◎文/吳云（安徽省環(huán)境科學(xué)研究院）

一、土壤環(huán)境管理政策體系構(gòu)成

1.《土壤污染防治行動計(jì)劃》等核心政策

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整深入推進(jìn)，大量工業(yè)企業(yè)被關(guān)停并轉(zhuǎn)、破產(chǎn)或搬遷，騰出的工業(yè)企業(yè)場地作為城市建設(shè)用地被再次開發(fā)利用，一些重污染企業(yè)遺留場地的土壤和地下水受到污染，環(huán)境安全隱患突出。為此，以規(guī)范工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用為主的土壤環(huán)境管理政策在“十二五”期間相繼出臺，如環(huán)保部、工信部、國土資源部和住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》（環(huán)發(fā)〔2012〕140號），國務(wù)院辦公廳印發(fā)《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排》（國辦發(fā)〔2013〕7號），環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)關(guān)停、搬遷及原址場地再開發(fā)利用過程中污染防治工作的通知》（環(huán)發(fā)〔2014〕66號）等政策。

“十三五”時(shí)期，土壤環(huán)境管理政策繼續(xù)完善。2016年國務(wù)院頒布的《土壤污染防治行動計(jì)劃》（以下簡稱“土十條”），是我國土壤環(huán)境管理的頂層設(shè)計(jì)，是“十三五”乃至今后更長時(shí)期土壤環(huán)境保護(hù)行動綱領(lǐng)?！巴潦畻l”明確農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地兩大重點(diǎn)，確定“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控”的土壤污染防控思路，提出堅(jiān)守農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的土壤環(huán)境質(zhì)量底線。對農(nóng)業(yè)用地，實(shí)行分類管理，按照污染情況，進(jìn)行優(yōu)先保護(hù)、安全利用、嚴(yán)格管控；對建設(shè)用地，嚴(yán)格實(shí)施準(zhǔn)入管理，土地開發(fā)利用必須符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求，強(qiáng)化暫不開發(fā)污染地塊的風(fēng)險(xiǎn)管控；對未污染土壤的保護(hù)、已污染土壤的風(fēng)險(xiǎn)管控和治理修復(fù)，提出了具體要求。為實(shí)現(xiàn)“土十條”確定的重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)，2017年，原環(huán)保部與各省級人民政府簽訂了目標(biāo)責(zé)任書；2018年5月，生態(tài)環(huán)境部等13個(gè)部委聯(lián)合印發(fā)了《土壤污染防治行動計(jì)劃實(shí)施情況評估考核規(guī)定（試行）》。

可以看出，“十二五”期間的土壤環(huán)境管理政策主要立足于規(guī)范工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用?！巴潦畻l”是政策的進(jìn)一步深化和拓展，明確了農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地這兩個(gè)土壤環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)，確定了土壤污染防控思路，建立了評估和考核辦法，對于改善與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全密切相關(guān)的土壤環(huán)境質(zhì)量，具有重要的指導(dǎo)和推動作用。

2.相關(guān)配套管理辦法

2017來，生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)保部）等相繼出臺《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》等三個(gè)管理辦法，構(gòu)成了覆蓋人居環(huán)境、農(nóng)用地和工礦企業(yè)的相對完整的土壤環(huán)境管理體系，使“土十條”提出的工作任務(wù)、實(shí)施程序、責(zé)任落實(shí)等得以具體化。

《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》把擬收回、已收回土地使用權(quán)的，以及用途變更為居住用地和商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等公共設(shè)施用地的有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)企業(yè)用地，納入環(huán)保監(jiān)管范圍，明確再開發(fā)利用的土地用途擬變更為居住和商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等公共設(shè)施的用地作為重點(diǎn)監(jiān)管對象，明晰各方責(zé)任，強(qiáng)化過程管理，對列入污染地塊合理確定土地用途，符合相應(yīng)規(guī)劃用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求的地塊，方可進(jìn)入用地程序。

《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》對各級環(huán)保和農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行了劃分，明確了農(nóng)用地土壤管理五項(xiàng)制度，并就落實(shí)各項(xiàng)制度，對環(huán)保和農(nóng)業(yè)部門提出具體要求。

《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》主要是規(guī)范和加強(qiáng)工礦用地土壤和地下水環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理，防止因工礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動對工礦用地本身造成的污染、出現(xiàn)新的污染地塊。該辦法明確了工礦用地土壤環(huán)境管理八項(xiàng)制度，對相關(guān)制度與其他環(huán)境管理制度銜接等提出具體要求。

3.有關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)

2014年，環(huán)保部先后發(fā)布了《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》《場地環(huán)境監(jiān)測技術(shù)導(dǎo)則》《污染場地風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)導(dǎo)則》和《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》。這4個(gè)導(dǎo)則針對污染場地的環(huán)境管理重點(diǎn)環(huán)節(jié)，從技術(shù)上進(jìn)行了規(guī)范。

2014年環(huán)保部出臺《工業(yè)場地環(huán)境調(diào)查評估與修復(fù)工作指南（試行）》，2017年出臺《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分技術(shù)指南（試行）》《土壤污染治理與修復(fù)成效技術(shù)評估指南（試行）》《建設(shè)用地土壤環(huán)境調(diào)查評估技術(shù)指南》和《企業(yè)拆除活動污染防治技術(shù)規(guī)定（試行）》。這5個(gè)技術(shù)指南（規(guī)定）為土壤環(huán)境管理相關(guān)領(lǐng)域的有關(guān)工作開展，提供了技術(shù)規(guī)范。

2018年，生態(tài)環(huán)境部會同國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布了土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。從2018年8月1日起實(shí)施的《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB15618-2018，以下簡稱《農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)》）和《土壤環(huán)境質(zhì)量建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB36600-2018，以下簡稱《建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》），為開展農(nóng)用地分類管理和建設(shè)用地準(zhǔn)入管理提供技術(shù)支撐。

至此，以“土十條”為核心政策，以相關(guān)配套管理辦法、有關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等為補(bǔ)充的我國土壤環(huán)境管理政策體系基本形成。

二、存在的主要問題

1.土壤污染防治立法滯后，導(dǎo)致土壤環(huán)境管理政策的約束力相對不足

《土壤污染防治法》分別在2017年6月和2017年12月經(jīng)過全國人大常委會兩次審議，目前還在修改完善。由于沒有國家層面的土壤污染防治立法，以行政法規(guī)和部門規(guī)章組成的我國土壤環(huán)境管理政策，其法律效力和約束力相對不足，難以適應(yīng)目前的土壤污染防治工作需要。相關(guān)政策法規(guī)和部門規(guī)章都強(qiáng)調(diào)落實(shí)地方政府主體責(zé)任、落實(shí)企業(yè)責(zé)任，但如何建立政府部門責(zé)任體系和責(zé)任追究機(jī)制，如何對企業(yè)土壤環(huán)境違法行為實(shí)施處罰等，還缺少相應(yīng)的法律依據(jù)。

2.現(xiàn)有技術(shù)規(guī)范還不系統(tǒng)，全過程風(fēng)險(xiǎn)管控體系有待形成

《污染地塊管理辦法（試行）》和《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》，體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)管控思想。新頒布施行的《農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)》和《建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，對污染物區(qū)分了基本項(xiàng)目和其他項(xiàng)目，并分類提出污染物含量的篩選值和管制值標(biāo)準(zhǔn)，使土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控思想定量化。但是，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并沒有考慮污染物的生物有效性，因此，無論農(nóng)用地還是建設(shè)用地，采取什么樣的安全利用和風(fēng)險(xiǎn)管控措施，還需要持續(xù)的實(shí)踐探索，需要長期科研監(jiān)測數(shù)據(jù)檢驗(yàn)其效果，從而才能形成可復(fù)制的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)。

對于污染土壤治理與修復(fù)來說，《建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》的風(fēng)險(xiǎn)篩選值和管制值不能作為修復(fù)目標(biāo)值，其修復(fù)目標(biāo)應(yīng)依據(jù)《污染場地風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)導(dǎo)則》《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》等標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)技術(shù)要求確定，且應(yīng)當(dāng)?shù)陀陲L(fēng)險(xiǎn)管制值，這既反映土壤治理與修復(fù)的復(fù)雜性，也反映《建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》還有待進(jìn)一步完善。

3.工作基礎(chǔ)薄弱，土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)缺乏，增加政策落實(shí)的不確定性，也使土壤污染防治的針對性不夠強(qiáng)

“土十條”堅(jiān)持問題導(dǎo)向，設(shè)定了有限目標(biāo)，但要實(shí)現(xiàn)相關(guān)目標(biāo)任務(wù)，難度并不低。主要原因是，相對大氣和水環(huán)境污染防治，土壤污染防治工作基礎(chǔ)薄弱。目前，只完成國控土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)的設(shè)置，覆蓋到縣（市、區(qū)）的土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)要到2020年底前才能全面建成，缺乏能夠全面反映土壤環(huán)境質(zhì)量的系統(tǒng)性監(jiān)測數(shù)據(jù)，土壤環(huán)境質(zhì)量家底不清。

2005—2013年，環(huán)境保護(hù)部會同國土資源部組織開展了全國第一次土壤污染調(diào)查，2014年4月發(fā)布《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》。通過這次調(diào)查，初步掌握了我國土壤污染總體情況。根據(jù)公報(bào)，我國的耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，其中，輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%。全國及各省份“十三五”耕地安全利用率目標(biāo)、輕度和中度污染耕地實(shí)現(xiàn)安全利用面積、重度污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草面積及受污染耕地治理與修復(fù)面積等重要目標(biāo)任務(wù)，就是依據(jù)這次調(diào)查結(jié)果確定的。問題是，這次調(diào)查的精度不夠，以污染點(diǎn)位比例折算成污染面積，對市、縣而言誤差很大，甚至出現(xiàn)一個(gè)省的重度污染面積全部落到一個(gè)縣的極端現(xiàn)象。系統(tǒng)性監(jiān)測數(shù)據(jù)的缺乏和精度不夠，為各地分解市、縣“土十條”目標(biāo)任務(wù)增加了不確定性，導(dǎo)致土壤污染防治針對性不夠強(qiáng)。

三、完善土壤環(huán)境管理政策的建議

1.完善法律和政策法規(guī)

除了《土壤污染防治法》需要及時(shí)頒布實(shí)施外，目前的一些土壤環(huán)境管理政策還需要出臺配套實(shí)施辦法。如《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》依據(jù)環(huán)保部門職責(zé)，對污染地塊（包括疑似污染地塊）的管理程序加以規(guī)范，對污染地塊的環(huán)境調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)等，土地使用權(quán)人、造成土壤污染責(zé)任人、專業(yè)機(jī)構(gòu)及第三方機(jī)構(gòu)的責(zé)任以及環(huán)保部門監(jiān)管責(zé)任等，都予以明確。污染地塊的收儲、流轉(zhuǎn)、再開發(fā)利用等，涉及到環(huán)保、國土、規(guī)劃、經(jīng)信等多個(gè)部門，因此，省級層面應(yīng)該結(jié)合“土十條”等，建立健全相關(guān)部門齊抓共管的聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制。同樣，《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》明確的工礦用地土壤環(huán)境管理制度，還需要細(xì)化成可操作性強(qiáng)的技術(shù)規(guī)范，否則地方環(huán)保部門難以執(zhí)行。

2.加快風(fēng)險(xiǎn)管控體系建設(shè)

我國土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控工作處于起步階段。國家層面的相關(guān)要求主要體現(xiàn)在“土十條”、《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》等部門規(guī)章以及新頒布實(shí)施的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上，指導(dǎo)實(shí)踐應(yīng)用的技術(shù)規(guī)范還很不夠，風(fēng)險(xiǎn)管控體系還沒有建立起來。除了要從制度層面繼續(xù)完善，也要建立健全土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控配套體系，解決實(shí)施過程中可操作性不強(qiáng)的問題，還要加強(qiáng)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控專業(yè)人才的培養(yǎng)。具有基本的人才儲備，加上可操作性強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)管控政策和配套辦法，才能做好土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控工作。

3.健全土壤環(huán)境監(jiān)測體系

貫徹落實(shí)“土十條”，推進(jìn)凈土持久戰(zhàn)，需要加快健全土壤環(huán)境監(jiān)測體系。一要加快建立全國土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化點(diǎn)位設(shè)置，解決點(diǎn)位代表性不強(qiáng)、分布不盡合理等問題，建立健全反映土壤環(huán)境質(zhì)量整體狀況和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。二要按照“土十條”的要求，加強(qiáng)重點(diǎn)污染物和重點(diǎn)行業(yè)、區(qū)域的監(jiān)測分析。三要統(tǒng)一分析標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，整合相關(guān)部門信息資源，實(shí)現(xiàn)共享。多年來，環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)等部門在開展環(huán)境調(diào)查和工作時(shí)，由于服務(wù)對象的不同，監(jiān)測技術(shù)規(guī)范和評價(jià)方法不盡統(tǒng)一，監(jiān)測點(diǎn)位和監(jiān)測數(shù)據(jù)資源未能實(shí)現(xiàn)共享。要深化部門合作，特別是在農(nóng)用地方面，通過長期、連續(xù)開展農(nóng)用地土壤和農(nóng)產(chǎn)品的協(xié)同監(jiān)測，為農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提供技術(shù)支持。