r(shí)代”[1]。為此，自民黨試圖通過(guò)強(qiáng)化黨紀(jì)監(jiān)督來(lái)增加執(zhí)政的社會(huì)資本、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力以鞏固執(zhí)政地位。在兩度失去執(zhí)政地位后，2011年1月實(shí)施《自民黨規(guī)律規(guī)約》及2015年修改日本自民黨《黨則》，并強(qiáng)調(diào)“為實(shí)現(xiàn)黨的理念，我們制定本黨章，嚴(yán)肅黨內(nèi)紀(jì)律、強(qiáng)化黨的組織和活動(dòng)，以此規(guī)范黨的運(yùn)營(yíng)”[2]。加強(qiáng)黨紀(jì)監(jiān)督是自民黨應(yīng)對(duì)內(nèi)外執(zhí)政壓力的重要舉措，主要有以下三方面原因：

首先，外部執(zhí)政壓力是自民黨加強(qiáng)黨紀(jì)監(jiān)督的直接動(dòng)因。1967年的議會(huì)選舉中，自民黨的議席首度跌至50%以下，意味著在野黨聯(lián)合執(zhí)政成為可能。1993年執(zhí)政地位的喪失，標(biāo)志著自民黨一黨獨(dú)大的終結(jié)。自1991年11月到2017年12月，自民黨的總執(zhí)政時(shí)間占78.26%，但是，此間其他政黨的執(zhí)政韌性總體呈上升趨勢(shì)。1993年上臺(tái)的新黨執(zhí)政時(shí)間占2.34%；1994年的新生黨為0.67%，社會(huì)黨為5.69%；2009年10月上臺(tái)的民主黨為13.04%。因此，激烈的政黨競(jìng)爭(zhēng)成為自民黨加強(qiáng)黨紀(jì)監(jiān)督的直接動(dòng)力。

其次，因腐敗問(wèn)題突出，執(zhí)政合法性受到民眾的質(zhì)疑。自民黨不斷吸收“官僚”這一群體入黨，進(jìn)而形成“黨”“官僚”“財(cái)團(tuán)”“三位一體”的格局?！叭灰惑w”格局下“自民黨政治資源的缺乏及其自我凈化能力的下降，均使自民黨一黨獨(dú)掌政權(quán)的舊有政治體制受到挑戰(zhàn)”[3]。2010年自民黨修訂《2010年綱領(lǐng)》時(shí)強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力和財(cái)政惡化帶來(lái)財(cái)政不健全的困苦”[4]。此困苦是“三位一體”格局及自我監(jiān)督不足的情況下自民黨內(nèi)部腐敗的結(jié)果，隨著社會(huì)認(rèn)同度的不斷下降，其執(zhí)政合法性也受到質(zhì)疑。為此，自民黨試圖通過(guò)加強(qiáng)黨紀(jì)監(jiān)督來(lái)強(qiáng)化民眾認(rèn)同，增強(qiáng)執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。

最后，激烈的派閥政治，嚴(yán)重削弱了自民黨的內(nèi)聚力、競(jìng)爭(zhēng)力。派閥政治是自民黨自成立以來(lái)的固有特性，根源是其成立之初由政見不同的幾個(gè)政黨合并而成，其下臺(tái)之后，這種派閥分歧因混雜著不同形式的人身依附關(guān)系、利益分配及政策分歧愈演愈烈?？梢哉f(shuō)，“日本自民黨的歷史就是一部派閥抗?fàn)幨?，是一部派閥興衰更替、聚散離合的歷史，自民黨也與派閥共生共存”[5]。

中選區(qū)制度成為自民黨派閥政治發(fā)展及腐敗蔓延的催化劑。1947年到1994年日本眾議院議員采取中選舉區(qū)制度，即將全國(guó)分為117個(gè)選區(qū)，單個(gè)選區(qū)內(nèi)不分政黨、不按派閥、不設(shè)門檻地選出3—5名眾議院議員，并且實(shí)行無(wú)記名單票制，按照得票順序，依次排名。這樣的選舉制度使得僅依靠政黨無(wú)法保證在選舉中獲勝，因?yàn)楹苋菀壮霈F(xiàn)“同室操戈”的現(xiàn)象，因此當(dāng)選的關(guān)鍵在于候選人所依附的派閥力量大小及個(gè)人后援會(huì)的支持。這極大地導(dǎo)致了自民黨派閥政治與政治獻(xiàn)金的統(tǒng)一。

此外，自民黨內(nèi)部的職位分配遵從“派閥均衡”及“年功序列”原則，這不僅加劇了黨內(nèi)派系爭(zhēng)奪，同時(shí)還加劇黨內(nèi)腐敗的蔓延。“雖然派系屬于黨內(nèi)非正式組織，但實(shí)際上都高度組織化了，他們各自的事務(wù)所獨(dú)立進(jìn)行會(huì)計(jì)運(yùn)作，并配有專門的職員?！盵6]所以，在派閥政治高度組織化的政黨，加強(qiáng)黨紀(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性、強(qiáng)化黨內(nèi)整合成為抑制派閥政治的關(guān)鍵。

二、自民黨加強(qiáng)黨紀(jì)監(jiān)督的舉措

20世紀(jì)90年代，自民黨內(nèi)部的腐敗及派閥政治造成黨內(nèi)離散，進(jìn)而引發(fā)民眾對(duì)其的政治信任持續(xù)下滑，加之民主黨、社會(huì)黨、新黨、新生黨等聯(lián)合執(zhí)政成為可能且執(zhí)政的韌性不斷增強(qiáng)，自民黨內(nèi)憂外患極其嚴(yán)重。因此，自民黨必須通過(guò)加強(qiáng)黨紀(jì)監(jiān)督，來(lái)“滿足民眾日趨增多的訴求，更廣泛和動(dòng)態(tài)地從制度方面推動(dòng)改革，持續(xù)培養(yǎng)公眾的民主觀念和新的政治價(jià)值”[7]。黨紀(jì)監(jiān)督成為自民黨自我凈化、培育政治信任、鞏固執(zhí)政地位的重要舉措。自民黨的黨紀(jì)監(jiān)督主要表現(xiàn)在《黨則》及《自由民主黨規(guī)律規(guī)約》的相關(guān)規(guī)定之中。

首先，保證黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，執(zhí)紀(jì)權(quán)是由黨內(nèi)最高法《黨則》加以規(guī)定，還輔之以《自由民主黨規(guī)律規(guī)約》為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)依據(jù)，并以全體黨員為監(jiān)督對(duì)象，以法律保證監(jiān)督效力的發(fā)揮。其二，以國(guó)家權(quán)力為依托。自民黨《黨則》明確規(guī)定黨紀(jì)委員會(huì)成員由黨大會(huì)選任，在人員分配上按照“黨所屬的眾議院議員，8人；黨所屬的參議院議員，4人；總裁從黨所屬的國(guó)會(huì)議員中推薦的人，2人；從前三項(xiàng)以外的人中，由總裁推薦人格高尚、廉潔且有學(xué)識(shí)的人，4名”[8]。同樣的，政治倫理審查會(huì)的18名成員中，“黨所屬的眾議院議員，8人；黨所屬的參議院議員，4人；從前兩項(xiàng)以外的黨員，2人；由總裁推薦人格高尚、廉潔且有學(xué)識(shí)的人，4名”[9]。自民黨黨紀(jì)委員會(huì)及政治倫理審查會(huì)成員與國(guó)會(huì)成員往往交叉復(fù)合，將國(guó)家的立法性權(quán)威轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)的執(zhí)紀(jì)性權(quán)威，增強(qiáng)黨紀(jì)監(jiān)督的有效性。其三，靠近組織權(quán)力中心。黨大會(huì)是自民黨最大的權(quán)力機(jī)構(gòu)，黨紀(jì)委員會(huì)是黨大會(huì)之下的四大組織機(jī)構(gòu)①之一。

其次，增強(qiáng)總裁平衡派閥政治的能力。黨紀(jì)監(jiān)督的有效性不僅取決于監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性，還取決于總裁平衡派閥政治的能力。總裁成為黨紀(jì)平衡派閥政治、加強(qiáng)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)的重要依靠。增強(qiáng)總裁作用主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，總裁控制黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)機(jī)構(gòu)的人事權(quán)；其二，人事的控制轉(zhuǎn)化成黨紀(jì)監(jiān)督?jīng)Q策權(quán)的控制。日本自民黨最新的《黨則》及《自由民主黨規(guī)律規(guī)約》中關(guān)于黨紀(jì)委員會(huì)、干事長(zhǎng)及政治倫理審查會(huì)的人事任免的規(guī)定折射出派閥政治互相制衡的影子，總裁在各方力量中具有決定性作用。一方面，黨紀(jì)委員會(huì)成員的分配體現(xiàn)出“派閥均衡”的原則，而總裁通過(guò)控制1/3的人事權(quán)來(lái)保證其在各派閥中的主導(dǎo)地位；另一方面，在自民黨的《黨則》中明確規(guī)定“干事長(zhǎng)在得到總務(wù)會(huì)的承認(rèn)后，由總裁決定”[10]，《自由民主黨規(guī)律規(guī)約》也規(guī)定政治倫理審查會(huì)委員在一定原則基礎(chǔ)上“經(jīng)總務(wù)會(huì)承認(rèn)后，由總裁指名”[11]。

最后，優(yōu)化黨紀(jì)監(jiān)督的獎(jiǎng)懲機(jī)制。激勵(lì)及懲罰是規(guī)范黨員政治行為的有效方式。自民黨在經(jīng)濟(jì)績(jī)效時(shí)代，黨內(nèi)獎(jiǎng)懲機(jī)制更多的是以經(jīng)濟(jì)利益為誘導(dǎo)，在政治時(shí)代則多是通過(guò)榮譽(yù)及利益的雙重驅(qū)動(dòng)，并輔之以特定的政治倫理。在《黨則》及《自由民主黨規(guī)律規(guī)約》中，“賞罰”機(jī)制是自民黨加強(qiáng)黨紀(jì)監(jiān)督的重要形式。激勵(lì)機(jī)制主要是給予黨員特殊的榮譽(yù)來(lái)倡導(dǎo)某種政治行為，在黨大會(huì)上由總裁進(jìn)行頒獎(jiǎng)的方式可以增強(qiáng)黨員的儀式感、榮譽(yù)感，強(qiáng)化黨員的身份認(rèn)同。在日本這一等級(jí)觀念極強(qiáng)的國(guó)度里，這種激勵(lì)方式極其有效。

構(gòu)建靈活的黨內(nèi)懲罰機(jī)制。其靈活性主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，處罰形式的多樣性，自民黨黨紀(jì)監(jiān)督的主要形式有“勸告遵守黨章；告誡；停止黨內(nèi)職務(wù)；勸告辭去國(guó)會(huì)及政府職務(wù)；選舉時(shí)不推薦公認(rèn)；停止黨員資格；勸告退黨；開除”[12]等8個(gè)不同強(qiáng)度。多層次的黨紀(jì)處罰可以增強(qiáng)其適應(yīng)性，強(qiáng)化黨紀(jì)對(duì)政治行為的規(guī)范效果。其二，根據(jù)不同的執(zhí)行效力和監(jiān)督對(duì)象規(guī)定不同的執(zhí)紀(jì)主體。政治倫理審查會(huì)對(duì)議員的政治倫理具有調(diào)查權(quán)，由黨紀(jì)委員會(huì)進(jìn)行紀(jì)律處罰。其三，內(nèi)容的針對(duì)性。主要就擾亂黨的紀(jì)律、損害黨的品行、違背黨的決議這三種行為進(jìn)行黨紀(jì)處分。腐敗被納入到損害黨的品行之中，其懲處機(jī)制在《政黨助成法》及《政治資金規(guī)正法》中都有具體規(guī)定。

三、自民黨黨紀(jì)監(jiān)督的弊端

自民黨黨紀(jì)監(jiān)督的權(quán)威性是建立在“派閥均衡”的基礎(chǔ)之上的，因而其權(quán)力非常有限。派閥政治及“總裁—首相”一體下的黨紀(jì)監(jiān)督缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性，自民黨的黨紀(jì)監(jiān)督存在較大局限性：

以“派閥”政治為基礎(chǔ)的黨紀(jì)監(jiān)督效力十分有限。即使自民黨的黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)由國(guó)家法律規(guī)定，且有國(guó)家權(quán)力的滲透，然而在派閥斗爭(zhēng)激烈的自民黨中，其監(jiān)督的空間狹小、效力有限。因?yàn)榕砷y政治在自民黨組織中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)制度化運(yùn)作，包括總裁的選定及職位多寡、高低分配都是根據(jù)派閥勢(shì)力的強(qiáng)弱進(jìn)行分配，“分肥”制度下自民黨派閥斗爭(zhēng)基本保持在可控范圍之內(nèi)且能有效防止政黨分裂，保證了政黨的相對(duì)穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)，從而基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨紀(jì)監(jiān)督的功能性替代，黨紀(jì)監(jiān)督的空間及效力被進(jìn)一步削弱。

黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)威來(lái)源于國(guó)家權(quán)力，缺乏獨(dú)立性。日本自民黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位促使其自我建設(shè)與國(guó)家建設(shè)呈現(xiàn)出一體同構(gòu)的現(xiàn)象，尤其是在人員結(jié)構(gòu)上。如總裁與首相“異體同一”；黨紀(jì)委員會(huì)及政治倫理審查會(huì)也表現(xiàn)出黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)與國(guó)家權(quán)力相結(jié)合的特點(diǎn)。所以自民黨黨紀(jì)監(jiān)督往往是以國(guó)家的行政現(xiàn)象表現(xiàn)出來(lái)，這種黨紀(jì)監(jiān)督的權(quán)威主要來(lái)源于國(guó)家權(quán)力，但是在競(jìng)爭(zhēng)性政黨體制下，多黨執(zhí)政使這種權(quán)威帶有間歇性特點(diǎn)，無(wú)法滿足黨紀(jì)監(jiān)督常態(tài)化的需要。

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注釋

①四大組織機(jī)構(gòu)是指黨紀(jì)委員會(huì)、總務(wù)會(huì)、兩院職員總會(huì)、總裁

作者系中共上海市委黨校研究生

責(zé)任編輯：沈 潔