國企改革四十年的經(jīng)驗與啟示

2018-10-20 02:40項安波

中國發(fā)展觀察 2018年18期

項安波王念

國有企業(yè)是最能體現(xiàn)中國特色社會主義特點的市場主體。改革開放四十年以來，通過不斷完善國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)經(jīng)營機制，國企規(guī)模不斷擴大、國資布局持續(xù)優(yōu)化，在服務國家戰(zhàn)略和保障國計民生方面發(fā)揮了重要作用。當前，國企改革發(fā)展面臨新的機遇與挑戰(zhàn)。回顧四十年改革發(fā)展歷程，在吸取過去經(jīng)驗教訓的基礎上，啟動一場實質(zhì)性、有力度的國企改革，對于我國建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、增強國際競爭力具有重要意義。

國有企業(yè)規(guī)模實力不斷增強

國有企業(yè)規(guī)模不斷壯大、經(jīng)濟效益提升。1978年，全國國有資產(chǎn)總額4488億元，工業(yè)總產(chǎn)值4231億元（按所有企業(yè)均為國企計算）。到2015年底，全國國有資產(chǎn)總量合計64.3萬億元，相當于1978年的143倍，年復合增長率14.3%；2015年國有及國有控股企業(yè)工業(yè)銷售產(chǎn)值22.8萬億元，相當于1978年的54倍，年復合增長率11.4%。

國有企業(yè)國際競爭力增強。1995年《財富》世界500強首次發(fā)榜時，中國大陸僅有中國銀行、中國中化集團和中糧集團3家企業(yè)上榜，都是國有企業(yè)；到2017年時，中國大陸有105家企業(yè)上榜，其中81家是國有企業(yè)，中央企業(yè)占據(jù)48席。

以服務國家戰(zhàn)略為核心，國資布局結構持續(xù)優(yōu)化。隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，國有資本有計劃地退出一般性生產(chǎn)加工行業(yè)等充分競爭領域，圍繞國家戰(zhàn)略，逐步向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的重要行業(yè)和要害領域集中。如從2002年到2014年，國有經(jīng)濟在紡織、食品等一般性行業(yè)的資產(chǎn)占國有資產(chǎn)總量比例明顯降低，而在石油化工、機械、冶金等國民經(jīng)濟命脈行業(yè)以及信息技術服務、科學技術研究、社會服務等行業(yè)，資產(chǎn)占比明顯升高。

國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略性調(diào)整為非國有經(jīng)濟提供了發(fā)展空間，促進了“國民共進”。國有經(jīng)濟布局結構的調(diào)整與優(yōu)化，為非國有經(jīng)濟蓬勃發(fā)展提供了空間，實現(xiàn)了國有企業(yè)與非國有企業(yè)的齊頭并進。1978年，我國國民經(jīng)濟中全民所有制經(jīng)濟（國有經(jīng)濟）占80.8%，集體所有制經(jīng)濟占19.2%，非公有制經(jīng)濟為零。到2017年，非公有制經(jīng)濟對國內(nèi)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、對外投資的貢獻率均超過60%，在高新技術企業(yè)中的比重超過70%，對城鄉(xiāng)就業(yè)的貢獻率達到80%。

綜合來看，在改革開放的大背景下，四十年來我國國有企業(yè)規(guī)模顯著增加、國際競爭力不斷增強，國有經(jīng)濟布局持續(xù)優(yōu)化，國有經(jīng)濟獲得了長足發(fā)展。

持續(xù)深化改革為國企發(fā)展提供了動力

四十年來，國有企業(yè)不斷發(fā)展并取得進步，根本原因是中國一直堅持將國企改革作為經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，持續(xù)推進、不斷深化。中國國企改革四十年可以大致分為四個相互銜接的階段，以實用主義改革邏輯和漸進式改革方法，逐漸推動國企改革的步步深化。

第一階段，以“放權讓利”為代表的擴大企業(yè)經(jīng)營自主權時期（1978-1992年）。這一階段又可細分為擴大自主權、經(jīng)營承包制和轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制三個時段。國企改革的第一步是打破政企不分，擴大國企經(jīng)營管理自主權。1979年，國務院發(fā)布了《關于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權的若干規(guī)定》，要求在保持國家所有權的前提下，將經(jīng)營權下放給企業(yè)，探索多種形式的經(jīng)營責任制，在實踐中主要有利潤留成、盈虧包干、以稅代利等三種方式。1983年年初，針對經(jīng)濟責任制帶來的弊端，國務院決定全面停止以利潤分成為主的經(jīng)濟責任制，全面實行“利改稅”，以完善提高企業(yè)積極性的做法。1987年3月，《政府工作報告》提出在所有權和經(jīng)營權適當分離的原則下實行承包經(jīng)營責任制，開始全面推行承包經(jīng)營責任制。1991年“八五”計劃中明確提出要轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營機制，所有權和經(jīng)營權適當分離，探索公有制的多種有效實現(xiàn)形式。

圖/新華社

第二階段，以“抓大放小、三年脫困”為代表的制度創(chuàng)新和結構調(diào)整時期（1992-2002年）。一是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，1993年黨的十四屆三中全會提出國有企業(yè)改革的方向是著力進行制度創(chuàng)新，建立“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度。大量國有企業(yè)據(jù)此開展了公司制、股份制改造。二是通過“抓大放小”和“三改一加強”，提高管理科學化水平，組建有競爭力的大型集團，放活中小型國企。三是推動國有經(jīng)濟布局戰(zhàn)略性調(diào)整，打贏“三年脫困”攻堅戰(zhàn)。1995年十四屆五中全會、1997年十五大、1999年十五屆四中全會都強調(diào)從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局和堅持“抓大放小”，發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用。受國內(nèi)產(chǎn)能過剩和亞洲金融危機影響，這一時期的國有企業(yè)經(jīng)營狀況惡化。1997年十五大提出“三年脫困”目標，通過清除過剩產(chǎn)能、推動兼并重組、債轉(zhuǎn)股、分離企業(yè)辦社會職能、減員增效等方式，促進國有企業(yè)扭虧為盈。

第三階段，以國資管理體制改革推動國企改革時期（2002-2013年）。2002年十六大強調(diào)繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟布局和改革國有經(jīng)濟管理體制兩項重大任務。一是對國資管理體制進行重大變革，從2003年開始，中央、省、市（地）三級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構相繼組建，《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管條例》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等一系列國資監(jiān)管法規(guī)規(guī)章先后出臺，明確由國資監(jiān)管機構履行出資人職能，確立了“三分開、三統(tǒng)一、三結合”的國有資產(chǎn)管理體制。二是進一步推進股份制改革和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，混合所有制經(jīng)濟得到發(fā)展。三是國有經(jīng)濟布局和結構調(diào)整取得進展，2006年國務院轉(zhuǎn)發(fā)《關于推進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導意見》，十七大明確通過公司制股份制改革優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，以兼并重組為主要手段，進一步深化國有資產(chǎn)結構布局調(diào)整。

第四階段，全面深化國企改革時期（2013年至今）。十八大以來，中央全面深化改革領導小組提出系列國企改革任務，國務院成立了國有企業(yè)改革領導小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國企改革相關事宜。2015年起，以《中共中央國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》為引領、若干文件為配套的“1+N”國企改革政策體系逐步形成，明晰了全面深化國企改革的主要思路，一是分類推進改革，明確公益類、商業(yè)類國企的類別劃分方式，區(qū)別對待、分類推進不同類型的國有企業(yè)改革。二是完善現(xiàn)代企業(yè)制度、健全法人治理結構，深入推進公司制股份制改革。三是完善國資管理體制，國資監(jiān)管由“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，改革授權經(jīng)營體制，組建國有資本投資、運營公司，推動國有資本合理流動優(yōu)化配置。四是穩(wěn)妥推進混合所有制改革，鼓勵國有資本“引進來”和“走出去”，允許符合條件的混合所有制企業(yè)實行員工持股。五是配合供給側結構性改革，通過兼并重組等方式進一步調(diào)整優(yōu)化國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局。

上述四個階段的改革主題，相互銜接、各有側重，分別體現(xiàn)了不同時期國有企業(yè)改革和發(fā)展的不同要求和路徑，構成了國企改革四十年的主線。其核心都是為了提升國有企業(yè)的積極性和競爭力，以更好地服務國家戰(zhàn)略和保障國計民生。

國企改革四十年的主要經(jīng)驗

國有企業(yè)四十年改革歷程，探索了社會主義市場經(jīng)濟中國有企業(yè)平衡政治效益、經(jīng)濟效益和社會效益的路徑，積累了寶貴經(jīng)驗。

始終堅持服務國家戰(zhàn)略的基本原則。四十年來的改革發(fā)展歷程表明，國企改革的原則和出發(fā)點始終堅持服務國家戰(zhàn)略發(fā)展需要，國有企業(yè)在國家西部大開發(fā)、中部崛起、東北等老工業(yè)基地振興以及新時代“一帶一路”建設、供給側結構性改革等重大國家戰(zhàn)略實施中發(fā)揮了“領頭羊”和“主力軍”的作用，配合了政府各項戰(zhàn)略與政策的落地實施。

體制機制改革是基本保障。四十年來，從改革開放初期的放權讓利、政企分開，到設立國資委行使股東權利，再到深化現(xiàn)代企業(yè)制度、改革授權經(jīng)營體制及建立國有資本投資、運營公司，都是著重從體制機制改革方面入手，推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構職能轉(zhuǎn)變、促進國有企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)變。

市場化改革是根本路徑。十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，十九大提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，中國改革的市場化取向已經(jīng)明確。在此導向之下，推進混合所有制改革、優(yōu)化用人制度等，都是持續(xù)推進國有企業(yè)市場化改革的重要手段。國企改革發(fā)展四十年的經(jīng)驗表明，只有市場化才能調(diào)動企業(yè)利益相關各方的積極性，只有市場化才能推動創(chuàng)新、激發(fā)活力，只有市場化才能提高資源配置效率，促使國有企業(yè)更好發(fā)揮服務國家戰(zhàn)略的作用。

優(yōu)化布局結構是重要手段。改革開放之前，中國經(jīng)濟形態(tài)中的國有經(jīng)濟占比超過80%，但在計劃經(jīng)濟體制下并未有效發(fā)揮資源配置效率，也并未有效服務國家戰(zhàn)略。四十年來，國企改革堅持持續(xù)優(yōu)化國有資產(chǎn)布局，推動國有資本合理流動，逐步向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的重要行業(yè)和要害領域集中。體現(xiàn)了國有企業(yè)服務國家戰(zhàn)略、減少與民爭利、發(fā)揮杠桿撬動作用等。這也是提升國有資產(chǎn)配置效率、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然路徑，需要長期堅持。

新時代國企發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

國有企業(yè)作為社會主義市場經(jīng)濟的重要參與主體，需要在促進高質(zhì)量發(fā)展、構建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系中承擔更加重要的責任。在近年來的實踐中，國有企業(yè)改革與發(fā)展也面臨著一些新的挑戰(zhàn)。

一是體制機制有待進一步完善，提升促進實質(zhì)性國企改革的力度。首先，以“管資本”為主的國資管理體制有待完善，“管資本”的能力有待提升，“1+N”配套文件中大多數(shù)還是針對如何改進對企業(yè)的管理。其次，新時代出現(xiàn)一些需要探索的新議題。如基于股東授權的“董監(jiān)高”三權分立體系的現(xiàn)代企業(yè)制度，與“黨的領導”的政治要求的平衡和結合等。最后，社會主義市場經(jīng)濟體制改革的整體步伐與相應的上層建筑完善程度，根本性地決定著國企改革的深度。

二是公平競爭市場環(huán)境有待優(yōu)化，“所有制鴻溝”有待進一步消弭。傳統(tǒng)思維往往傾向于將企業(yè)按所有制貼上標簽、分為三六九等。相對而言，國有企業(yè)具有更強的社會話語權，但既被“溺愛”也遭受“苛求”。國有企業(yè)享受政策優(yōu)惠和資源傾斜，“雙重效率損失”和“擠出效應”限制了競爭性領域中市場對資源配置的決定性作用。因此，國企還需要更主動地公平參與競爭，以更好地釋放整個國民經(jīng)濟體系的經(jīng)濟活力和發(fā)展動力。

三是改革目標有待提升，國有企業(yè)的市場定位需進一步清晰化。國有企業(yè)一方面要服務國家戰(zhàn)略，在關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的行業(yè)保持控制地位，并在公益性領域提供服務，國有資本需要盡量控制在特定領域；但另一方面，又要保證國有資產(chǎn)保值增值，具有資源和政策優(yōu)勢的國有企業(yè)有沖動進入一般性競爭領域，參與市場競爭。因此，需要進一步明確國企定位，平衡好服務國家戰(zhàn)略和國有資產(chǎn)保值增值要求。22號文提出的“分類改革”走出了第一步，需持續(xù)推進。

四是人的積極性尚未得到有效釋放。在當前推進國有企業(yè)改革發(fā)展的工作中，需要重視“等看靠”問題?，F(xiàn)在國有企業(yè)“守規(guī)定但不作為”，缺乏積極性、消極怠工、不作為等現(xiàn)象明顯，履責不力、管理粗放、決策失誤等已成為國有企業(yè)的突出問題。這些問題歸根結底，與“人”缺乏積極性有關。如何有效釋放人的積極性，是需要重點解決的突出問題。

推動國企進一步深化改革的建議

明確定位，聚焦主業(yè)，分類改革。國有企業(yè)應將服務國家戰(zhàn)略作為第一目標，聚焦主業(yè)，主動向關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈以及提供公共服務的關鍵行業(yè)集中。這需要堅持分類改革的方向不動搖，嚴格區(qū)分公益類和商業(yè)類企業(yè)，不泛化并定期根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況進行動態(tài)調(diào)整。對處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類企業(yè)，重點關注財務收益和投資回報。在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，從重要行業(yè)關鍵領域變?yōu)楦偁幮灶I域的國有企業(yè)，要促其向收益型功能轉(zhuǎn)化。

完善國有資產(chǎn)管理體制，發(fā)揮兩類公司實質(zhì)性作用。加快推進國有企業(yè)整體改制，使其凈資產(chǎn)成為股權、轉(zhuǎn)換為價值形態(tài)的“資本”，為“管資本”為主的國資管理體制改革提供基礎。做實國有資本投資、運營公司，由其承擔國有資本的戰(zhàn)術配置職能。在競爭領域的國有資本投資運營、公司，應以財務收益為“指揮棒”，盤活國有資本，全面推動國有資本合理流動優(yōu)化配置。在公益性和重要行業(yè)關鍵領域，國有資本投資、運營公司也應在強財務約束的條件下實現(xiàn)某些政策目標，同時要保障投資效率。

推進混合所有制改革?；旌纤兄聘母锸锹鋵崱肮苜Y本”為主的國資管理體制改革的重要手段之一，當企業(yè)變?yōu)榛旌纤兄?，國有資本不再一股獨大，才能真正以持股比例為限，依法行使股東權利。對于充分競爭領域，國有資本不必謀求控股，而應著力盤活國有資產(chǎn)、提高資產(chǎn)收益率和資金使用效率。對于公益性和重要行業(yè)關鍵領域，按照中央22號文和國務院54號文的總體部署，在保持國有控股的前提下開展混改。對于自然壟斷行業(yè)，除確具有自然壟斷屬性的網(wǎng)絡環(huán)節(jié)外，其他符合條件的細分領域也可穩(wěn)妥推進混合所有制改革。

健全企業(yè)法人治理結構，減少過多不當直接行政干預。以健全企業(yè)法人治理結構為重要支撐，重點規(guī)范各類治理主體權責，逐級實現(xiàn)充分、規(guī)范、有序的授權放權和行權，全面提升國有資本運行效率和企業(yè)市場化、現(xiàn)代化經(jīng)營水平。對于充分競爭領域的混合所有制企業(yè)，落實“三會一層”職權，由國有資本投資、運營公司以持股比例為限，通過股東會、董事會行使股東權利，不干預企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營。

釋放人的積極性、激發(fā)創(chuàng)造性勞動，推動國企改革各項工作落到實處。一是要建立、完善容錯糾錯機制，化解改革者后顧之憂。關鍵是按“三個區(qū)分開來”原則制定具體措施予以落實，如建立改革申訴機制和專業(yè)評判制度等。二是緩解委托人道德風險，為國有企業(yè)提供積極而又有限的股東。三是激發(fā)和保護企業(yè)家精神，提供有益于企業(yè)家精神產(chǎn)生和成長的制度安排和商業(yè)環(huán)境。四是對在市場化公平競爭行業(yè)的國有企業(yè)，深入推進市場化選聘經(jīng)理層改革。五是支持符合條件的混合所有制企業(yè)實施骨干員工持股，更為有效地把國有資本和人力資本結合起來，更大范圍地激發(fā)創(chuàng)造性勞動。