田毅

摘要：我國第十八屆三中全會和四中全會的召開，提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2017年黨的十九大召開，堅持全面依法治國確立為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的重要內(nèi)容。依法規(guī)劃、建設(shè)、治理城市是依法治國的重要組成部分。城鄉(xiāng)盡快完善法制建設(shè)，實行法律為基礎(chǔ)的管理模式，提高政策落實，提高制度規(guī)范是相應(yīng)國家政策的基本要求。本文通過對我國從城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展歷程的回顧，發(fā)現(xiàn)問題，提出建議，以期為我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法制體系建設(shè)提供參考。

本文首先講述了我國成立以來城鄉(xiāng)規(guī)劃法制體系建設(shè)的各個階段的發(fā)展情況，其次指出了當(dāng)前我國在城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)的現(xiàn)狀和面臨的挑戰(zhàn)，最后闡明了現(xiàn)代化視角下城鄉(xiāng)規(guī)劃法治化建設(shè)的策略與建議。加強(qiáng)法制建設(shè)，提升管理能力是目前城鄉(xiāng)規(guī)劃中需要改善的主要問題。

關(guān)鍵詞：治理能力現(xiàn)代化；城鄉(xiāng)規(guī)劃；法治化建設(shè)

黨的十九大召開之后，全面依法治國的目標(biāo)深入人心，提出了科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的行動綱領(lǐng)。城鄉(xiāng)規(guī)劃法治化建設(shè)變成了當(dāng)下的重要研究課題。城鄉(xiāng)規(guī)劃是我國管理體系的重要組成部分，對我國社會發(fā)展與進(jìn)步有著重大意義，必須以法律為基本，明確規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)與治理，使法律深入到政策與制度中，實現(xiàn)依法治理。必須從基礎(chǔ)人手，提升現(xiàn)代化治理能力，實現(xiàn)依法治國的偉大目標(biāo)。

一、我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)歷程

（一）恢復(fù)性規(guī)劃階段：在1949年新中國成立后，我國由于還未完全從戰(zhàn)亂的損失中過渡出來，處于百廢待興的狀態(tài)。住房，交通，資金等都十分短缺，因此當(dāng)時的治理方式是以盡快恢復(fù)人民群眾正常生活為標(biāo)準(zhǔn)開展城鄉(xiāng)建設(shè)。三年后，我國成立了政府工程建筑部門，專門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)建設(shè)與改造。由北京上海等代表性城鄉(xiāng)聯(lián)合進(jìn)行建設(shè)方案的探討與確立，并通過我國財政部門進(jìn)行審批。同年九月，中央財政部門發(fā)表通知，城鄉(xiāng)建設(shè)計劃由當(dāng)?shù)厥屑壺斦块T批準(zhǔn)即可，如有問題，再交由中央建設(shè)委員會審批。該項政策的出現(xiàn)，使城鄉(xiāng)建設(shè)變得隨意性，缺少法治管理，城鄉(xiāng)規(guī)劃沒有條理性。

（二）市場性規(guī)劃階段：隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的提升，人們對于住房的需求越來越大。城鄉(xiāng)土地已經(jīng)逐漸變得商品化和市場化，我國也開始對城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行法律約束。1978年，隨著第十一屆三中全會的召開，我國推出了一系列有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律法規(guī)，并在北京和上海等地進(jìn)行試驗。在市場性規(guī)劃階段，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》使我國城鄉(xiāng)規(guī)劃具備一定法制性和權(quán)威性。該法律使地方政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃上的行為得到規(guī)范，受到法律限制。從這一階段開始，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃開始逐漸從受制于人轉(zhuǎn)變?yōu)槭苤朴诜ā?/p>

（三）公共政策性規(guī)劃階段：在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)中，即使有著法律約束，仍有部分不法行為的發(fā)生。因此，近年來我國開始實行公共政策性規(guī)劃。通過這種方式，可以使公民參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中來。地方政府在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃時，需要聽取公眾意愿，使公眾參與到其中。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃中，缺乏對規(guī)劃工作和建設(shè)工作的監(jiān)督，常常發(fā)生違法違規(guī)的事情。公眾參與使社會共同監(jiān)督工作質(zhì)量，避免了建設(shè)工作中出現(xiàn)拖沓，違規(guī)，人員失職等問題。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)在該階段快速發(fā)展，增強(qiáng)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

二、治理能力現(xiàn)代化視角下城鄉(xiāng)規(guī)劃法治建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

（一）秉持行政中立原則

在我國治理能力現(xiàn)代化視角下，城鄉(xiāng)規(guī)劃法治建設(shè)由行政部門來執(zhí)行。由于行政部門既是利益分配規(guī)則的制定者，又是受益者，因此很難保持完全的中立原則。與此同時，我國國土面積遼闊，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)涉及到的對象十分廣泛，權(quán)力影響持久。行政部門的個體利益無法代表整個社會的公共利益，因此對于公共利益的界定有一定難度。行政部門在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的利益劃分時，如發(fā)生利益劃分不合理的情況，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租。

（二）抽象行政和具體行政的關(guān)系

由于我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)大多由政府制定，因此規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的法律一般納入行政法系。行政部門進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理時，也要進(jìn)行依法行政。作為城鄉(xiāng)規(guī)劃法治化的重要內(nèi)容，應(yīng)明確我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要意義，了解其對權(quán)利的制約和使用方式，依法行使權(quán)利。并且對于出現(xiàn)的問題該如何補(bǔ)救，責(zé)任規(guī)定等突發(fā)狀況都應(yīng)進(jìn)行明確規(guī)定。同時該法律具有反復(fù)適用性，具體行為仍需依賴“一書兩證”等管理制度。

（三）城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作效率受到阻礙

在我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展背景下，政府對于空間資源的管理和利益訴求，縱向權(quán)力劃分決定了規(guī)劃的執(zhí)行績效。并且由于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程中涉及部門較多，需要進(jìn)行多重檢查，多重報告的流程，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃難以及時有效執(zhí)行。并且規(guī)劃作為督查部門，受到上級督查機(jī)關(guān)的約束，處于上下兩難，難以作為的困境，目前督查受到的投訴建議等問題難以傳遞到較高部門，更難得到妥善解決。而城鄉(xiāng)規(guī)劃目前在執(zhí)行方面缺少保障措施和必要手段，對于城鄉(xiāng)建設(shè)，項目進(jìn)程等無法進(jìn)行調(diào)整和干預(yù)。

三、治理能力現(xiàn)代化背景下城鄉(xiāng)規(guī)劃法治體系建設(shè)

（一）完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)

明確城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)的作用和地位。在我國目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律仍存在提升空間。首先應(yīng)提升當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)的重要性，使城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)融入國家治理體系內(nèi)，同時政府機(jī)關(guān)單位應(yīng)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃法律宣傳，使公眾了解到城鄉(xiāng)規(guī)劃與自身利益緊密相關(guān)。其次要融合其他法規(guī)，實行“多項合一”的法規(guī)銜接。例如將我國《土地法》，《公路法》，《城鄉(xiāng)綠化法》進(jìn)行融合，提升城鄉(xiāng)規(guī)劃工作質(zhì)量和效率，在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃時，同時將城鄉(xiāng)公路和綠化建設(shè)納入考慮，并計算好土地制度限制等問題。最后要增強(qiáng)法律對行政許可的適應(yīng)性，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定相應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)。務(wù)必做到符合實際，開誠布公，確保法律與客戶實踐的契合性。

（二）建立城鄉(xiāng)規(guī)劃司法審查制度

通過司法審查制度，可以對城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)合法性進(jìn)行彌補(bǔ)。良好運用城鄉(xiāng)的保護(hù)原則，比例原則，并且明確以程序?qū)彶闉橹鳌１壤瓌t可以對于政府權(quán)利和公眾利益的平衡進(jìn)行比對，通過這種方式可以對于決策的合法性進(jìn)行審查。保護(hù)原則的使用可以使城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中注重城鄉(xiāng)的保護(hù)與穩(wěn)定，在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的同時，保證公眾可以正常進(jìn)行生活，企業(yè)可以正常運轉(zhuǎn)，最大程度降低對人民群眾利益的影響。由于現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政權(quán)力具有抽象性和局限性，因此要明確依程序?qū)彶闉橹鞯墓ぷ餍问?。在城鄉(xiāng)規(guī)劃法治體系件涉中，要明確對于程序?qū)彶榈闹匾?。將重點從司法審查轉(zhuǎn)為程序?qū)彶?，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共性和合法性。

（三）規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃督查制度

編制和審批是城鄉(xiāng)規(guī)劃督查的基礎(chǔ)工作，影響著城鄉(xiāng)規(guī)劃督查的公正性和嚴(yán)肅性。因此首先應(yīng)完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和審批，明確地方總體規(guī)劃的重要意義。要把底線規(guī)劃和剛性規(guī)劃明確區(qū)分，并且留有余地。并且要加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施和督查，將制度落實到實處。根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)，在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃督查時，應(yīng)將不合理和違規(guī)的情況進(jìn)行通報。因此應(yīng)禁止督查與管理者互相脫節(jié)，并且建立應(yīng)急處理措施，切實制定針對規(guī)劃行政督察的監(jiān)督和懲戒機(jī)制。

總結(jié)：

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)事業(yè)飛速進(jìn)步，城鄉(xiāng)規(guī)劃法制化建設(shè)不斷發(fā)展。目前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律建設(shè)還有很大提升空間，通過完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃司法審查制度幫助提升現(xiàn)代化視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃法治化建設(shè)。必須正視城鄉(xiāng)規(guī)劃在空間治理中的公共政策作用，通過加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃法治建設(shè)，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃在我國社會現(xiàn)代化治理中的地位。